裁判字號：高雄高等行政法院109年訴字第117號判決
裁判日期：民國111年11月15日
裁判案由：土壤及地下水污染整治法
高雄高等行政法院判決109年度訴字第117號民國111年10月18日辯論終結原告國防部軍備局生產製造中心第二0五廠代表人 林正雄 訴訟代理人 楊譜諺 律師
沈良文 張博勝 被告高雄市政府環境保護局代表人 張瑞琿 訴訟代理人 何嘉昇 律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服高雄市政府中華民國109年2月19日高市府法訴字第10930131100號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面被告代表人原為 王玨 ，於本件訴訟審理中變更為張瑞琿，業據其新任代表人具狀聲明承受訴訟，於法並無不合，應予准許。
貳、實體方面
一、爭訟概要：㈠緣原告管有位於高雄市○○區之CC-11-28營區（場址地號：坐
落高雄市○○區憲德段598地號等152筆土地，下合稱系爭土地），前於民國103年6月30日經被告公告為土壤及地下水污染控制場址暨土壤及地下水污染管制區，原告為污染行為人。原告乃於104年12月間提出系爭土地之土壤及地下水污染控制計畫（下稱污染控制計畫），將執行改善區域分為A、B、
C、D、E、S等6區，經被告於104年12月31日核定在案。㈡嗣被告審核原告所提之「CC-11-28營區土壤及地下水污染控
制場址（第一次變更）污染改善進度報告（106/12/17-107/6/16）」時，發現系爭土地除上開執行改善範圍以外，仍有污染之虞，為確實掌握系爭土地之污染分布及後續改善作業之執行，被告爰以107年8月14日高市環局土字第10740191400號函（下稱前處分）命原告於文到1個月內提送改善範圍外污染調查規劃書（下稱系爭調查規劃書）。原告不服前處分，循序提起行政訴訟，經本院108年度訴字第58號判決、最高行政法院109年度上字第681號判決駁回確定。原告乃依前處分所命檢送系爭調查規劃書至被告，被告於108年9月11日以高市環局土字第10841286800號函（下稱108年9月11日函）同意備查系爭調查規劃書（修正3版），並依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第25條規定，命原告於系爭調查規劃書所訂期程，自文到10個月內提送改善範圍外污染調查成果報告（下稱系爭成果報告；另被告108年9月11日函關於限期命原告提出系爭成果報告部分，下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰㈠主張要旨︰
1.「污染調查規劃」與「污染控制計畫」有別，如被告欲就104年12月31日核定之污染控制計畫中，於改善區域外進行污染控制，應依土污法第13條第1項規定，命原告對系爭土地提出新的污染控制計畫或修正原核定之污染控制計畫。是被告於不具污染控制計畫之前提下，逕以土污法第25條規定，命原告提出系爭成果報告，違反法律保留原則。況同法第25條前段「污染整治計畫、污染控制計畫或適當措施之實施，應予配合」定義，並無所謂提出調查報告之規定，且該條後段所謂「必要之資料、文件」，係指早已作成之文件，足見原處分於法無據。
2.原告針對系爭土地「改善作業區」範圍6,000平方公尺（1%），進行污染調查，然被告作成前處分要求以其餘「全部公告管制區」（即564,000平方公尺，99%）全區為污染調查，其範圍容有比例原則之違反，且原處分命原告於10個月內提出系爭成果報告，該10個月期間亦與比例原則有違。又前處分既有合法性之疑義，依「違法性承繼理論」，原處分承繼前處分之違法性，應予撤銷。
㈡聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰㈠答辯要旨︰
1.污染控制計畫範圍實屬系爭土地之範圍，並非僅限於改善區域，被告以前處分命原告進行補充調查之範圍仍位於系爭土地範圍內，此業經最高行政法院109年度上字第681號判決確定在案，核無違反法律保留原則及比例原則之情形。況土污法第25條規定並未以過去執行污染控制計畫中所產生之資料為限，原告所述並不可採。
2.被告以前處分限期命原告提送系爭調查規劃書後，經原告分別於107年9月12日、107年11月15日及108年8月9日提送系爭調查規劃書（修正1版）、系爭調查規劃書（修正2版）、系爭調查規劃書（修正3版），被告審查後同意原告所提出之系爭調查規劃書，並依土污法第25條規定按原告系爭調查規劃書所提出之期程，命原告自文到10個月內提送系爭成果報告，即無不合，亦無違反比例原則。㈡聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰被告以原處分命原告提送系爭成果報告，是否適法？㈠
五、本院之判斷︰㈠前提事實︰
