臺北高等行政法院93年度訴字第707號判決

裁判字號：臺北高等行政法院93年訴字第707號判決

裁判日期：民國95年04月19日

裁判案由：政府採購法

臺北高等行政法院判決
93年度訴字第00707號原告全宇商業機器有限公司代表人甲○○訴訟代理人戊○○
柯君重律師劉棕欣律師被告行政院公共工程委員會代表人 吳澤成 （主任委員）訴訟代理人庚○○
己○○
參加人唯達科技股份有限公司代表人乙○○訴訟代理人 施怡君 律師上列當事人間因政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國92年12月31日工程訴字第09200532180號申訴審議判斷書，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：參加人參與招標機關台灣電力股份有限公司（下稱台電公司）辦理台灣電力股份有限公司單據封裝作業委外服務採購，不服招標機關決標予原告，提出異議，復不服招標機關92年8月8日D資字第09208002451號函異議處理結果，遂向被告申訴，被告審議判斷結果為原異議處理結果撤銷。原告不服該審議判斷結果，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈撤銷申訴審議判斷。
⒉命被告另作成申訴駁回，維持原異議處理結果。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：本件中文公開招標公告資料記載預算金額為156,880,000元，及投標須知所載本採購預算金額156,880,00
0元，是否包含營業稅。㈠原告主張之理由：
⒈參加人因認決標程序違反法令，向招標機關台電公司提出
異議請求撤銷決標，經台電公司駁回並維持原決標予原告之決定；惟該異議處理結果嗣後遭被告所撤銷，對原告而言將產生不可測之不利益。按「本件參加人不服原處分提起訴願，訴願決定將原處分撤銷，責由原處分機關另為適法之處分，雖原處分機關嗣後重行審酌，另為適法之處分，未必對原告不利，惟原處分機關重行審酌後，亦有可能作出對原告不利之處分，則本件訴願決定對原告而言，即難謂無權利或法律上利益之損害，其提起本件行政訴訟，於法並無不合，應予准許。」此有台北高等行政法院91年度訴字第1125號、91年度訴字第2552號、90年度訴字第6781號、90年度訴字第5160號、90年度訴字第5296號等判決可稽。依上開實務見解可知，本件被告所作成之申訴審議判斷將原異議處理結果撤銷，而原異議處理機關（台電公司）若重行審酌後，將有可能作出對原告不利之異議處理結果，是以該申訴審議判斷對原告而言，即難謂無權利或法律上利益之損害，原告起訴請求撤銷原申訴審議判斷，於法並無不合。
2.又原告為本案之得標廠商，原異議處理結果及原申訴審議判斷對原告而言皆有利害關係，原告得本於利害關係人之地位提起本件訴訟，應無疑義。另查，原申訴審議判斷書於93年1月5日送達原告，爰於2個月法定期間內提起行政訴訟，合先敘明。
⒊參加人依法得否向台電公司提出異議並進而向被告提出申訴，尚有可疑：
①按「廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依
本章規定提出異議及申訴。」「廠商對於機關辦理採購，認為違反法令或我國所締結之條約、協定（下合稱法令），致損害其權利或利益者，得於下列期限內，以書面向招標機關提出異議：．．．」「廠商對於公告金額以上採購異議之處理結果不服．．．以書面分別向主管機關．．．所設之採購申訴審議委員會申訴。」政府採購法第74條、第75條第1項、第76條第1項定有明文。
經查，參加人參與本件採購案之投標，因認為招標機關台電公司決標程序違反法令始依上開政府採購法之規定提出異議、申訴，合先敘明。
②次查，依本件所公告之招標單第26條「投標廠商須提出
全份投標文件：包括．．．．（6）技術文件（裝封於規格標書內）。」招標單第27條第2項、招標規範（證3）第11點第2項明定本案投標廠商「於資格、規範（投標廠商須提出合於本規範陸、技術規範之一、功能需求及5、其他等之技術相關文件，並於技術相關文件上標示合於本規範之款項）合於招標文件規定及報價不高於預算者，始納入評選。」及投標須知第20條第2項「不允許廠商於開標前補正非契約必要之點之文件。」等規定可知，本件之投標廠商本應於投標文件中提出技術相關文件，並裝封於規格標書內參與投標，以供招標機關開標時審查廠商是否合於招標文件中所要求之技術規範。惟本案於92年6月27日開標審查時，參加人並未依前述招標文件之規定於投標資料中附上技術文件，則投標文件已不符合招標文件之規定；參加人既未提出技術相關文件，招標機關自無從審查技術文件是否合於招標規範之款項，依前述招標文件之規定，參加人本不得納入評選。另依政府採購法第50條第1項第1款、第2款「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：一、未依招標文件之規定投標。二、投標文件內容不符合招標文件規定者。」之規定，招標機關應不予開標、應不決標予參加人。
