臺北高等行政法院92年度訴字第5189號判決

裁判字號：臺北高等行政法院92年訴字第5189號判決

裁判日期：民國94年02月17日

裁判案由：水利法

臺北高等行政法院判決
92年度訴字第05189號原告甲○○○訴訟代理人丙○○被告臺北縣政府代表人乙○○代理縣長）訴訟代理人丁○○
戊○○上列當事人間因水利法事件，原告不服經濟部中華民國92年9月26日經訴字第09206220570號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原處分及訴願決定均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
一、事實概要：原告於民國（下同）91年10月17日擅自於台北縣○○鄉○○街○○號後方之南勢溪河川區域建造房屋（下稱系爭建物），經被告於91年11月21日以91北縣烏財經字第0910010497號查報，同年12月4日以91北工拆字第091009910號台北縣政府工務局違章建築拆除通知單及92年1月6日以92北縣拆資（拆）字第00-00000號台北縣違章建築拆除大隊拆除通知單，通知原告在案。而系爭建物於92年2月6日前已施工完畢完成建物之主體結構，之後則繼續進行室內裝璜工作，經被告派員於92年3月27日至違規現場查獲，並開具違反水利法案件通知單，被告乃認原告違反水利法第78條第4款規定，爰依新修正同法第92條之3第5款之規定，於92年4月4日以92北府水河字第0920250627號函檢附臺北縣政府行政處分書，科處原告新台幣（下同）60萬元罰鍰，並限於文到1個月內自行拆清除至回復原狀。原告不服，以系爭建物完工係在水利法修正之前，應依行為時之規定裁罰，被告卻以修正之新法規定科處，適用法規顯有未當為由提起訴願，遭訴願決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：兩造對於系爭建物為違章建築並不爭執，惟原告主張本件科處罰鍰應以舊水利法之規定裁罰，是本件爭執點在於系爭建物是否應適用新修水利法第92條之3第5款之規定裁處？㈠原告主張：
⒈被告所為行政處分之法律依據係引用92年2月6日修正公佈
實施後新水利法，然被告稱：「查獲台端擅於南勢河川區域內建造房屋...」，原告實早於91年10月間即有違章建築行為，並業經被告（91年11月21日91北縣烏財經字第0000000000號查報單）於91年12月4日發文（91）北工拆字第0910019910號被告所屬工務局違章建築拆除通知單，又92年1月6日發文（92）北縣拆資（拆）字第9113235號被告所屬違章建築拆除隊拆除通知單。
⒉按行政法令之行政處分及行政罰鍰，行政機關應依最早查
獲人民違章時間，依據當時法律給予糾正或處分。原告並於91年12月4日接獲拆除通知單後即遵法停工（有烏來鄉烏來村村長證明書及鄰居證明可資為證）。
⒊依行政程序法第4條：「行政行為應受法律及一般法律原
則之拘束」及第8條：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」原告行為時的法律係新法修正施行前的舊法，人民雖有知法的義務，惟原告行為時所信賴之法律為新法修正施行前的舊法，且所為行為並未繼續施行至新法實施之際，斷無適用新法懲罰之理。
⒋細讀水利法之法律沿革、異動經過，至92年2月6日總統華
總一義字00000000000號令修正、增訂、刪除部份條文，公佈實施前，原告自45年起就奉公守法、安居樂業於本地，由於童年時期家庭經濟生活艱苦，房屋後院1047-1、1047-2、1050-10等地號土地，原為原告公公所占有，因政府公告辦理土地所有權登記未辦理，致被登錄為國有地，卻已有使用種植蔬菜、養殖漁禽，（請查閱79年前後財政部國有財產局台灣北區辦事處登錄記載該三筆土地地上物；有磚造及鐵皮搭建平房（浴場及平台等事實。）迄79年7月起奉財政部國有財產局台灣北區辨事處函知辦理前述國有基地租賃契約，並已分期繳清土地使用補償金。故依財政部國有財產局、92年3月4日台財產北改字第0920007363號函，原告雖無權占用，卻可有常使用之相互牴觸？甚且前述地號及範圍於81年1月24日烏來都市計畫第1次通盤檢討時，將部分商業區劃分為河川區。而被告至今既無力將該區域徵收或納入河川整治。原告之身家財產安全，唯有自資修繕美化原舊有環境，除從原來之使用為浴場外，並無濫墾濫建行為。遽料原告卻受被告依違反水利法第78條科處重罰。