如爭訟概要欄所示之事實，有被告103年6月30日高市環局土字第10336341402號公告（本院卷第105至107頁）、被告104年12月31日高市環局土字第10442905100號函（訴願卷第53頁）、前處分（本院卷第109至110頁）、原處分（本院卷第35至36頁）及訴願決定（本院卷第37至45頁）等附卷可稽，應堪認定。
㈡被告依土污法第25條規定，以原處分命原告提出系爭成果報告，核屬有據：
1.應適用法令-土污法⑴第2條第17款、第20款：「本法用詞，定義如下：……17、污染
控制場址：指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者。……20、污染管制區：指視污染控制場址或污染整治場址之土壤、地下水污染範圍或情況所劃定之區域。」⑵第12條第1項及第2項：「（第1項）各級主管機關對於有土壤
或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。」⑶第13條第1項：「控制場址未經公告為整治場址者，直轄市、
縣（市）主管機關應命污染行為人或潛在污染責任人於6個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施。污染控制計畫提出之期限，得申請展延，並以一次為限。」⑷第16條：「直轄市、縣（市）主管機關應視控制場址或整治
場址之土壤、地下水污染範圍或情況，劃定、公告土壤、地下水污染管制區，並報請中央主管機關備查；土壤、地下水污染範圍或情況變更時，亦同。」⑸第25條：「污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人
或土壤、地下水污染管制區內之土地使用人、管理人或所有人對於土壤、地下水污染整治計畫、污染控制計畫或適當措施之實施，應予配合；各級主管機關得派員攜帶證明文件到場檢查或命提供必要之資料，該等人員不得規避、妨礙或拒絕。」
2.得心證理由：⑴行政處分一經作成，就其內容對相對人、利害關係人及原處
分機關發生拘束之效力，此效力隨行政處分存續而存在。其他行政機關及法院在處理其他案件時，原則上只能視該行政處分為既成事實，並以之作為其本身行為及決定之基礎，此即所謂行政處分之構成要件（事實）效力。而法律雖規定行政法院有權對行政處分為適法性審查，惟此亦僅限於作為審查對象之行政處分，是倘於對行政處分提起撤銷訴訟之程序中，其先決問題涉及另一行政處分是否合法時，而該另一行政處分未經依法定程序予以撤銷、廢止，或因其他事由失效，則行政法院基於上述構成要件（事實）效力，原則上不能否定該處分之效力；又「訴訟標的於確定之終局判決中經裁判者，有確定力。」且為行政訴訟法第213條所明定，故訴訟標的於確定終局判決中經裁判，嗣後當事人即不得為與該確定判決意旨相反之主張，法院亦不得為與該確定判決意旨相反之判斷。另依前揭土污法第25條規定，污染行為人對於污染控制計畫或適當措施之實施，應予配合，並負有依主管機關命令提供必要資料之義務，不得規避、妨礙或拒絕。
⑵查系爭土地為原告所管理、使用，經被告於103年6月30日公
告為土壤及地下水污染控制場址暨土壤及地下水污染管制區後，原告於104年12月間提出系爭土地之污染控制計畫書，其記載執行改善區域為A、B、C、D、E、S等6區，經被告以104年12月31日函核定實施在案。惟原告執行改善後，繼而提出「CC-11-28營區土壤及地下水污染控制場址（第1次變更）污染改善進度報告（106/12/17-107/6/16）」，經被告於107年間審核結果，發覺系爭土地於原告上揭計畫書所列執行改善區域範圍外之區域，仍有重金屬污染情事，被告為確實掌握系爭土地之土壤污染分佈情形，以利後續執行改善作業，依土污法第25條之規定，作成前處分命原告限期提送系爭調查規劃書，原告不服，循序所提之行政訴訟，經本院108年度訴字第58號判決駁回後，原告提起上訴，復經最高行政法院109年度上字第681號判決駁回確定在案，業經本院依職權調取前開案卷查明屬實，並有各該判決附卷可稽（本院卷第113至134頁、第239至248頁）。則原告既為系爭土地之污染行為人，自應對系爭土地之全部（包含具污染潛勢區域或尚未調查區域）進行污染範圍細密調查，並據實際污染範圍提出相應之污染控制計畫，然原告於104年12月間所提出之污染控制計畫內容尚有不足，對於系爭土地之實際污染情形並未全盤釐清，被告依土污法第25條規定，以前處分命原告提供必要資料即系爭調查規劃書，於法有據，原告應受拘束。又原告為履行前處分所定提供必要資料之義務，於108年8月9日提送系爭調查規劃書（修正3版），經被告於108年9月11日同意備查，亦有被告108年9月11日高市環局土字第10841286800號函暨該規劃書（節本）在卷可參（訴願卷第98至102頁）。從而，被告依土污法第25條規定，依原告提出之上揭規劃書所訂期程（於計畫核定後第10個月提送調查報告，見訴願卷第101頁），作成原處分命原告自文到10個月內，提送系爭成果報告，核無不合。
