裁判字號：臺北高等行政法院93年訴字第2901號判決
裁判日期：民國94年03月03日
裁判案由：薪資
臺北高等行政法院判決
93年度訴字第02901號94原告甲○○訴訟代理人 蔡茂松 律師
古宏彬 律師被告臺北市政府勞工局代表人 嚴祥鸞 （局長）訴訟代理人乙○○上列當事人間因薪資事件，原告不服台北市政府中華民國93年7月14日府訴字第09317808200號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
一、事實概要：原告前係被告所屬就業服務中心就業服務員，其薪點為312薪點，於89年9月1日移撥為被告運用臺北市身心障礙者就業基金聘用之就業促進人員，人員移撥之後，以就服中心之原薪點核薪。被告嗣於同年月5日修正臺北市政府勞工局運用臺北市身心障礙者就業基金聘用身心障礙者就業促進人員作業須知（下稱作業須知），函頒自89年9月1日起實施。復於90年7月10日，再提臺北市身心障礙者就業基金專戶管理委員會第40次會議（下稱基金專戶第40次會議），審議修正作業須知，於91年7月10日函頒溯至89年9月5日起實施，並依
00年0月0日生效之作業須知，重新辦理原告之起薪及提敘薪級事宜，於91年12月以原告具有專科學歷，以280薪點起薪，82年11月1日至89年9月1日擔任被告所屬就業服務中心就業服務員6年10個月資歷，提敘三級應為328薪點，89年度年度考核考列甲等調升一級為344薪點，90年度年度考核考列甲等調升為360薪點，核定補發原告89年9月1日至91年11月30日之薪資差額。原告則引被告未提會修正之台北市身心障礙者就業促進人員支給報酬標準表（下稱支給報酬標準表）草案附註六之說明，認為應以89年9月5日修正之作業須知提敘薪級，辦理重新審定薪級。原告多次陳情，經被告於92年10月7日，以北市勞人字第09234756900號函（下稱系爭函文），函復原告否准其請求。原告不服，提起訴願，經訴願機關為不受理決定，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠系爭函文是否屬行政處分？㈡原告請求被告依89年9月5日修正之作業須知提敘薪級，是
否有據？
四、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈程序方面：
⑴原告係被告依作業須知所聘用之人員，依法務部（90
）法律字第003499號及（88）法律字第034083號函示，可知原告與被告間所訂之契約，應屬行政程序法第135條所稱之行政契約，有關原告與被告間權利義務之爭訟，得依行政爭訟程序救濟。
⑵行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對
外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式而有異，司法院釋字第423號解釋已有明示。為防止行政機關為拒絕之意思表示時，刻意於用字遣辭上避免否准之字樣，即可使人民喪失救濟之機會，故於判別行政處分與觀念通知時，不應拘泥於公文書所使用之文字，而須探求行政機關之真意，公文書縱然載明該公文不具處分性質等字樣，均不影響其是否為行政處分之認定，且表意行為究為行政處分抑觀念通知發生爭議時，此一爭議之本身即得為行政爭訟之標的。又行政法院77年度判字第2054號判決指出，行政機關對於人民請求之事項，雖未為具體准駁之表示但由其敘述之事實及理由之說明內容，如已足認其准駁之表示，而對人民發生法律上效果者，自難謂非行政處分，即得為行政爭訟之標的。故被告系爭函文中所述「台端申請就民國92年8月25日之申請函作成書面行政處分並請就本局92年9月10日北市勞人字第09234379900號書函中所稱錯引資料及不明該修正案過程予以說明乙案」。此項通知，實質上即屬否准原告申請更正薪等提敘案之行政處分。