③本案另一家投標廠商香港商理光國際有限公司（下稱理
光公司），於招標機關開標審查投標文件時，因技術文件內容與台電公司要求之規範不符而被判為規格審查不合格，而被告參加人於投標文件中根本未依規定提出技術文件，反而被判定為合格標，理光公司不服並向民意代表陳情，經召開說明會邀集招標單位、行政院公共工程委員會到場說明後，作成會議結論：「參加人所遞附之投標文件．．．並無技術文件乙份，當然也無做標示之工作，與招標文件招標單第26條、第23條、第27條之規定不符。」「參加人．．．．未附技術文件一份，且未做標示之工作，不符合招標文件之規定，有本法第50條及第51條之適用，即使參加人主張服務計畫書內已涵蓋技術文件，依台電公司表示，其並未作標示之工作，故仍不符合招標文件之規定，而有政府採購法第50條及第51條之適用」。是以，參加人未依招標文件規定提出技術文件，本為不合格標，經招標機關及被告於會議結論中確認無誤，依法招標機關自應不予開標、應不決標予參加人。
④再依政府採購法第75條第1項之規定，異議之提起尚須
符合廠商對於機關辦理採購，認為違反法令及致損害其權利或利益等要件，並非任何人皆得提起；而參加人之投標文件不符合招標文件之規定，既不得納入評選，依政府採購法之規定，既應不予開標、亦不應決標予參加人，參加人自不可能因提出異議、申訴變更台電公司原先決標予原告之決定後，而從中獲得任何權利或利益（蓋即使原告得標之決定被撤銷，參加人亦不可能成為得標廠商而獲利），則何來致損害其權利或利益之情事。參加人既無任何權利或利益可致損害，未符合異議提出之要件，台電公司異議處理結果駁回其異議，於法並無不合，詎料，被告竟以申訴審議判斷將原異議處理結果撤銷，實有未察。
⒋原申訴審議判斷中，被告據以撤銷原異議處理結果之理由
，無非係認「招標單第27條第2款︰．．．報價不高於預算者，始納入評選．．．及招標規範第11點第2款．．．
報價不高於預算者，始納入評選並參加簡報．．．其所稱報價應含營業稅。」經查若報價確如被告所稱應含營業稅，則原告之報價（153,912,000元）含營業稅5%後（161,607,600元）超過預算金額（156,880,000元），台電公司自不應決標予原告；若報價並非如被告所稱應含營業稅，則原告之報價仍在預算金額之內，被告自應駁回被告參加人之申訴，是以本案之爭點乃在於本案招標文件中所稱之報價是否即應含營業稅。而被告認為報價應含營業稅之理由，不外係以：「本案投標標價清單之投標標價欄位最末欄為總標價（含營業稅），契約書第3條第（2）款載明契約價金合計金額含營業稅及第6條規定以新台幣報價，除招標文件另有規定外，應含營業稅，基於上開招標文件規定內容及本法施行細則第26條第1項機關依本法第27條第3項得於公告中一併公開之預算金額，為該採購得用以支付得標廠商契約價金之預算金額規定意旨，招標機關辯稱本案之廠商投標標價（報價）金額係不含營業稅之金額乙節，顯屬無據等理由為論斷之基礎。惟被告對於招標文件內容之解釋，實有違誤，謹分述如下。
⒌招標文件中所稱之報價並非指契約價金；原告之報價並未超過預算金額：
①按「解釋當事人之契約，應以當事人立約當時之真意為
準，而真意何在，又應以過去事實及其他一切證據資料為斷定之標準，不能拘泥文字致失真意。」「解釋意思表示，應探求當事人真意，不得拘泥於所用之辭句。」此為私法契約文義之解釋原則，民法第98條亦有明文，而本案本係台電公司（私法人）與民間廠商（私法人）間為採購所訂立之私法契約，僅因台電公司乃屬國營企業，故適用本法之相關規定，惟本質上仍屬私法契約，是以就招標文件（皆為契約之一部分）文義之解釋上，仍應有上開原則之適用。
②次按預算金額是否含營業稅、廠商參與投標之報價是否
應含稅，招標機關本有決定權限，本得在招標文件中加以約定，並無任何採購法令強制規定招標機關公開之預算金額，必須包含營業稅或廠商之報價必須包含營業稅。另參本法第27條第3項規定：「機關辦理採購時，應估計採購案件之件數及每件之預計金額。預算及預計金額，得於招標公告中一併公開。」及被告88工程企字第8804426號函解釋「本法第27條第3項公開之預算是否含稅？比照投標價格是否含稅辦理。」可知採購機關所公告之預算是否含稅，應依廠商投標之金額是否含稅加以判斷，若廠商之投標金額未含稅，則所公告之預算金額即屬未稅預算；而廠商投標時應否以含稅金額作為報價，自當依招標機關於招標文件中之指示辦理，益可證明公告之預算為含稅預算或未稅預算、廠商之報價須含稅或不含稅，本係屬招標機關於個案採購中自行考量、決定之範圍。
③又本案之契約價金，依契約第3條第2項第3款之規定
