裁判字號：最高行政法院94年判字第1770號判決
裁判日期：民國94年11月17日
裁判案由：廢棄物清理法
最高行政法院判決
94年度判字第01770號上訴人臺北縣政府環境保護局代表人乙○○訴訟代理人丙○○
邱信翰 被上訴人甲○○上列當事人間因廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國93年5月13日臺北高等行政法院92年度訴字第2447號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人環保稽查員接獲民眾一再陳情被上訴人在臺北縣汐止市○○○路○○巷○弄○號5樓發現被上訴人飼養鴿子，影響附近環境衛生，於民國（下同）91年10月14日查得被上訴人於前揭地點飼養鴿子未妥善清掃管理，造成羽毛、糞便四溢，已影響環境衛生，即依違反廢棄物清理法第27條第1項第9款規定告發，並依同法第50條規定裁處被上訴人新臺幣（下同）1,200元罰鍰，並限期至91年11月22日完成改善，屆時未改善即按日連續處罰。嗣上訴人分別於91年12月5日、12月24日及12月25日派員複查，發現違反地點仍未改善，即依同法對於91年11月27日至同年12月5日、12月6日至同年12月10日及12月11日至同年12月15日，按日處罰1,200元罰鍰。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、被上訴人於原審起訴主張：被上訴人飼養鴿子並未製造髒亂，亦無傾倒廢棄物，檢舉人屢次檢舉之心態與目的可議。上訴人環保稽查員僅於91年10月14日前來查看，未曾告知那裡要清理、要打掃，即寄上告發單，並罰鍰1,200元；又於未告知被上訴人之情形下，竟於公文中自訴前來複查多次，並自91年11月26日至92年1月30日止，連續開立67張告發單，顯有嚴重缺失。復按廢棄物清理法第27條第1項第9款之規定應不適用於飼養鴿子，蓋禽與鳥並不相同且使用法律應採狹義解釋，請將原處分及訴願決定撤銷等語。
三、上訴人則以：依本案稽查紀錄所附之佐證照片顯示，被上訴人設置之鴿舍違規搭建於5樓頂，且架設有2層，現場鴿毛四散，已飛散超出被上訴人所設之紗網至鄰近住宅屋頂及牆上，鴿糞散落黏著於各樓層雨蔽，造成惡臭逸散已嚴重影響公共衛生，顯然被上訴人疏於管理及清掃，上訴人稽查人員於91年10月14日稽查時，當場即已明確指認違法事實、地點，並要求被上訴人立即清除改善，另上訴人告發後曾多次會同當地里長、管區員警前往複查並要求改善，惟被上訴人一再悍拒開門，不但不儘速清理維護環境整潔，還對執法之稽查人員惡言相向，且對上訴人所為處分及限期清除規定置之不理，竟以上訴人未附上照片不知如何改善為由，予以搪塞，顯係被上訴人推諉之辭，另被上訴人要求上訴人告知如何改善，顯見其承認污染存在之事實，益證上訴人原處分尚無不當或違法，無庸置疑。再依行政院環境保護署80年12月3日
（80）環署廢字第50139號解釋函意旨，上訴人依法行政處分並無不當或違法，且經被上訴人簽名確認無誤等語，資為答辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）關於原處分92年1月16日北環廢字第00-000-00000號（對於91年12月5日違規部分）：按上訴人機關環保稽查員於91年10月14日上午10時41分，會同警察至上址查看，發現被上訴人飼養之鴿子羽毛及糞便掉落屋外及地面，影響附近環境衛生，有上訴人機關之稽查紀錄為證，又觀之卷附之照片，被上訴人於5樓及頂樓設有鴿舍飼養鴿子，樓下住戶之遮雨棚架上均見鴿子羽毛、飼料及鴿糞等，足見被上訴人主張未製造髒亂，不足採信。而廢棄物清理法第27條第1項第9款規範之本旨，在於禁止飼養動物，致有礙附近環境衛生，因此，不論所飼養者為飛禽或走獸，如礙附近環境衛生，即在禁止之列，行政院環境保護署80年12月3（80）環署廢字第50139號函，即是本此意旨而為之釋示，被上訴人主張飼養鴿子不在廢棄物清理法第27條第1項第9款規範之列云云，亦不足採。是上訴人機關依法告發後已要求被上訴人於限期清除改善，惟91年12月5日14時14分複查時污染行為仍未獲改善，上訴人遂依違反廢棄物清理法第27條第1項第9款規定告發，並依同法第50條規定裁處被上訴人1,200元罰鍰，依法自無不當，訴願決定遞予維持，亦無違誤。被上訴人訴請撤銷為無理由，應予駁回。