⒌參閱被告91年10月24日北府水防字第0910613811號函附91
年10月17日會勘紀錄。經濟部水利署台北水源特定管理局於本址後方南勢溪左岸（即1050-10地號）施設烏福1號水土保持工程，原告因不諳法令，順時僱工自費依附擋土牆內側預留蓄水池及埋設管，經被告告知，原告立即停止施作。
⒍有關違章建築部分，原告係於合法承租1047-1、1047-2地
號土地，將原有老舊安全堪慮鐵皮平房磚造房屋，衡情烏來鄉觀光地區環境美觀，更換較牢固安全鋼架及塑鋼屋頂，此舉經被告當場告知，原告已立即停止施工，並依規定申請許可後始得動工，何故被告仍依河川區域內擅自建造構造物或雜項工作物之罪由苛罰原告。
㈡被告主張：
⒈程序部分：
⑴本案被告係依職權調查證據，對當事人有利及不利事項
已一併加以注意，斟酌全部事實與調查證據之結果，將決定及理由當場告知違規人，違規人當場亦坦承不諱，於違反水利法案件通知單上簽名捺指印確認在案，被告確已依行政程序規定核處在案。
⑵按處分書於92年4月4日發文，於同年4月24日收受訴願
書，符合訴願法第14條第1項提起訴願期間規定。被告並依訴願法第58條規定，重新審查原處分，認為原處分無不法或不當，毋須撤銷或變更原處分，故依法檢卷答辯。
⒉實體部分：
⑴原告主張被告91年10月24日北府水防字第0910613811號
函檢送91年10月17日會勘紀錄，其結論第2項已明白揭示原告有違章建築行為，卻遲至92年3月27日派員查獲屬實，開具違反水利法案件通知單，其間因水利法修正，於92年2月6日公佈，科罰加重，危及人民權益，造成民之痛苦云云，實屬認知謬誤！⑵被告答辯：正因91年10月17日會同相關單位現場履勘，
發現該違建繼續施作架設鋼筋，經被告人員告知，應依規定申請許可後始可動工，業者立即停止施作。
惟原告事後又擅自繼續施工建造，被告所屬違章建築拆除隊據報後，派員認定系爭違建為Ａ類１組違建排拆中；然原告仍不聽制止，且仍繼續施工建造，違反水利法（及建築法）行為繼續中，直到系爭違建已達足以遮風避雨程度，原告知事態嚴重始停工。
原告於水利法修正生效後，違規行為繼續施工建造，其違反修正後水利法第78條第4款規定（河川區域內禁止建造房屋），核無違誤。
⒊綜上所述，原告所主張諸事，皆欲為推卸違規事實之法律
責任，且違規事實已臻明確，訴訟顯無理由，請判如被告答辯聲明，以維法制。
理由
一、被告之代表人原為 蘇貞昌 ，於訴訟進行中變更為乙○○，茲據其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「主管機關為保護水道，應禁止左列各事項：在行水區內建造、種植、堆置、挖取，或設置遊樂設施，豎立廣告牌，傾倒廢棄物，足以妨礙水流之行為。．．．其他有礙水道防衛之行為。」又「違反第七十八條第一項各款情形之一者，除通知限期回復原狀、清除或廢止違禁設施外，處六千元以上三萬元以下罰鍰；因而損害他人權益者，處三年以下有期徒刑、拘役或科或併科四千元以上二萬元以下罰金；致生公共危險者，處五年以下有期徒刑，得併科六千元以上三萬元以下罰金。前項行為人，未在限期內回復原狀、清除或廢止違禁設施者，得按日處罰鍰至回復原狀、清除或廢止違禁設施完竣之日止；其情節重大者，得沒入其違禁設施或機具。」92年2月6日修正前水利法第78條及第92-1條分別定有明文。92年2月6日修正後水利法第78條第4款、第92條之3第5款及第93條之4則分別規定為「河川區域內，禁止下列行為：．．．建造工廠或房屋。．．．」、「有下列情形之一者，處新臺幣六十萬元以上三百萬元以下罰鍰：．．．違反第七十八條第四款規定，建造工廠或房屋者。」及「違反．．．五十四條之第七十八條．．．規定者，主管機關得限期令行為人回復原狀、拆除、清除或適當處分其設施或建造物；屆期不遵行者，得按日連續處新臺幣一萬元以上五萬元以下之罰鍰。」足知在河川區域建造建物之違規行為之裁罰，修正前水利法之罰鍰處罰較新法為輕。
三、經查：㈠原告於91年10月17日擅自於台北縣○○鄉○○街○○號後方
之南勢溪河川區域建造系爭建物，經被告於91年11月21日以91北縣烏財經字第0910010497號查報，同年12月4日以91北工拆字第091009910號台北縣政府工務局違章建築拆除通知單及92年1月6日以92北縣拆資（拆）字第00-00000號台北縣違章建築拆除大隊拆除通知單，通知原告在案，分別有該等公函、通知單及被告對系爭建物之91年10月17日會勘紀錄及照片、92年5月13日照片在卷足稽，復為兩造所不爭執，自堪認系爭建物確為違章建築無誤。