⑶原告因歷次請求被告更正原告之提敘薪級，均未獲置
理，故於92年8月25日發函請求被告作成行政處分書回覆，被告乃以系爭函文回覆。系爭函文，雖未依行政程序法第96條規定記載書面行政處分應記載事項，惟為避免被告以不作成合法書面行政處分之方式，作為規避訴願管轄機關或司法機關之審查之藉口，並保障原告依憲法第16條規定所受保障之訴訟權，系爭函文應視為行政處分，得作為行政爭訟之標的。又該系爭函文，被告並未依行政程序法第98條第3項之規定，告知救濟期間，故原告提起訴願，應視為於法定期間內所為，附以敘明。
⒉實體方面：
被告拒絕更正原告審定提敘薪資之請求，無非係以原告錯引資料，及不明作業須知與支給報酬標準表修正案之過程為據。然原告並未錯引資料，且由作業須知及支給報酬標準表之修正過程觀察，益證原告之主張有理由，茲分述如下：
⑴基金專戶第40次會議討論提案十：有關修訂作業須知
及支給報酬標準表之議案，其修正緣由係因89年9月1日由就業服務中心移撥基金專戶人員之敘薪標準與基金專戶人員之敘薪標準不同，幾經原告等反應，蒙前被告機關局長 鄭村棋 先生允諾查明，並提報基金專戶第40次會議討論，此為作業須知及支給報酬標準表等議案之修正緣由。
⑵由基金專戶第40次會議討論事項十決議之第1點及第
5點可知，修訂之作業須知僅刪除第12條，並於第7條修正條文後加列「考績獎金發放標準由本局另定之」，其餘部分均照案通過。另被告於92年5月23日以北市勞三字第09232402200號函檢送基金專戶第40次會議討論提案十之會議資料予原告，參照前開會議記錄及被告檢送之作業須知及支給報酬標準表之修正前後比較表可知，除作業須知第12條刪除，及第7條加列部分文字外，其餘部分均照案通過。故支給報酬標準表之修正前後比較表修正後之附註六「本局就業服務中心運用就業基金聘用而移撥本局之人員暨曾任本局身心障礙者就業基金專戶聘用人員離職再回任之人員，其薪點以離職（移撥）時薪點核薪…」，屬基金專戶第40次會議決議第5點所稱「其餘部分照案通過」之範圍，詎料，刊登於台北市政府公報之修正條文，竟遺漏支給報酬標準表附註六中關於「本局就業服務中心運用就業基金聘用而移撥本局之人員…（移撥）」等文字，致發生原告能否適用修正後之作業須知及支給報酬標準表之爭議。
⑶依基金專戶第40次會議決議通過之支給報酬標準表附
註六，由就業服務中心移撥基金專戶之人員亦有新修正之支給報酬標準表之適用，不因被告行政疏失或其他因素，致漏未將部分文字刊登公報而有不同。查原告係專科畢業，應以280點起薪，另原告有6年10個月工作年資，依支給報酬標準表附註五規定，原告應提敘六階至376薪點。惟被告僅提敘三階至328薪點，其計算方式顯有違誤。另依支給報酬標準表附註六規定，原告得選擇以前開方式或以移撥時之薪點核薪，惟被告竟未予原告選擇而逕行核薪，除違反支給報酬標準表附註六之規定外，亦侵害原告選擇核薪標準之權利。
⑷原告所提出之作業須知及支給報酬標準表之修正前後
比較表影本，係原告於92年5月14日依行政程序法第46條規定向被告申請基金專戶第40次會議中討論事項時之案由「背景說明資料」，及決議事項五「其餘照案通過」之其餘事項資料影本。故該比較表影本既為被告依行政法程序法資訊公開之規定提供予原告，豈容被告事後辯稱其所提供之資料係不正確？再者，被告於93年2月11日以北市勞人字第09330421100號函，就原告質疑該比較表之修正草案與公告不符，提出說明稱該比較表係「奉示當日於身障基金管理委員會上現場抽換，當時未及抽換比較表」，然前開決議係於90年7月10日所召開，既然於會議當日可於現場抽換修正草案之版本，何以辯稱該比較表係當時未及抽換之比較表？又何以於事隔1年10個月之92年5月25日函覆原告時，仍將其所辯稱之未及抽換之比較表以正式函文及附件寄予原告？被告前開作為，實與常理不符。