，區分為契約總價、營業稅，是以契約價金應係已包含營業稅之廠商報價，亦係得標廠商因本契約所能取得之對價，而契約總價係不含營業稅之廠商報價，並無疑問；惟綜觀全部招標文件，並未有任何文字謂報價係指契約價金而非契約總價。另觀本案投標標價清單）之投標標價欄位最末欄中，雖有載明總標價（含營業稅），惟向上之欄位中，亦有總標價（不含營業稅）、營業稅5%等欄位，同為總標價之用語，仍有含稅、不含稅之分，則被告如何據此推論招標單第27條第2款「報價不高於預算者，始納入評選」及招標規範第11點第2款「報價不高於預算者，始納入評選並參加簡報。」中所稱之報價即係應含營業稅之總標價（契約價金）。事實上，本案所稱之報價，經原告向台電公司求證後，已獲得明確回覆為不含營業稅之契約總價，並非指已含營業稅之契約價金。
④被告另依本法施行細則第26條第1項規定「機關依本法
第27條第3項得於招標公告中一併公開之預算金額，為該採購得用以支付得標廠商契約價金之預算金額。」遽而推出公開之預算金額為得支付廠商之契約價金，而契約價金依契約第3條規定係含營業稅，故預算金額應含營業稅、廠商報價亦應含營業稅之結論。姑且不論該條文是否有循環論斷（以預算金額解釋預算金額）之立法錯誤，依其文義可知，所謂一併公開之預算金額，係指得用以支付得標廠商契約價金之預算金額，並非謂一併公開之預算金額，為該採購得用以支付得標廠商之契約價金，蓋契約價金與預算金額本屬不同概念，強將兩種概念混為一談，劃上等號，進而推出契約價金應含稅→契約價金等同預算金額→故預算金額應含稅→廠商報價亦應含稅，否則將超出預算金額之結論，不但超脫該條文之文義解釋，與招標機關及招標文件之本意不符，並與前述公告之預算為含稅預算或未稅預算、廠商之報價須含稅或不含稅，招標機關得於個案採購中自行考量、決定之原則相違。更何況，就本案之給付內容、數量、付款方式而言，契約價金本來就可以並且可能超過預算金額。
⑤政府採購法施行細則第26條第1項之規定，亦非謂契約
價金（契約總價加上營業稅）不得超過預算金額範圍。經查，本案契約第3條中所稱之契約價金，實際上係依未來契約期間（2年）內可能封裝之用戶電費單據、插頁之預估數量（單據封裝之全期預估數量為127,200,00
0、插頁第1頁之全期預估數量為42,400,000、插頁第
2頁之全期預估數量為21,200,000），乘以每封單據之封裝費用、每頁插頁費用之單價所得之總額（契約總價），再加上營業稅後始得出之數額。再依契約第5條契約價金之給付規定，其中第1項第1款明定「查驗後付款：依契約按每月實際交付單據封裝數量簽收彙總表數量，查驗合格後依合約單價計算付款，於查驗合格後7日內撥付。」是以，本案台電公司應給付予得標廠商之契約價金，係依將來每月實際封裝、插頁之數量乘以單價並加上營業稅後，按月核實給付，而台電公司因本契約實際應給付予得標廠商之契約價金之總額，非至契約履行完畢（2年）後根本無從核算，且若因實際封裝之單據數量、插頁數量超過原先招標時公告之全期預估數量時（例如台電用戶、插頁廣告增加），則台電公司須給付予得標廠商之契約價金將超過原先公告之預算金額。故就本案之給付內容、數量、付款方式而言，契約價金本來就可以並且可能超過預算金額，則招標單第27條第2款「報價不高於預算者，始納入評選。」及招標規範第11點第2款「報價不高於預算者，始納入評選並參加簡報。」中所稱之報價顯非指契約價金，蓋依本契約之性質而言，契約價金既然可以並且可能超過預算金額，實毋庸再限制契約價金不得高於預算始納入評選。是以，招標單第27條第2款、招標規範第11點第2款所稱之報價，並非指契約價金，被告竟認報價即係應含營業稅之總標價（契約價金），顯不符契約之真義。
⑥又「在中華民國境內銷售貨物或勞務及進口貨物，均應
依本法規定課徵加值型或非加值型之營業稅。」「營業稅稅率，除本法另有規定外，最低不得少於百分之5，最高不得超過百分之10；其徵收率，由行政院定之。」加值型及非加值型營業稅法第1條、第10條定有明文，而本案之得標廠商依契約提供勞務並收取價金，自應依法繳納營業稅，本無庸贅述。惟事實上，招標機關台電公司不論資本支出工程或營運費用之進、銷項營業稅皆屬為國庫代收代付性質，亦即，本案之營業稅並非由台電公司附含於契約價金中一併支付予得標廠商，再由得標廠商自行將應納之營業稅繳交國庫，而係由台電公司另行編列預算，在將銷項（售電）之營業稅扣減進項（工程及營運費用等）之營業稅後，將淨額解繳國庫，此觀台電公司會計處有關加值營業稅之處理及其預算之編製說明即可得知，而本案之營業稅部分台電公司即係依上開原則辦理，並不包含於應給付予得標廠商之預算金額內。是以，本案採購之公告預算金額與代收代付之營業稅預算，本係分別編列之不同預算，台電公司所公告之預算金額本係不含營業稅之金額，被告未能究明，已誤解台電公司預算收支之會計處理程序。
⑦末查，依契約第1條第4項之規定「契約文件之一切規