（二）關於原處分91年12月20日北環七字第00-000-000000號至第00-000-000000號、92年1月16日北環廢字第00-000-000000號至第00-000-000000號、92年1月21日北環廢字第00-000-000000號至第00-000-000000號及92年1月22日北環廢字第00-000-000000號至第00-000-000000號部分：按廢棄物清理法第50條規定所稱「經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰」，係指行政機關對於按日連續處罰之數個（每日）違法事實，除法律明定視為有違法事實存在者外，均應依職權調查證據，並憑證據逐一認定，不能僅憑其中1次（日）之違法事實，作為處罰其他數個（數日）違法事實之基礎。是以，上開規定，所稱「屆期仍未完成改善者，按日連續處罰」，係以受處分人未完成改善為按日連續處罰之前提要件，並未明定主管機關於執行按日連續處罰之規定時，可免除依職權調查證據，未經逐一採樣檢驗，即可自上開規定之起算日起推定受處分人仍有違法事實存在，而可據以按日連續處罰。查上訴人於91年12月5日、24日及25日，3次派員複查，認定被上訴人未完成改善，依法固應執行按日連續處罰。然揆諸首揭說明，法條既明定為按「日」，自須證明處罰之日確有違法事實存在，始得作為裁罰之基礎。上訴人以91年12月5日、24日及25日，3次派員複查，即據以推定被上訴人自90年11月27日至同年12月15日（12月5日該日除外）均未符合規定，其認定事實顯有未憑證據之違法，此部分原處分自有可議。另上訴人主張91年12月2日有至現場勘查乙節，惟並未能提出該日之稽查紀錄及照片以證明之，此部分原處分亦有可議。訴願決定未予糾正，均有違誤。被上訴人執此指摘，為有理由。應將該部分訴願決定及原處分均撤銷，由上訴人另為適法之處分。
五、上訴意旨略謂：（一）按廢棄物清理法第50條及依同法第61條授權訂定之「違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則」第6條規定，原處分既已命被上訴人於91年11月22日前完成改善，然被上訴人迄今未檢齊任何完成改善證明文件，原判決認定按「日」應每日逐一認定有違規事實，依職權調查證據為之，則此一連續罰之執行罰性質，豈非等同該法之秩序罰？原判決顯有未適用前揭準則第6條規定之違背法令。（二）上訴人以91年12月5日、24日及25日，3次派員複查被上訴人有無完成改善，並非稽查被上訴人有無違反廢棄物清理法第27條第1項第9款規定之事實，而係督促且踐行完成改善之義務行為，此與秩序罰處分違規事實者，須逐日憑證據認定之法律效果，大相逕庭。（三）原判決稱：「．．．不能僅憑其中1次（日）之違法事實，作為處罰其他數個（數日）違法事實之基礎。．．．」，其中所謂「違法事實」者，應指被上訴人屆期仍未完成改善之違規情事（此處分屬於執行罰之範疇），並非違反廢棄物清理法第27條第1項第9款規定之違規情事（此處分屬於秩序罰範疇），因二者處分性質互異，且違規事實之內涵有別，即行政管制之目的不同。從而，有關踐行調查證據模式，亦非僅憑逐日調查被上訴人有無違反上開規定之秩序罰構成事實為標的，作為此一執行罰違規證據之取獲；事實上，應於被上訴人完成改善之屆期日滿起，督促並考核其有無履行此一「完成改善事實之義務」即可，原判決理由未詳論屆期未完成改善之違規事實性質，究何所指？且須逐日調查有無完成改善證據之理由何在？（四）依環保署93年7月1日環署廢字第0930043447號函示意旨，上訴人對被上訴人屆期未完成改善之違反義務者，取得連續按日處罰怠金之行政裁量權，況查廢棄物清理法並無明定處分機關應逐一（日）「採樣」檢驗之規範要件存在。另按違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則第3條第2項及第6條第1項第1款之規定，查被上訴人未於期限內完成改善之違規事實既該當前開法定要件，且上述準則亦本於母法（廢棄物清理法）第61條授權訂定，符合司法院釋字第313號、第390號及第402號解釋意旨；又原判決理由所謂處分機關需逐一「採樣檢驗」，亦與上揭準則第3條第2項、第6條第1款、第7條、第8條及第9條第1款等規定係指「受處分人應檢齊證明文件送達處分機關查驗方式」，相互牴觸。原判決對於不適用該準則之理由不論，顯然違反司法院釋字第38號解釋意旨及行政訴訟法第209條第3項規定，而有同法第243條第2項第6款規定之判決不備理由。請廢棄原判決（即原判決不利上訴人部分），並發回原審法院審理等語。