⑸修正後之作業須知第13條規定，本須知追溯自89年9
月5日起實施。惟由前述修正過程及支給報酬標準表附註六之規定可知，由被告就業服務中心移撥基金專戶人員之薪資給付標準，確係基金專戶第40次會議討論提案十主要討論之對象，且業經決議通過，故不論原告係何時移撥，均無礙於原告適用支給報酬標準表之權利，與作業須知溯及何時實施無關，況倘以作業須知第13條規定，排除原告等適用修正後之支給報酬標準，除不符作業須知之修正意旨外，亦與信賴保護原則及平等原則有違：
①信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保護，公權力
行使涉及人民信賴利益有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止，即行政法規之廢止或變更亦有適用，業經司法院釋字第525號解釋在案，惟倘依修正後之作業須知第13條規定，本須知追溯自89年9月5日起實施，而逕行認定原告無修正後之作業須知及支給報酬標準表之適用，除顯然違背作業須知之修正意旨，即為調整由就業服務中心移撥至基金專戶人員之敘薪標準而修正外，亦違反憲法及行政程序法第8條為保障人民權利所揭櫫之信賴保護原則。
②依行政程序法第6條之規定，行政機關非有正當理
由，作成行政行為時，對行為所規制之對象不得為差別待遇。惟被告以原告應適用00年0月0日生效之作業規則，而不適用89年9月5日修訂之作業規則，前作業規則僅適用短短4天時間即行廢止，又未見被告提出有任何依事物本質應為差別待遇之正當理由，其將作業規則溯及自89年9月5日實施之決定，而認定原告僅能適用只有4天壽命之修正前規定，顯係違反憲法保障實質平等之精神云云。
⑹提出基金專戶第40次會議決議，91年10月24日及同年
10月30日就業輔導員座談會議記錄，92年8月25日申請書，作業須知及支給報酬標準表之修正前後比較表，被告系爭函文、92年5月23日北市勞三字第09232402200號函、93年2月11日北市勞人字第09330421100號函等件影本為證。
㈡被告主張：
⒈程序方面：
⑴改制前行政法院59年判字第203號判例：「提起訴願
，係對官署之行政處分請求就濟之程序，必以有行政處分之存在，為其前提，而所謂行政處分，係指官署本於行政職權就特定事件對人民為足以發生法律上具體效果之處分而言，若非屬行政處分，自不得對之依行政訟爭程序，請求救濟。」；62年度裁字第41號判例：「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許」。被告92年10月7日北市勞人字第09234756900號函之內容，乃就原告不服敘薪標準，歷次陳情所為之事實敘述及理由之說明等，依訴願法第3條第1項及前開判例，並非行政處分。
⑵公務人員保障暨培訓委員會87年2月9日86公保字第
13423號函意旨略謂：該法第33條第3款所謂機關組織編制，係指各機關之組織法、組織條例、組織規程或組織編制表所納入之編制；所謂「依法聘用（任）、僱用」，係指依法律或法律授權訂定之行政命令所聘用、聘任或僱用，例如依聘用人員聘用條例所聘用之人員及依雇員管理規則所進用之人員等。因此，各機關依其自訂或上級機關訂定之行政命令自行僱用之編制外人員，自非屬公務人員保障法保障對象，機關與該編制外人員間應屬私法關係。原告係被告運用臺北市身心障礙者就業基金聘用之人員，非屬公務員保障法第3條所稱之公務人員，亦非該法第33條所列準用之對象，是以原告與本局係私法之契約關係，而非公法關係，鈞院並無審判權，應以裁定駁回。
⒉實體方面：
⑴被告89月9月5日函頒修正之作業須知，並自89年9月1