定得互為補充，如仍有不明確之處，以甲方（台電公司）解釋為準。」是以，即認招標文件中報價所指為何仍有不明確之處，依上述規定，自應以甲方即台電公司之解釋為準。而原告於投標前為求慎重，針對前開疑義仍先向台電公司本案之承辦人丙○○詢問預算金額是否已含營業稅、所稱報價是否含稅，經丙○○洽詢台電公司會計處後，答覆為未稅預算，亦即廠商之報價以不含稅之價格判斷是否超過預算。而契約文件不明確之處既應以招標機關台電公司之解釋為準，台電公司並已明確說明預算金額係不含稅，原告始以未稅預算之報價投標，並經台電公司第2次評選會議時認定3家廠商之標價均在公告預算金額內。蓋本件採購契約之本質仍屬私法契約，仍在私法自治、契約自由原則支配之下，僅因台電公司係國營企業，故於採購程序上受本法之規範，已如前述。針對兩造當事人間（台電公司與投標廠商）之契約文字，既已經立約之當事人明確解釋其真意，自不容當事人以外之人再藉故曲解，被告竟仍拘泥文字，甚至脫逸採購法規條文之文義解釋，作出與當事人立約真意不符之認定，實已違背系爭採購契約私法屬性之內涵。⒍退步言之，廠商之報價並非決標之唯一判斷標準，即認採
購程序有瑕疵，亦不影響最後決標結果之正確性及採購之公平性：
①首先，應先釐清本案之類型。依本案招標文件中之投標
須知第2條、第56條規定觀之，本件係屬勞務採購，並採最有利標方式決標。而最有利標之評選方式，係由投標廠商提出服務計畫書，由評選委員會依招標規範之附件2「投標廠商服務計畫書評選作業相關事項」、附件
3「服務計畫書評審」所規定之評比項目及所占權重加以評審，而評比項目及權重分別為投標廠商之執行本案之封裝作業方式及人力（20%）、對公司現行業務執行之協調及影響（15%）、交件捆紮及郵資（10%）、附加業務宣導資料能力（10%）、如期履約能力（15%）、其他事項（5%）、價格（20%）、簡報（5%）等8項，並採序位法評定優勝序位，以最優勝序位者為最有利標。而上開評比項目，價格僅為其中一項，權重亦僅占20%，此為最有利標之本質，與一般財物或工程採購所採行之最低價標僅以價格決定得標廠商之方式不同。
②依一般財物採購之慣例而言，因招標機關所須採購之財
物種類、數量可事先確定，故廠商於報價時，以所報之單價乘上採購數量後，加上營業稅即可得知因該採購案可能獲取之契約價金總額，是以招標機關自不容許契約價金（實際應給付予得標廠商之金額）超過已編列之預算金額，並常會在招標文件中明確說明。惟本案係採最有利標之勞務採購，契約價金係依將來契約期間內每月實際封裝、插頁之數量按月核實給付，非至契約履行完畢後根本無從確定應給付之契約價金數額，且契約價金亦可能超過預算金額，限制契約價金不得超過預算金額於本件購案並無意義，已如前述。是以，依本案之性質而言，價格本非決標之唯一判斷標準，最多僅占20%權重，而招標機關所重視者，實係得標廠商所提供勞務之品質及履約能力。
③又本案採最有利標決定得標廠商，就價格項目而言，若
廠商之報價較低，則在價格項目將獲得較高之評比、較佳之序位，而增加被評選為最有利標之機會。而參加人因認本件預算金額應為已含營業稅之價格，故以較原告為低之報價投標，反而能因此在價格項目獲得較原告為高之評比、較原告為佳之序位，但綜合全部項目後卻仍未獲評選為優勝序位第1名，實乃係因被告參加人在其餘項目之評序不及原告，益可證明原告所能提供之勞務品質及履約能力皆高於被告參加人及另一家投標廠商（本件有三家廠商經審查為合格標而進入評選）。且查，本案於92年7月23日經台電公司評選委員會評定原告為優勝序位第1名，雙方於92年9月17日簽約後，原告已依約將單據封裝機器4組，分別安裝於台電公司資訊系統處（台北市）、中部資料處理中心（彰化市）、南部資料處理中心（高雄市），至92年11月功能查驗完畢後即已全面上線運作開始正式封裝作業，現今全國之台電用戶之電費單據，皆係由原告依契約約定內容所製作、封裝。而原告依約所提供之封裝機器性能、單據封裝之品質，皆能符合台電公司之需求，更可證明評選委員會評定原告為最有利標之決定，實屬正確，原告確有超越其他投標廠商之勞務品質及履約能力。
④綜上，原告僅價格項目（20%）評比序位較參加人差，
惟綜合其他評比項目（80%）後仍能獲評選為優勝序位第1名，顯見原告所提供之勞務品質及履約能力皆高於被告參加人，且事實亦證明原告皆能依本案招標文件中所要求之技術規格、勞務品質完成給付、履行契約。是以，退步言之，即認採購程序有瑕疵，亦不影響最後決標結果之正確性及採購之公平性。
⒎再退萬步言之，本案原告有值得保護之信賴利益，應予以存續保障：
①人民基於既存安定之法秩序所產生之信賴，原則上應予
保護，如國家之行為罔顧人民值得保護之信賴，而使其遭受不可預計之負擔或喪失利益，且非基於保護或增進公共利益之必要或因人民有忍受之義務，此種行為不得為之。又法治國原則為我國憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎（另參司法院釋字第525號解釋意旨）。而我國88年制定之行政程序法亦已將信賴保護原則明文化於該法第8條後段、第117條、第119條、第120條等條文中。
②本件原告有無信賴保護原則之適用？依現行法令、學界
及實務看法，即使採最嚴格之認定，應具備下列要件，謹分述如下：
⑴信賴基礎：必須有一個足以令人民產生信賴之國家行
