最高行政法院94年度判字第1794號判決

裁判字號：最高行政法院94年判字第1794號判決

裁判日期：民國94年11月17日

裁判案由：就業服務法

最高行政法院判決
94年度判字第01794號上訴人尚旺國際開發有限公司代表人甲○○被上訴人高雄縣政府代表人乙○○上列當事人間因就業服務法事件，上訴人對於中華民國93年6月8日高雄高等行政法院93年度訴字第96號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件上訴人接受訴外人 林雅容 委託以 朱楊戀 為受監護人之名義，以行政院國軍退除役官兵輔導委員會灣橋榮民醫院（下稱灣橋榮民醫院）醫師出具之「雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書」（下稱系爭診斷證明書）向行政院勞工委員會（下稱勞委會）申請聘僱外籍家庭監護工，惟灣橋榮民醫院於91年12月9日以灣醫行字第0910004924號函（下稱灣橋榮民醫院函）復前開診斷證明書非該院所開立，案經勞委會以92年2月18日勞職外字第0000000000B號函移由被上訴人查處，嗣經被上訴人審查屬實，乃依就業服務法第40條第8款及第65條第1項之規定，於92年9月5日以府勞組字第0920159869號處分書，處以上訴人罰鍰新臺幣（下同）30萬元。
上訴人不服，循序提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：㈠依就業服務法第5條第2項第5款及同法第48條第1項等規定，雇主始為系爭診斷證明書之法定義務提供者，此為被上訴人所不爭，是提供文件之當事人並非上訴人。本件相關雇主與第三人間就系爭診斷證明書之關係始為委任關係，上訴人充其量僅是幫忙、協助之介紹人、代理人，實質法律關係係存在於雇主與第三人間，法律效果僅發生於雇主與第三人間，上訴人與第三人間亦非複委任之關係，雇主給付之代辦費全係由第三人取得，自不符就業服務法第40條第8款所定「接受委任」之適用要件。㈡復按就業服務法第40條第8款規定之文義及依處罰性之法律應作嚴格解釋之法理，亦應認本款處罰之事實限於故意違反之行為，依司法院釋字第495號解釋及學者吳庚見解，上訴人既無「明知不實」之故意，則不應受罰。㈢依申請外籍看護工之行政流程而言，勞委會各地就業服務站及勞委會審查單位等，始具實質審查義務，並有調查之權力、管道，其中，勞委會甚至就包括診斷證明書等文件之審查收取500元之審查費。惟前開政府單位既均無法判別診斷證明書之真偽，又遑論上訴人僅屬民間就業服務機構並無查證之公權力，對相關文件亦無依法審查義務，亦非醫療機構，實無從亦確實不知悉該診斷證明書係屬偽造，被上訴人以就業服務法第40條第8款規定相繩，實屬涵攝不當。又上訴人並無向雇主收取任何服務費用如前述，而本件診斷證明書，有灣橋榮民醫院之關防及院長、診治醫師之官章並附有相關收據，形式上均合法無瑕疵。是對於本件診斷證明書已善盡與處理自己事務為同一注意程度，故就本件違章行為並無過失。且縱上訴人處理委任事務涉有過失，亦係雇主得向上訴人請求損害賠償責任之問題，不得據此轉而認為上訴人負有行政法上之過失責任。再者，過失推定，須斟酌各應受行政罰行為性質，在各該法律明文規定，以符明確性原則，而免失過寬。㈣又臺南市政府及臺南縣政府對於相同之案例事實，均僅以就業服務法第40條第15款加以處罰，而該條款依法文對過失亦得處罰，與同條第8款須以故意為要件不同，是被上訴人顯然不當擴大該法第40條第8款之適用範圍。另高雄市政府及屏東縣政府對於相同之案例，僅對雇主、業者勸戒、要求嗣後注意，免得再次上當，而未給予處分。由他機關對相同案例之處理可知，本件原處分顯然輕重失衡，有逾越權限或濫用權力之違法，亦有違行政程序法第7條比例原則中之必要性及狹義比例原則。且本件若適用就業服務法第40條第8款裁罰結果，上訴人嗣將另受停業處分，有違一事不二罰及比例原則。㈤實則系爭不實診斷證明書是由不法集團與不肖醫事人員合作牟利，此有聯合報之報導可稽，其不僅矇騙雇主，亦騙過院方，上訴人並不知悉渠等不法情事，亦無參與。反而是勞委會於91年7月間即獲悉此等消息，卻仍未善盡上揭審查責任，未及時告知上訴人等人力仲介公司，任令上訴人受騙，不符誠實信用之要求等語，訴請將訴願決定及原處分均撤銷。