日起實施，依支給報酬標準表附註三：「推展員、助理督導之初任人員，高中職畢業者以250薪點起薪，專科畢業者以280薪點起薪，大學畢業者以296薪點起薪，研究所畢業得有碩士學位者以312薪點起薪。」，及附註四：「各職稱人員，具有社會行政、勞工行政或社會福利工作等各相關專業知能工作經驗者，得檢具服務經歷證明文件辦理提敘薪級，具有上述工作經驗每滿2年，得就起薪薪點提高一級敘薪，滿4年得提高二級敘薪，並依此類推提敘至該職稱最高薪級為止；曾服務不同單位之工作年資得相互累計，但未滿二年之餘數年資不予採計。」。被告91年7月10日函頒修正之作業須知，並追溯至89年9月5日起實施，依支給報酬標準表附註四：「推展員之初任人員，高中職畢業者以250薪點起薪，專科畢業者以280薪點起薪，大學畢業者以296薪點起薪，研究所畢業得有碩士學位者以312薪點起薪。」，及附註五：「新進人員具有擬任職務相關工作經驗者，得檢具服務經歷證明文件辦理提敘薪級。具有與擬任職務相關之工作經驗每滿2年，得就起薪薪點提高一級敘薪，滿4年得提高二級敘薪，並依此類推提敘至各該職稱最高薪級為止；曾服務不同單位之工作年資得相互累計。但未滿2年之餘數年資不予採計。新進人員曾任本局暨所屬機關任職之年資中斷未超過半年者，其相關工作經驗之年資得予併計，每滿1年提敘一級，未滿1年之餘數年資不予採計，並依此類推提敘至各該職稱最高薪級為止。」。
⑵原告係89年9月1日移撥被告機關之人員，依規定應依
該日生效之作業須知核敘薪級。被告機關之鄭前局長於91年10月24日及30日與原告等就業服務員座談溝通說明，會議中裁示：「基於制度面之考量，本局於89年9月1日接收本局就業服務中心依據臺北市身心障礙者就業基金補助案聘用之督導及就業輔導員，渠等薪級及薪資提敘，依規定以00年0月0日生效之作業須知辦理，先依個人學歷重新審定薪級，再如具有社會行政、勞工行政或社會福利等各相關專業知能工作經驗者，每滿2年得就起薪薪點提敘一級敘薪，但未滿2年之餘數年資不予採計。」，鄭前局長並逐一徵詢各員意見，除原告外均無異議，鄭前局長以基於法制，僅能依移撥時（89年9月1日）生效之作業須知辦理，如有不足，允於陞遷方面予以補償，且原告於鄭前局長離職前已由推展員調陞助理督導。
⑶被告90年7月10日身心障礙者就業基金管理委員會第
40次會議決議二：「本案同意追溯至00年0月0日生效。依修正後之規定重新審定薪級及提敘薪級，並補發其差額；重新審定薪點及提敘薪級人員僅就其薪資予以補發」；決議四：「本局所屬就業服務中心運用本基金聘用，並於89年9月1日移撥本局之人員，其起薪及提敘薪級之標準比照本局就業促進人員（推展員）辦理。」。上開決議二係針對89年9月5日後新進人員重新審定薪級之規定；然決議四係因原被告就服中心之就業服務員，移撥被告機關時仍以原薪點核薪，為維渠等權益，決議移撥人員比照被告推展員適用作業須知，因原告係89年9月1日移撥，故僅能適用89年9月0日生效之作業須知辦理。
⑷原告所提之被告92年5月23日北市勞三字第
09232402200號函檢送「90年7月10日臺北市身心障礙者就業基金專戶管理委員會第40次會議」中討論事項十之會議資料），因原告僅置放作業須知及支給報酬標準表修正前、後比較表，其資料並不正確，謹說明如次：
①原告92年5月14日來函申請「90年7月10日臺北市身
心障礙者就業基金專戶管理委員會第40次會議中討論事項十之案由『相關背景說明資料』及決議事項
五：『其餘照案通過』之其餘事項資料影本」乙案，被告所提供原告第40次會議討論事項十之資料包含作業須知修正草案、臺北市身心障礙者就業基金聘用身心障礙者就業促進人員支給報酬標準表修正草案、修正前之作業須知（含臺北市身心障礙者就業基金聘用身心障礙者就業促進人員支給報酬標準表）、作業須知修正前、後比較表及臺北市身心障礙者就業基金聘用身心障礙者就業促進人員支給報酬標準表修正前、後比較表等資料。
②上開作業須知修正前、後比較表及臺北市身心障礙