為存在，且此一國家行為必須以有對外表現使人民得見之形式存在。本案中，原告依招標文件之規定及台電公司對於「報價」之解釋參與投標，並經台電公司評選為最有利標，成為系爭購案之得標廠商，而台電公司決標予原告之行為，自足以令原告產生信賴。又因台電公司為國營企業，對採購案之招標、投標、決標程序適用本法之規定，被告參加人並對台電公司決標予原告之行為提出異議，台電公司之異議處理結果將被告參加人之異議駁回，並維持原決標予原告之決定，更足以令原告相信台電公司對招標文件之解釋及其決標予原告之決定係值得信賴。
⑵信賴表現：指人民因信賴而展開具體的信賴行為，包
括運用財產和其他處理行為。本案中，原告因信賴台電公司決標予原告之決定（92年7月23日）及駁回被告參加人異議之處理結果（92年8月8日），在與台電公司簽約後（92年9月17日），隨即展開履約動作，例如機器進場、安裝、試車、調校、人員操作訓練等，至92年11月已經台電公司功能查驗完畢，除日後機器之維護、保固工作外，原告依契約所負之義務幾已履行完畢。是以，原告確有因信賴而展開之具體信賴表現行為，毋庸置疑。
⑶信賴值得保護：就本要件，行政程序法第119條係就
信賴不值得保護之情形加以明文，若無該條所列之情事，其信賴即值得保護。所謂信賴不值得保護之情形包括「以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。」「對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。」「明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」原告未有詐欺、脅迫或賄賂之情事，所提出之服務計畫書、嗣後提供之勞務皆符合招標機關之需求，並依台電公司招標文件之規定及解釋參與投標，且經評選委員會審查資格通過並評定為最有利標，並無行政程序法第119條所稱信賴不值得保護之情形，原告之信賴值得保護。
③按因信賴保護原則而產生之法律效力有財產保護及存續
保障二種。而財產保護係指依行政程序法第120條之規定「授予利益之違法行政處分經撤銷後，如受益人無前條所列信賴不值得保護之情形，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償。前項補償額度不得超過受益人因該處分存續可得之利益。」另所謂存續保障係指行政機關對於違法行政處分之撤銷，若因撤銷對公益有重大危害者，或有受益人無第11
9條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者之情形時，則可採存續保障使該行政處分繼續存在並承認其效力，行政程序法第117條亦有明文。基於下列理由，原告主張台電公司決標予原告之決定及駁回被告參加人異議之處理結果應予存續保障：
⑴經查，台電公司雖為私法人型態之組織，惟其所經營
之業務涉及全國電力供應，其盈虧亦涉國家歲入歲出、電價收費水平，進而影響人民生活固定基本開銷，攸關國計民生甚重，事涉公益，此觀台電公司之核四廠興建與否及停建事件成為全國矚目之重大公共議題即可知。
⑵次查，參加人以原告報價超過預算金額（原告否認之
），台電公司決標違法為由提出異議，並請求撤銷決標、終止契約或解除契約，並重行辦理評選，嗣後於申訴程序中亦為同樣主張。惟本件採購中價格僅為最有利標評比項目之一，非決標之唯一判斷標準，且即認有瑕疵，亦不影響最後決標結果之正確性及採購之公平性，原告並已經履約驗收完畢，現已提出符合契約規範品質之勞務給付，已如前述；若仍依被告參加人之主張，將決標撤銷、終止契約或解除契約，並重行辦理評選，則台電公司仍須再花費勞力、時間辦理招標、評選，亦須支付得標廠商契約價金，而得標廠商是否能提供與原告相同品質之勞務，尚屬未知；且本件原告已經履約驗收完畢並有信賴保護原則之適用，依行政程序法第120條之規定，台電公司尚應補償原告為履約所受之損失，其金額亦相當於原告依原契約可得之利益，則台電公司無疑將受到雙重損失，支出雙倍契約價金，且將面對未來不確定之勞務品質。
⑶是以，依參加人之要求，無異將使台電公司放棄已符
合採購需求之勞務提供，去面對不確定之勞務品質，並遭受到重大損失，同時負擔補償費用與契約價金之支出。而被告參加人於申訴程序中竟主張「由於被告參加人所為請被告要求招標機關撤銷原告決標資格並重行辦理評選之請求，係依本法之規定而為；且本件標的金額一億五千餘萬元，對申訴廠商而言固為天價，惟相對於核四之賠償案件動輒數十億元之金額，本件對招標機關而言，實屬小額，如因被告要求撤銷決標致招標機關須對原告負損害賠償責任，對招標機關亦不構成任何負擔。」似認即使台電公司撤銷決標重行招標，支付契約價金予新得標廠商，另賠償原告之損害，其金額之總和與核四停建之賠償金額相較，實屬小額，對台電公司亦不構成任何負擔。惟台電公司之收支盈虧與國計民生有重大關聯，事涉公益，已如前述，絕非如參加人所稱，以數十億元與數億元作量化之比較。