㈡按民法第六十六條第一項所謂定著物，係指非土地之構成
部分，繼續附著於土地，而達一定經濟上目的，不易移動其所在之物而言。凡屋頂尚未完全完工之房屋，其已足避風雨，可達經濟上使用之目的者，即屬土地之定著物，有最高法院63年度第6次民庭庭推總會議決議可資參照。是知房屋為定著物之一種，縱屋頂尚未完全完工，如已足避風雨即屬不動產。次按建築法第四條規定：「本法所稱建築物，為定著於土地上或地面下具有頂蓋、樑柱或牆壁，供個人或公眾使用之構造物或雜項之工作物。」是知所謂違章建築，仍須符合民法第66條第1項及建築法第4條之規定，而系爭建物於被告第一次查獲之初僅具灌漿及鋼筋之構造物外形，此觀之前開會勘紀錄所附之照片影本自明，足知其尚未符前開所述不動產建築物之要件。至系爭建物於何時具不動產房屋之要件，事涉「違章『建築物』」之認定，且涉及水利法新舊法之適用，自應進一步探究。
㈢查被告固又於92年3月27日前往系爭建物現場，並開立由
原告簽名之「違反水利法台灣省河川管理辦法案件通知單」，其違反事實載為：「擅自建造構造物或雜項工作。」其行為時間載為：「92年3月27日。」有該通知單影本附卷足佐，與前開會勘紀錄及拆除通知單相互對照結果，足徵該通知單所載之違規事實即原告違規興建系爭建物之內容，乃被告91年10月17日查獲原告違建行為會勘紀錄之延伸，則被告上開通知單「行為時間」載為「92年3月27日」即與事實有忤。是其所稱系爭建物係於新法修正之後完工，即有疑義。蓋如系爭建物於某特定時間已構成違章建築，其違規現象乃「狀態」之繼續，非違規行為之繼續，其應受罰之時點應係該違章建築充足法定建物要件之時。換言之，92年3月27日查獲系爭建物縱已具土地定著物要件，惟仍應查明系爭建物究係於何時具備獨立構造物土地定著物之要件，以資認定本件違規行為之起始及系爭建物之完成時，以為認事用法之準據。
㈣查被告所屬工務局91北工拆字第0910019910號拆除通知單
對於系爭建物完成程度，依據原查報單91年11月21日91北縣烏財經字第0910010497號查報單載為「施工中」，而第0000000000號查報單之資料則係依據被告91年10月17日會勘紀錄之會勘結論（二）：「擋土牆後方山珍飯店依附土地基同時施設RC混凝土已完成灌灌（漿之誤），並繼續施作架設鋼筋，經本府告知業者立即停止施作，．．．」，再對照附卷之照片影本，可知當時系爭建物尚未具備有遮風避雨之獨立構造物，前已言及，未符民法第66條第1項不動產之定義及建築法第4條有關建築的之定義甚明。對此爭點，被告訴訟代理人於準備程序中固謂92年3月27日查獲當時原告仍在施作等語；原告固亦陳稱92年3月27日查獲當時還有作裝璜及裝修等語。惟按「裝璜及裝修」乃土地定著物內部之施作，與系爭建物何時具備土地定著物之要件仍屬無涉，本院並不能因之即遽認系爭建物尚未完工，而為不利於原告主張事實之認定。
㈤末查，本件系爭建物究於完成，而成為法定之定著物，攸
關本件水利法新舊法之適用，原告主張系爭建物係於新法修正前即已具備獨立構造物之外形，而被告訴訟代理人於言詞辯論中亦稱：「若主體已達遮風避雨的程度，而92年
3月27日只是單純作內部裝修者，則應該要算已經完工，應該要適用舊法。之前承辦人 馬某 已經離職，當時只有他一個人去勘查，所以確切情形我並不清楚。」等語，亦採認系爭建物若於92年2月6日前完成，即應適用水利法舊法處罰之見解。按系爭建物於何時具備定著物（建築物）之外形攸關本件法律適用之時點，前已言及，而對此積極事實依舉證責任分配之法則，自應由主張者即被告負舉證之責，惟被告對此並無法提出照片或足夠證明之證據以明之，是故被告既不克就應適用新法裁罰之事實負舉證責任，況本院亦查無系爭建物係於92年2月6日以後完工之證據，自應為有利於原告主張事實之認定，惟實情究竟如何仍應由被告調查後加以審認。
四、綜上，原處分就原告系爭違章建築完成時點之認定與事實不符，原告據以指摘，於法尚非無據。則原處分既有違誤之處，訴願決定未予以糾正，亦非妥適；原告訴請撤銷原處分及訴願決定，即屬有理，應由本院將原處分及訴願決定均撤銷，由原決定機關為實體上之審查後，另為適法之處分。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國94年2月17日
第六庭審判長法官林樹埔
法官許瑞助法官陳鴻斌以上正本證明與原本無異如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提理由書狀(須按他造人數附繕本)。
中華民國94年2月17日
書記官蔡逸萱