者就業基金聘用身心障礙者就業促進人員支給報酬標準表修正前、後比較表等資料，係被告人事單位會前先行提供業務單位排入身障基金管理委員會第40次會議議程之資料，另作業須知修正草案及臺北市身心障礙者就業基金聘用身心障礙者就業促進人員支給報酬標準表修正草案，係奉示於會中抽換整份會議資料，因此，第40次身障基金管理委員會審議及通過者係為現場抽換之作業須知及支給報酬標準表修正草案，修正通過並追溯至89年9月5日起實施之作業須知（含臺北市身心障礙者就業基金聘用身心障礙就業促進人員支給報酬標準表），業經被告於91年7月10日以北市勞人字第09132855300號函頒刊登公報。
③有關原告函請被告提供臺北市身心障礙者就業基金
專戶管理委員會第40、41次會議記錄，討論事項十附件乙案，被告業已於93年2月11日以北市勞人字第09330421100號函函復原告在案。理由
一、按行政訴訟法第4條第1項規定，人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。又官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許，改制前行政法院62年度裁字第41號固著有判例。惟行政機關作成之函文，若事實上已拒絕原告之請求，即屬對於人民之請求有所准駁，尚難謂為僅係「單純的事實敘述或理由說明」而非行政處分。
二、查本件原告前係被告所屬就業服務中心就業服務員，其薪點為312薪點，於89年9月1日移撥為被告機關運用臺北市身心障礙者就業基金聘用之就業促進人員等情，為兩造所不爭，堪認為實。
三、原告主張本件系爭函文實質上即屬否准原告申請更正薪等提敘案之行政處分等語，被告雖予以否認。惟查，系爭函文意旨略以：說明二、原告係被告所屬就業服務中心之就業輔導員，自89年9月1日起移撥被告機關運用臺北市身心障礙者就業基金聘用人員，被告業已依00年0月0日生效之作業須知核敘薪級，惟原告一再陳情請依89年9月5日修正之作業須知，就原就業服務中心年資提敘薪級，有關原告數次以陳情書及簽陳方式陳情，被告處理情形臚列如次：（一）92年3月28日陳情市長有關年資認定及查明作業須知制訂過程疑義乙案，業經被告92年5月29日府勞人字第09208547400號函函復在案。（二）92年7月2日暨92年7月22日簽陳陳請落實基金專戶第40次會議決議有關修正追溯自00年0月0日生效之作業須知及支給報酬標準表乙案，被告已以口頭方式親予說明，該案並予存查。（三）92年8月25日陳情依基金專戶第40次會議決議，更正自移撥日起之薪資提敘等並製成行政處分書乙案，經被告92年9月10日北市勞人字第09234379900號函函復。三、另查92年9月2日函請被告查明作業須知及支給報酬標準表公報版及基金版何以出現不同，及其決策程序乙案，經被告92年9月17日府人2字第09202688500號函函復有案，已就臺端錯引資料說明等語。上開系爭函文除將原告所提歷次陳情，關於不服敘薪標準事項，為事實敘述及理由說明外，實際上已含有拒絕原告申請之意旨；且被告於本件言詞辯論時，亦自承系爭函文內容確實是拒絕原告的申請等語（見本院94年2月24日言詞辯論筆錄第2頁）。故依系爭函文之意旨，揆諸首揭規定及說明，應認其屬於訴願法及行政訴訟法所稱之行政處分，原告對此行政處分，自得提起行政救濟。
四、從而，訴願機關以系爭函文非屬行政處分為由，為不受理之決定，認事用法即有違誤。原告訴請撤銷訴願決定，核無不合，為有理由，應予准許。至於兩造有關實體上之主張，應由訴願機關就原行政處分（即系爭函文）詳予審酌，另為適法之決定，本院無庸判斷，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國94年3月3日
第二庭審判長法官鄭忠仁
法官楊莉莉法官林育如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國94年3月3日
書記官蕭純純