⑷若將台電公司之異議處理結果、決標予原告之決定撤
銷，致台電公司遭受無謂之重大損害，反而有害公益；又本案中原告無信賴不值得保護之情事，並已經履約驗收完畢，符合招標需求，而價格僅為最有利標評比項目之一，非決標之唯一判斷標準，且即認有瑕疵，並非重大，亦不影響最後決標結果之正確性及採購之公平性，原告之信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益，依行政程序法第117條之規定，本應予以存續保障。
④綜上，本案原告確有值得保護之信賴利益，被告依法本
應予以存續保障。台電公司決標予原告之決定及對被告參加人之異議處理結果，本應予以維持，始符法治精神並合公共利益。而被告參加人因未能提供如原告之勞務品質、履約、執行能力，致未獲評選，竟以異議、申訴等程序相加，並於程序中竭盡所能誇飾指摘，誤導視聽，美其名為捍衛採購程序合法性，實係為一己私利，欲藉此程序撤銷決標，希冀從重行評選中獲利，不惜令台電公司受到重大損害，並謂該損害實屬小額、不構成任何負擔等語，實際上已危害公益及法治精神。被告不察，未究契約真意，誤用法條，並隨參加人起舞，以申訴審議判斷撤銷異議處理結果，實有違誤。
㈡被告主張之理由：
⒈關於參加人得否向台電公司提出本件之異議及申訴，原告
主張本件參加人於92年6月27日開標審查時，未依採購案之招標單第26條之規定附上「．．．（6）技術文件（裝封於規格標書內）。」招標機關台電公司本不得將被告參加人納入評選，或開標、決標予參加人，參加人為不合格標，無權提出本件之異議、申訴云云︰
①原告此項主張，無非以起訴狀證6立法委員 謝章捷 國會
辦公室92年11月13日捷發字（北）第0000000號函及92年11月14日會議紀錄為據。
⑴該項證物，為立法委員所召開之會議紀錄，並非招標
機關之處分，該紀錄第3點所載參加人如認為台電公司處置違反法令規定，致損害其權利或利益者，得依本法第6章規定提出異議、申訴乙節，亦乏所據。
⑵於本件招標、審標、決標、異議、申訴階段，原告及
招標機關從未對之質疑或判定，原告迨於92年11月14日始主張被告參加人為不合格標。按本法第75條第1項第3款規定「對採購之過程、結果提出異議者，為接獲機關通知或機關公告之次日起10日。其過程或結果未經通知或公告者，為知悉或可得而知悉之次日起10日內。但至遲不得逾決標日之次日起15日」，本件係於92年7月24日決標，如有異議，至遲應於8月3日以前提出，原告於11月14日始行提出，已經逾期，被告受理被告參加人之申訴，依法並無不合。
②政府採購法法第75條第1項、第76條規定廠商對於機關
辦理採購，認為違反法令或我國所締結之條約、協定，致損害其權利或利益者得提出異議、申訴。所謂損害其權利或利益，通說認為係指機關未依法令規定執行採購，致令廠商依本法所得行使之權利或利益遭受損害而言，只要主張其權利或利益遭受損害即可，實際上是否遭受損害，屬異議或申訴有無理由之認定問題。本件參加人主張其權利或利益遭受損害於異議及申訴階段，並無原告所指不適格之情形存在，被告予以受理，並無違誤。
⒉原告主張招標文件所稱之報價並非指契約價金，原告之報價並未超過預算金額乙節，為無理由。
①查本件招標文件中之中文公開招標公告資料，記載預算
金額為156,880,000元，投標須知4、亦載明本採購預算金額：156,880,000元，本案之預算金額為156,880,
000元，為屬確定。又本件投標標價清單之投標標價欄位載明標價如下，由投標廠商以文字（大寫）填寫並蓋章之最末欄為總標價（含營業稅），其上二欄總標價（不含營業稅）、營業稅（5％），末欄為上二欄之總金額，即為本件投標之總標價至明。原告所填寫之標價清單總標價（不含營業稅）153,912,000元，營業稅5％︰7,695,600元，總標價︰161,607,600元，最末一欄：總標價（含營業稅）：新台幣161,607,600元整，高於本件預算金額156,880,000萬元，為屬無爭。
②本件台灣電力股份有限公司單據封裝作業委外服務契約
書第3條第2款載契約價金，合計金額含營業稅，第4條第2款規定「契約價金，除另有規定外，含乙方及其人員依中華民國法令應繳納之稅捐。」第6條稅捐規定「以新台幣報價，除招標文件另有規定外，應含營業稅。」又依本法施行細則第26條第1項規定「機關依本法第27條第3項得於招標公告中一併公開之預算金額，為該採購得用以支付得標廠商價金之預算金額。」本件招標單第27條第2款規定「合於招標文件規定及報價不高於預算者，始納入評選。」招標規範第11點第2款規定「報價不高於預算者，始納入評選並參加簡報。」則投標廠商之報價，應含營業稅，並不得高於預算金額，否則，不應納入評選，本件原告投標標價總標價（含營業稅：161,607,600元，逾預算金額，依招標單第27條第
2款及招標規範第11點第2款之規定，應不納入評選，並不得參加簡報，原告主張招標文件所稱之報價並非指契約價金，原告之報價，並未超過預算金額云云，核屬無理。