被上訴人則以：㈠經查本件上訴人所提供之診斷證明書為偽造不實資料，依首揭灣橋榮民醫院函復業足認定。次查「雇主聘僱外籍勞工申請表」上受委託之私立就業服務機構欄有上訴人之具名，復有其專業人員 邱朝旭 之印文，則本件確係由上訴人提供不實之診斷證明書持向勞委會申請外籍監護工。㈡又查上訴人於92年3月10日說明函稱：「本公司業務專員 洪彩娥 女士，把林雅容申請監護工資料齊全送到公司，公司認定全部證件齊全就寄勞委會，經勞委會審查後，才知是偽造診斷書，…事情發生後找洪彩娥女士，她知道出問題了，就落跑，找不到人影，經追蹤才知全盤詳情如下：雇主林雅容的婆婆朱楊戀女士，…需人照顧。雇主因工作忙無暇帶她老人家去大醫院看病，無意間在小醫院認識洪彩娥女士，她說她有辦法幫忙開出合法合格診斷書。經雙方溝通後，雇主林雅容就相信她，全部費用1萬伍仟元，雙方同意，但雇主強調必須合法…洪彩娥女士把資料交給了 蔡一伍 先生，由她去連絡，蔡一伍把資料給 侯承讚 ，侯承讚再交給最後開出診斷書的 斐彩旭 ，斐彩旭把資料交還給侯承讚，侯承讚再還給蔡一伍，再轉給洪彩娥，再來公司，此時公司不知情下，認定是合法合格診斷書才向勞委會申辦…」。雇主與私立就業服務機構之間既係屬委任關係，提供診斷證明書亦屬上訴人業務範圍，前揭就業服務法第40條第8款規定，明確規範私立就業服務機構及其從業人員均不得提供不實資料，不論上訴人是否參與偽造、故意或過失均應受罰。㈡又上訴人及其從業人員應自行處理委託事務，本件上訴人之從業人員洪彩娥，既已帶受監護人至醫院看診，為何須另委託第三者即由蔡一伍、侯承讚及 裴彩旭 等三人代為處理，輾轉開立診斷證明書，且竟捨近求遠載著重病老人遠赴嘉義看診，不符一般經驗法則，是上訴人之業務員事前顯已具違法之故意。再依民法第538條第1項之規定，受任人使第三人代為處理委任事務者，就該第三人之行為與就自己之行為，負同一責任。而上訴人之從業人員因執行職務所為之意思表示及行為，效果應直接歸屬於上訴人，上訴人對其從業人員執行職務行為，應直接負其法律責任。㈢另上訴人接受雇主委任處理診斷證明書事宜，即應為所提供之診斷證明書負法律責任，盡一切注意能事，則上訴人對於其業務人員及裴彩旭仍負有適當選任、指示及必要抽查等監督義務，乃竟未加以查詢所屬從業人員，以確認受監護人是否確實就診接受 巴氏 量表檢測？受監護人之實際狀況是否與診斷證明書相符？與業務員為何載受監護人遠至嘉義交斐彩旭處理，不在高雄縣市鄰近醫院就診原因？及只有掛號收據而無開立診斷證明書收據等，凡此種種易察之事，能注意應注意而上訴人均未能注意，致第三人裴彩旭取得偽造之診斷證明書，並交予上訴人申辦外籍監護工引進業務，而發生提供不實診斷證明書之事實。上訴人復未能舉證證明自己已盡監督注意義務無過失，依前揭司法院釋字第275號解釋意旨，即應受處罰。上訴人表示不具公權力無可供查證管道，又無任何法令要求上訴人對診斷證明書負實質審查之責任，顯為卸責辯詞。㈣原處分以上訴人違反就業服務法第40條第8款規定，依同法第65條第1項規定，處以30萬元罰鍰已為法定最低罰鍰，並無違法或不當等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按「雇主招募或僱用員工，不得有下列情事：…辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。」「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：…。接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。」、「違反第5條第1項、第2項第1款、第4款、第5款…第40條第2款、第7款至第9款規定者，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰。」就業服務法第5條第2項第5款、第40條第8款、第65條第1項分別定有明文。又因對於聘僱外國人，我國係採申請許可制，亦即須經主管機關受理申請並審查是否符合法定要件後，始得許可聘僱，是私立就業服務機關若受委任為申請人代為辦理申請聘僱外國人工作時，即負有不得違反就業服務法第40條禁止規定之義務。再按「說明：