六、本院按「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：．．．九、飼養禽、畜有礙附近環境衛生。」「有下列情形之一者，處新臺幣1,200元以上6,000元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：．．．三、為第27條各款行為之一。」「本法所稱按日連續處罰，其起算日、暫停日、停止日、改善完成認定查驗及其他應遵行事項，由中央主管機關定之。」廢棄物清理法第27條第9款、第50條第3款及第61條定有明文。次按「本準則依廢棄物清理法（以下簡稱本法）第61條規定訂定之。」「執行機關或其上級主管機關（以下均簡稱處分機關）依本法為行政罰，應於處分書載明處分事由，其須限期改善者，應載明改善內容、期限、完成改善之應檢具證明文件及屆期未改善完成者，按日連續處罰之相關規定。」「（第1項）前條所稱改善，指因違反本法及其相關規定，經處分機關處分後，所為停止違規行為、清理廢棄物、使受污染環境復原或為其他應遵行事項等行為。（第2項）本法所稱改善完成，指完成前項改善行為，並檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定者。」「（第1項）處分機關進行改善完成認定查驗，自改善期限屆滿之翌日起或按日連續處罰之暫停日起10日內為之，必要時得延長之。（第2項）於改善期限屆滿前，檢齊完成改善證明文件報請查驗者，處分機關得於改善期限屆滿前進行查驗。」「按日連續處罰之起算日，依下列規定：一、未於改善期限屆滿前檢齊完成改善證明文件，向處分機關報請查驗者，自其改善期限屆滿之翌日起算。二、於改善期限屆滿前檢齊完成改善證明文件，向處分機關報請查驗者，經處分機關於改善期限屆滿前進行查驗，認其未改善完成者，自改善期限屆滿之翌日起算；處分機關於改善期限屆滿後進行查驗，認其未改善完成者，自查驗日起算。」「按日連續處罰中，經完成改善，檢齊證明文件送達處分機關者，自送達之翌日起暫停按日連續處罰。」「依前條規定暫停按日連續處罰者，經檢齊完成改善之證明文件送達處分機關後，經查驗認定仍未改善完成，自暫停日起繼續按日連續處罰。」「按日連續處罰之停止日，依下列規定：一、檢齊完成改善之證明文件送達處分機關後，經查驗認定改善完成者，以暫停日為停止日。二、．．．。」復為廢棄物清理法按日連續處罰執行準則（以下簡稱執行準則）第1條至第4條、第6條至第9條所明定。由上規定可知，在指定清除地區內飼養禽、畜有礙附近環境衛生，固應處以罰鍰；經限期改善，屆期仍未完成改善者，並按日連續處罰。惟處分機關依本法為行政罰，應依執行準則規定，於處分書載明處分事由，其須限期改善者，應載明改善內容、期限、完成改善之應檢具證明文件及屆期未改善完成者，按日連續處罰之相關規定之旨，俾受處分人於改善期限屆滿前，檢齊完成改善證明文件報請處分機關查驗其是否已改善完成，並據以計算其連續處罰之起算日、暫停日及停止日。又事實之認定，應憑證據，為訴訟事件所適用之共同原則（本院62年判字第402號判例參照）。而按日連續處罰之規定，旨在警惕督促行為人履行義務，改善違規情事，維護附近居民健康；是處分機關對於行為人予以按日連續處罰，自須依循前揭執行準則規定，踐行告戒程序，且法條既明定為「按日」，除應證明處罰之日確有違規事實存在外，並應儘速「按日」送達舉發通知書或處分書，用符連續處罰促使行為人及早改善違規行為，維護國民健康之立法目的。本件上訴人於告發處分時，僅命被上訴人限期至91年11月22日前改善完成，並未載明改善內容、完成改善之應檢具證明文件報請查驗等事項之事實，有上訴人簽辦單附原處分卷可稽，故上訴人作成限期改善處分時，既未踐行執行準則限期改善應載明之相關事項，於改善期限屆滿，已難執為被上訴人連續處罰之依據；且上訴人僅以91年12月5日、24日及25日，三次派員複查，即憑以推定被上訴人於91年11月27日至同年12月4日、91年12月6日至同年12月10日、91年12月11日至同年12月15日，均未符合規定，各予以按日連續處罰，其認定事實，亦有未憑證據之違法。原審因將上訴人訴願決定及原處分關於91年12月20日北環七字第00-000-000000號至第00-000-000000號（即91年11月27日至同年11月30日之違規行為）、92年1月16日北環廢字第00-000-000000號至第00-000-000000號（即91年12月1日至同年12月4日之違規行為）、92年1月21日北環廢字第00-000-000000號至第00-000-000000號（即91年12月6日至同年12月10日之違規行為）及92年1月22日北環廢字第00-000-000000號至第00-000-000000號（即91年12月11日至同年12月15日之違規行為）部分處分均撤銷，由上訴人另為適法之處分，核無違誤。上訴論旨，執持前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國94年11月17日
第二庭審判長法官廖政雄
法官林清祥法官鍾耀光法官姜仁脩法官胡國棟以上正本證明與原本無異中華民國94年11月18日
書記官陳盛信