⒊原告主張廠商之報價並非決標之唯一判斷標準，採購程序
縱有瑕疵，亦不影響最後決標結果之正確性及採購之公平性乙節，應無可採本件原告之投標高於預算金額，依招標文件之規定，應不得納入評選，並不得參加簡報。依政府採購法第52條規定「機關辦理採購之決標，應依下列原則之一辦理，並應載明於招標文件中．．．3、以合於招標文件規定之最有利標為得標廠商。」採最有利標之方式招標者，亦應合於招標文件之規定。又依最有利標評選辦法第4條第1款規定亦同，原告投標總價高於預算金額，不合於招標文件之規定，根本不得進入評選，茍若進入評選，當然影響採購之正確及公平，至為明確。
⒋本件無信賴利益之保護問題︰
①本案為政府採購事件，依行政程序法第2條第1項規定
：「本法所稱行政程序，係指行政機關作成行政處分、締結行政契約、訂定法規命令與行政規則、確定行政計畫、實施行政指導及處理陳情等行為之程序。」而政府採購法則係以政府機關、公立學校、公營事業辦理工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等私經濟行政為適用範圍（該法第2條、第3條及其立法說明參照），有關此等採購事項，應依本法及其子法之規定判斷之，似不生行政程序法之適用問題（法務部88年8月2日﹙88﹚法律字第030047號函參照）。政府採購行為，其性質屬私經濟行政，非屬行政程序法第2條第1項所規範之行政行為，不適用行政程序法（行政院公共工程委員會89年8月17日（89）工程法字第89023741號函釋參照），故本件應無行政程序法117條規定之適用。有關招標機關之決標行為，應依本法及招標文件規範。
②依本法第82條第1項規定：「採購申訴審議委員會審議
判斷，應以書面附事實及理由，指明招標機關原採購行為有無違反法令之處；其有違反者，並得建議招標機關處置之方式。」被告主要職掌僅在判斷招標機關辦理採購有無違反法令，至其後續適法之處置，應由招標機關為之。又本案件之發生，導因於參加人不服招標機關之決標結果而向被告提出申訴，招標機關認定原告為合格標並決標於原告之行為，對原告而言固為授益行為，然對被告參加人而言，則屬侵益行為，參加人既在法定期間內循異議、申訴程序請求被告判斷招標機關之採購行為違法，原告自無主張信賴保護之餘地，因原採購行為尚未產生確定效果。是以原告主張被告應適用信賴保護原則，尚非有理。
⒌綜上，本件原告於投標標價清單之投標標價欄位以文字填
寫並蓋章之「總標價（含營業稅）：161,607,600元整」之標價，已逾本案之預算金額，依招標單第27條第2款及招標規範第11條第2款規定，應不納入評選並參加簡報；惟招標機關仍予納入評選並參加簡報，並進而決標予原告，違反首揭本法第50條第1項第1款、第2款及第52條第1項第3款之規定，事證明確。
㈢參加人主張之理由︰
⒈否認原告曾向招標機關台電公司詢問預算金額是否含稅之事實。
⒉查詢同時間招標機關台電公司其他單位之招標公告後得知
其均會於招標金額後註明含稅，並且詢問其他承辦人後得知若未表明則一定含稅。若本件預算金額不含稅，則與台電公司之作業方式有異。
⒊行政院公共工程委員會曾解釋本法第27條其施行細則第26條所指之預算應包含營業稅。
理由
一、按「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：1、未依招標文件之規定投標。2、投標文件內容不符合招標文件規定者。」「機關辦理採購之決標，應依下列原則之一辦理，並應載明於招標文件中．．．3、以合於招標文件規定之最有利標為得標廠商。」政府採購法第50條第1項第1款、第2款及第52條第1項第3款定有明文。
二、本件參加人參與招標機關台電公司辦理台灣電力股份有限公司單據封裝作業委外服務採購，不服招標機關決標予原告，提出異議，復不服招標機關異議處理結果，遂向被告申訴，被告審議判斷結果為原異議處理結果撤銷。原告不服該審議判斷結果，提起本件行政訴訟。
三、原告雖主張：參加人於開標審查時，未依採購案之招標單第26條之規定附上技術文件（裝封於規格標書內），招標機關台電公司本不得將參加人納入評選，或開標、決標予參加人，參加人為不合格標，無權提出本件之異議、申訴；招標文件中所稱之報價並非指契約價金，原告之報價並未超過預算金額，預算金額是否含營業稅、廠商參與投標之報價是否應含稅，招標機關本有決定權限，本得在招標文件中加以約定，並無任何採購法令強制規定招標機關公開之預算金額，必須包含營業稅或廠商之報價必須包含營業稅；本案採最有利標決定得標廠商，就價格項目而言，若廠商之報價較低，則在價格項目將獲得較高之評比、較佳之序位，而增加被評選為最有利標之機會，原告僅價格項目（20%）評比序位較參加人差，惟綜合其他評比項目（80%）後仍能獲評選為優勝序位第一名，即認採購程序有瑕疵，亦不影響最後決標結果之正確性及採購之公平性；且原告有值得保護之信賴利益，應予以保障云云。
四、經查於本件招標、審標、決標、異議、申訴階段，原告及招標機關從未對參加人為不合格標之質疑或判定，原告迨92年11月14日始主張參加人為不合格標。依政府採購法第75條第