雇主以不實之診斷證明書向本會申請聘僱家庭外籍監護工，違反本法第5條第2項第5款乙節…有關家庭外籍監護工申請案，一般係由雇主備妥受監護人之診斷證明書及相關資料，再委任仲介公司辦理，…故不論由雇主之親屬、朋友取得，均應由雇主負相關提供不實診斷證明書之責任。…故以不實之診斷證明書，申請外籍監護工案，應請雇主舉證證明自己無過失，如雇主不能舉證，即可依相關法規核處。若診斷證明書係由仲介公司或仲介業者委由其他人所提供，則仲介專業人員應知接受雇主委任辦理申請聘僱家庭外籍監護工應檢具合格醫院開具之診斷證明書正本，對於提供之診斷證明書未經醫師親自勾選填註而合法開具，縱非有故意，亦難謂無過失，依前開司法院釋字第275號解釋，亦有可歸責性，如不能證明其無法避免行政法規之違反時，即認定為有過失，自應依相關規定論處行政責任。另法人之代表人或實際行為之職員或從業人員之故意、過失，視為法人之故意、過失。故仲介業者持不實之診斷證明書向本會申請外勞事宜，只要當時在職，屬其執行職務之範圍，該仲介業者之故意過失若已認定，不論該仲介業者是否已離職，請查明後依法論處該仲介公司之行政責任。…」則經勞委會92年6月25日勞職外字第0920205073號函（下稱勞委會92年函）釋示在案。觀諸就業服務法第5條第2項第5款及第40條第8款、第43條及第48條第1項前段規定，於辦理聘僱外籍家庭監護工申請時所應檢附之受監護人診斷證明書，其提出義務者雖為雇主，然因於實務上，雇主委託私立就業服務機構辦理者頗為普遍，故就業服務法第5條第2項第5款及第40條第8款，乃分別有關於「雇主辦理聘僱外國人之申請許可」及「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，接受委任辦理聘僱外國人之申請許可」，均不得有提出不實資料之禁止規定。而上述函釋亦屬勞委會本於中央行政主管地位，所為闡明法規原意，以俾下級機關執行之行政規則，核與就業服務法第5條第2項第5款及第40條第8款規定意旨相符，參諸司法院釋字第287號解釋，亦應自法規生效日起有其適用，於本件亦得予以援用。㈡經查，系爭診斷證明書係屬偽造一節，有雇主林雅容聘僱外籍勞工申請表、首揭灣橋榮民醫院函及系爭診斷證明書附於原處分卷可稽，自堪認定。上訴人既為辦理本件外籍家庭監護工申請案之私立就業服務機構，是其對於經由公司人員委由他人辦理申請聘僱家庭外籍監護工所應檢具合格醫院開具之診斷證明書，自負有提出真實之診斷證明書之注意義務，否則即有違前述就業服務法第40條第8款之禁止規定甚明。是上訴人仍為受罰之主體，委無疑義。㈢再查，本件外籍家庭監護工之申請人林雅容及受監護人朱楊戀係居住於高雄縣市，而系爭診斷證明書，卻由位於嘉義縣竹崎鄉之灣橋榮民醫院所開具，衡諸常情，其真實性本即令人啟疑；又上訴人為專業之私立就業服務機構，專門從事外籍勞工或家庭監護工之仲介服務，則其對申請外籍家庭監護工所必須之巴氏量表，其評分之項目及合格分數當甚為瞭解；即必須是該開立之醫師對該病患之症狀及病情曾予診治，或有完足之診治病歷，始得予以評分開立，至於從未就診過之醫院，並非經由一般之門診檢查，即可開立之，且含有巴氏量表之診斷證明書其收費為500元，而本件之診斷證明書並無提出灣橋榮民醫院所開具之診斷證明書之收據為憑，凡此亦均為具有專業能力之上訴人所能注意之事務，是上訴人就該診斷書上述重大明顯之不合理處確疏未注意，是縱認上訴人非明知診斷證明書為斐彩旭等人所偽造，亦有未盡注意義務之重大疏失。又訴外人洪彩娥及申請表所載專業人員邱朝旭均為上訴人之業務人員，此為上訴人所是認，並有前揭雇主聘僱外籍勞工申請表足參。依民法第224條規定：「債務人之代理人或使用人，關於債之履行有故意或過失時，債務人應與自己之故意或過失負同一責任。但當事人另有訂定者，不在此限。」準此，上訴人對於其所屬從業人員之主觀歸責責任，亦應負同一責任。是上訴人仍難解免過失之責。又司法院釋字第495號解釋雖係就海關緝私條例第31條之1所為之闡釋，惟仍指明其責任條件未排除前揭司法院釋字第275號解釋，即過失行為仍應處罰。上訴人主張其僅為居間介紹且無任何過失可言，依司法院釋字第495號解釋，過失行為，不應受罰云云，委無可採。㈣又按「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：…辦理就業服務業務，未善盡受任事務，致雇主有違反就業服務法或依就業服務法所發布命令。」