⑶原告雖主張：被告應命原告對系爭土地提出新的污染控制計
畫或修正原核定之污染控制計畫，然被告在不具污染控制計畫之前提下，逕以土污法第25條規定命原告提出系爭成果報告，有違反法律保留原則云云。惟查，系爭土地經被告於103年6月30日公告為污染控制場址暨管制區，原告於104年12月間提出污染控制計畫，將系爭土地劃分為污染改善區域（即A、B、C、D、E、S等6區）及非污染改善區域（即上開6區以外其餘區域），經被告以104年12月31日函核定後實施，已如上述，是原告依土污法第13條第1項規定向被告提出之污染控制計畫，核其範圍確已涵蓋系爭土地之全部，應無疑義。然而，原告僅對其所規劃之改善區域（即A、B、C、D、
E、S區）內之土壤實際進行污染改善作業，其餘區域並未有類此作業，故未能完全涵蓋系爭土地受有重金屬污染之範圍，被告為確實掌握系爭土地土壤污染分佈，以利後續執行改善作業，課予原告對於污染改善區域外污染調查之義務，以前處分限期命原告提送系爭調查規劃書，作為前揭污染控制計畫之增補文件，經最高行政法院109年度上字第681號判決審認，系爭調查規劃書符合土污法第25條規定之必要資料，原告負有法定作為義務，於法有據。又被告依原告所提系爭調查規劃書之內容，於原告污染改善範圍外污染調查作業完成後，應作成系爭成果報告提送予被告審核，該系爭成果報告核其性質，仍屬土污法第25條規定之必要資料，原告自負有提出該成果報告之義務，要難謂違反法律保留原則。至原告主張土污法第25條並無所謂提出調查報告之規定，且所謂「必要之資料、文件」，係指之前早已作成之文件云云，核屬其個人主觀之見解，尚無足採。
⑷又原告主張：原處分命原告於10個月內提出系爭成果報告，
該10個月期間與比例原則有違云云。經查，依原告所提之108年8月系爭調查規劃書（修正3版）（訴願卷100至102頁）業已載明：「六、期程規劃：……（二）調查作業執行階段：
……預定於計畫核定後第10個月提送調查報告。」「圖12-調查規劃期程：項次三、調查報告提送，計畫核定後第10個月」等語，足見原處分命原告提送系爭成果報告之「10個月」期間，係配合原告所提上揭規劃書之預計期程表而訂定，難認有苛刻不合理之情。況被告於108年9月11日作成原處分命原告自文到10個月內提送系爭成果報告，嗣原告已於109年11月27日提交系爭成果報告（被告收文日期：109年11月30日），並經被告110年4月27日同意備查，有原告109年11月27日備二五品字第1090015238號函（本院卷第269頁）、被告110年4月27日高市環局土字第11034084100號函（本院卷第271頁）在卷可憑。則原告主張被告給予提出系爭成果報告10個月期間違反比例原則云云，自不足採。
⑸另原告主張：前處分命原告為系爭土地全區調查，其範圍違
反比例原則，依「違法性承繼理論」，原處分承繼前處分之違法性云云。然如前所述，被告命原告提出系爭調查規劃書，乃係本於前處分之規制效力，原告負有系爭土地污染改善範圍外調查污染之義務，其雖不服前處分，提起行政訴訟，惟經本院108年度訴字第58號判決、最高行政法院109年度上字第681號判決駁回確定，前處分既未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在，且其非為本件訟爭標的之行政處分，本院自應予以尊重，是原告主張前處分違反比例原則云云，顯非可採。又前處分既於法無違，即無原告所稱違法性承繼理論之適用餘地，是原告上揭主張，洵無足取。
六、綜上所述，原告各項主張，均無可採。被告以原處分限期命原告提送系爭成果報告，核無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。又本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提證據資料，經本院審酌後核與判決結果不生影響，爰不逐一審論，併予敘明。
七、結論︰原告之訴無理由。中華民國111年11月15日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官孫國禎
法官曾宏揚法官林韋岑以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形所需要件（一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。（二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。2.稅務行政事件，具備會計師資格者。3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中華民國111年11月15日
書記官鄭郁萱