1項第3款規定：「對採購之過程、結果提出異議者，為接獲機關通知或機關公告之次日起10日。其過程或結果未經通知或公告者，為知悉或可得而知悉之次日起10日內。但至遲不得逾決標日之次日起15日。」本件係於92年7月24日決標，如有異議，至遲應於同年8月3日以前提出，原告於同年11月14日始行提出，業已逾期。原告逾期異議，並據此主張參加人無訴之利益，自非可採。又政府採購法第75條第1項、第76條規定廠商對於機關辦理採購，認為違反法令或我國所締結之條約、協定，致損害其權利或利益者得提出異議、申訴。所謂損害其權利或利益，係指機關未依法令規定執行採購，致令廠商依本法所得行使之權利或利益遭受損害而言，只要主張其權利或利益遭受損害即可，實際上是否遭受損害，屬異議或申訴有無理由之認定問題。本件參加人主張其權利或利益遭受損害，其於異議及申訴程序，並非不適格。
五、本件招標文件中之中文公開招標公告資料，記載預算金額為156,880,000元，投標須知4亦載明本採購預算金額：156,880,000元，本案之預算金額為156,880,000元，應屬確定。又本件投標標價清單之投標標價欄位載明標價如下，由投標廠商以文字（大寫）填寫並蓋章之最末欄為總標價（含營業稅），其上二欄總標價（不含營業稅）、營業稅（5％），末欄為上二欄之總金額，即為本件投標之總標價至明。原告所填寫之標價清單總標價（不含營業稅）153,912,000元，營業稅5％︰7,695,600元，總標價︰161,607,600元，最末一欄：總標價（含營業稅）：新台幣161,607,600元整，高於本件預算金額156,880,000萬元，為原告所不爭執。
本件台灣電力股份有限公司單據封裝作業委外服務契約書第
3條第2款載契約價金，合計金額含營業稅，第4條第2款約定：「契約價金，除另有規定外，含乙方及其人員依中華民國法令應繳納之稅捐。」第6條約定：「以新台幣報價，除招標文件另有規定外，應含營業稅。」又依政府採購法施行細則第26條第1項規定：「機關依本法第27條第3項得於招標公告中一併公開之預算金額，為該採購得用以支付得標廠商價金之預算金額。」本件招標單第27條第2款規定：「合於招標文件規定及報價不高於預算者，始納入評選。」招標規範第11點第2款規定「報價不高於預算者，始納入評選並參加簡報。」則投標廠商之報價，應含營業稅，並不得高於預算金額，否則不應納入評選。本件原告投標標價總標價（含營業稅：161,607,600元，逾預算金額，依招標單第27條第2款及招標規範第11點第2款之規定，應不納入評選，並不得參加簡報。原告主張招標文件所稱之報價並非指契約價金，其報價並未超過預算金額云云，要非可採。原告雖又主張廠商之報價並非決標之唯一判斷標準，採購程序縱有瑕疵，亦不影響最後決標結果之正確性及採購之公平性云云。
惟原告之投標既高於預算金額，依招標文件之規定，應不得納入評選，並不得參加簡報。另依政府採購法第52條規定：
「機關辦理採購之決標，應依下列原則之一辦理，並應載明於招標文件中．．．3、以合於招標文件規定之最有利標為得標廠商。」採最有利標之方式招標者，亦應合於招標文件之規定。原告之主張，為不可採。至於台電公司之承辦人員丁○○、丙○○雖到庭證稱台電公司之採購案預算均不含稅，在投標前，曾有廠商詢問預算金額是否含稅，經其告知不含稅等語。惟證言既違反政府採購法施行細則第26條第1項及招標單第27條第2款之規定，自非可採。且證人在投標廠商對於招標內容有疑義時，不呈報有權決定之上級及時以公告方式釋疑，而私下將個人意見告知廠商，尚不發生拘束力。又參加人不服招標機關之決標結果而向被告提出申訴，參加人既在法定期間內循異議、申訴程序請求被告判斷招標機關之採購行為違法，在行政救濟程序中，原告自無主張信賴保護之餘地。至於撤銷決標後重新招標，台電公司應否賠償原告，係另一問題，而非應否撤銷決標之依據，更不得以原處分機關應賠償金額之多寡，決定是否撤銷違法之行政處分。
六、綜上所述，原告之主張，為不可採。原告於投標標價清單之投標標價欄位，以文字填寫並蓋章之總標價（含營業稅）：
161,607,600元整之標價，已逾本案之預算金額156,880,00
0元，應不納入評選並不得參加簡報，招標機關仍予納入評選並參加簡報，並進而決標予原告，違反首揭政府採購法第50條第1項第1款、第2款及同法第52條第1項第3款之規定，原異議處理結果未察，為相同之認定，均有未合。審議判斷予以撤銷，並無違誤。原告仍執前詞，訴請撤銷申訴審議判斷並請求被告為申訴駁回，並維持原異議處理結果之處分，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年4月19日
第二庭審判長法官徐瑞晃
法官李得灶法官吳慧娟上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國95年4月19日
書記官陳圓圓