固為就業服務法第40條第15款所明定；惟關於本款之適用，依其法條文義，需致雇主有違反就業服務法或依就業服務法所發布命令之行為，而此行為係私立就業服務機構或其從業人員因辦理就業服務業務，未善盡受任事務所致；至於同條第8款，違章行為之態樣，則為私立就業服務機構或其從業人員於接受委任辦理聘僱外國人之申請許可等事項，提供不實資料；故就業服務法第40條第15款及第8款規定相較以觀，該條第15款係以有雇主之違章行為存在為前提，即雇主方為違反就業服務法相關法令之主要違章主體，至於私立就業服務機構或其從業人員則是僅就其未善盡受任事務之部分負責；惟該條第8款所規範之事實，則是針對私立就業服務機構或其從業人員本身即為違反就業服務法相關申請事務規定之違章行為主體，並無雇主之行為牽涉其中，所為之規範；此觀其罰鍰之輕重，可窺其梗概；抑且，就本件外籍家庭監護工申請案提出之診斷證明書係屬偽造之事實，究應如何處罰，業經前揭勞委會92年函釋示在案，加以本件因該診斷證明書是雇主委任上訴人辦理，故未對雇主處罰，則本件之事實核屬就業服務法第40條第8款規定之範疇已明。是上訴人爭執被上訴人未依就業服務法第40條第15款規定而為處分，認有涵攝不當及有違行政程序法第7條比例原則中之必要性及狹義比例原則云云，即無可採。㈤另依司法院釋字第503號解釋意旨可知，一行為而該當數行政罰構成要件時，於數行政罰規定，如其處罰之行政目的確有不同，且其處罰之方法及手段亦有差異時，應得例外予以分別科處。故就違反就業服務法第40條第8款規定之行為，依同法第65條第1項及第69條第1款固分別有「罰鍰」及「停業1年以下」處分之規定，而此上述違章行為之處罰，乃立法者基於立法目的所為之考量，並因其處罰方法及規範目的並不相同，亦與一事不二罰原則無違等由，駁回上訴人原審之訴。
四、上訴意旨復執前詞，並主張：㈠本件確因雇主不瞭解法律關係而誤認係由上訴人協助申請外籍監護工，包括由上訴人代為申辦診斷證明書。實則上訴人僅係代雇主尋找人選帶受監護人至醫院開立系爭診斷證明書。是依法令須提供申請法定文件之義務人為雇主，不因此發生變動轉換。詎原審僅依雇主不正確之陳述即斷定第三人是受上訴人之委任，顯有違誤，此由第三人要求費用，上訴人僅是從中轉交費用與第三人可以獲悉，此業經訴外人 李嘉文 於高雄高等行政法院另案93年度訴字第133號證述三者間之法律關係可資證實。㈡又依雇主聘僱外籍勞工申請表上，已明確有雇主具名，依法如有違章自應為受罰主體。即如被上訴人之思考邏輯，雇主「委任」之就業服務機構，因提供不實之診斷資料，依監督管理委任關係及司法院釋字第275號解釋意旨，亦應屬有過失。
㈢原審縱令將雇主提供診斷證明書之義務擴大解釋轉由上訴人負擔，但依學理解釋就業服務法第40條第8款之規定，應以上訴人有明知不實之故意為要件，方屬妥適。勞委會92年函並無如被上訴人所述意旨即視診斷證明書是誰提供即處分誰，否則就業服務法第40條第15款恐永無適用餘地，被上訴人將只在第5條第2項第5款與同法條第40條第8款作選擇適用而已，足證被上訴人誤解勞委會92年函意旨且任意擴大濫用就業服務法第40條第8款之適用範圍。另上訴人業於原審提出臺南縣政府等機關就相同案情所為以就業服務法第40條第15款加以處置或未予處分等有利事證，原審竟未能斟酌，亦未能細酌就業服務法對本件事實之體系解釋，而受被上訴人之誤導，對上訴人等人力仲介公司幾形成趕盡殺絕，對原處分之濫用權利之違法，未予糾正，顯有違誤。請求廢棄原判決等語。經核，原審對上訴人之行為已符合就業服務法第40條第8款及第65條第1項之規定，且上訴人非明知系爭診斷證明書為斐彩旭等人所偽造，亦有未盡注意義務之過失等情，業於判決理由內詳為論斷，而違反行政法上義務之行為，如有故意或過失者，即應予以處罰，就業服務法第第65條第1項並未規定僅限於故意行為始予處罰，則對過失行為仍應處罰，上訴人主張該條款之處罰以故意為限云云，自非可採。又上訴人主張其於原審提出臺南縣政府等就相同案情所為以就業服務法第40條第15款加以處置或未予處分等有利事證，原審未能斟酌，顯有違誤云云，然查，被上訴人與臺南縣政府等為不同機關，且案情復不相同，原審未予斟酌，自無違誤，上訴人上開主張，仍不足採。從而，原審因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國94年11月17日
第四庭審判長法官趙永康
法官鄭淑貞法官黃淑玲法官侯東昇法官林文舟以上正本證明與原本無異中華民國94年11月18日
書記官王褔瀛