裁判字號：臺灣彰化地方法院93年訴字第231號民事判決
裁判日期：民國93年05月19日
裁判案由：租佃爭議
臺灣彰化地方法院民事判決九十三年度訴字第二三一號
原告甲○○○訴訟代理人乙○○被告丁○○
丙○○戊○○○○○○右當事人間請求租佃爭議事件，本院於民國九十三年五月五日言詞辯論終結，判決如左：
主文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、原告方面：
一、聲明：
(一)被告等應將坐落彰化縣○○鄉○○段○○○○號、面積四五八九平方公尺之土地全部返還原告。
(二)訴訟費用由被告等連帶負擔。
(三)原告願供擔保請准宣告假執行。
二、陳述：
(一)被告丁○○、丙○○、戊○○○○○○等三人原繼承訴外人 劉世房 、 劉腳 共同承租原告所有坐落彰化縣○○鄉○○段○○○○號、面積四五八九平方公尺之土地，每年地租為在來稻穀一千六百九十四台斤，分二期繳納，第一期於每年七月底前，第二期於每年十二月底前，應各繳八百四十七台斤，並訂有耕地三七五租約。惟因被告三人自民國(下同)九十年二期至九十一年二期共積欠三期租金即在來稻穀二千五百四十一台斤未付，原告多次以電話向被告三人催討，均未獲理會，且被告丁○○已遷居彰化縣員林鎮經商，已放棄耕作權，另據被告丁○○之女婿曾在電話轉達被告丁○○之意思表示─被告三人已無意願耕作，不願給付租金，要求原告依法收回土地云云，原告遂決定於租期屆滿之日即九十一年十二月三十一日起不再續租，並於九十一年十一月二十八日以台北郵局第一六二五三號存證信函通知被告三人上情，要求被告三人應於租期屆滿時返還系爭租土地。詎被告丙○○遲至九十一年十二月十二日始以社頭郵局第一七六號存證信函附寄郵政匯票新台幣(下同)二萬五千九百十七元繳付欠租，因該金額與欠租三期在來稻穀二千五百四十一台斤，折算現金三萬零四百九十二元不符，原告即於九十一年十二月三十一日以台北郵局第一六八二一號存證信函將該紙郵政匯票退還，嗣後被告再郵寄足額之郵政匯票付清積欠之租金。又原告於九十二年一月二十四日向彰化縣社頭鄉公所耕地租佃委員會提出租佃爭議調解之申請，請求被告三人應將承租之系爭土地回復原狀返還原告，惟彰化縣社頭鄉公所竟以本件非屬租佃爭議事件，拒絕受理而為駁回之處分，原告不服提起訴願，經彰化縣政府於九十二年七月二十八日以府法訴字第○九二○一○二九三七號訴願決定書駁回訴願，原告不服再提起行政訴訟，始經台中高等行政法院以九十二年度訴字第七六三號判決原告勝訴，命彰化縣社頭鄉公所應受理本件調解之申請，並於九十二年十二月二十六日確定在案，而彰化縣社頭鄉公所復以該公所尚無耕地租佃委員會之組織為由移請彰化縣政府調處，經彰化縣政府於九十三年三月二十六日調處不成立，雙方同意逕送法院審理，故本件應已完成訴訟前置程序，合先敘明。
(二)耕地三七五減租條例第二十條雖規定租期屆滿時，如承租人願繼續承租者，應續訂租約云云，惟該法條規定係五十年前台灣政經情勢不穩，為維持農村安定，保護佃農而制定之特別法，於今時空環境早已變遷，政府修訂農業發展條例第二十條、第二十一條容許農地自由租賃後，該項規定顯然違反契約自由、私法自治原則，過度限制出租人之權利，應認為違反憲法第十五條、第二十三條之規定，即屬無效，被告三人自不能執此法條主張續租甚明。
(三)原告認為耕地三七五減租條例第十九條、第二十條規定違憲之理由：
１、法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律。下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。中央法規標準法第十一條定有明文。人民之生存權、工作權及財產權，應予保障；人民之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。亦分別為憲法第十五條、第二十三條所明定。可知法律如欲限制人民之財產權，其限制之手段與欲達成之目的間，必須符合必要性與相當性之原則。
２、耕地三七五減租條例係於五十年前以法律之形式強制耕地所有權人將其耕地以政府規定之租金額出租予當時之承租人，並限制租期期滿及承租人續租時，出租人不得反對，直接剝奪耕地所有權人對其財產之締約自由權，使耕地所有人無法管理使用其耕地，違反私法自治、契約自由二大原則，自有侵害憲法第十五條保障之人民財產權，至為明顯。\\
３、五十年前制定耕地三七五減租條例之台灣地區屬完全農業社會，多數人均依賴種植農作物為生，尤其承租他人農地耕作為生之佃農更占農村人口之多數，且斯時中國共產黨藉農村土改為口號，結合佃農清算鬥爭地主，迫使政府播遷來台，政府為安定政局，避免中共之力量藉由號召土改鼓動農村佃農造反而滲入台灣，遂先行制定實施耕地三七五減租條例，收攬當時社會低下階層之農村佃農人心，雖然該項措施強將部分特定人之財產利益移歸另部分特定人，顯有使農地出租人之財產權益受損之情事，但以當時情況觀之，或尚可勉強符合憲法第二十三條之避免緊急危難之情形。
４、惟依內政部九十年十二月底之統計資料，國內仍存在之耕地三七五租約以戶數論，出租人為四萬九千一百零三戶，承租人為五萬五千一百二十二戶，以租賃耕地面積論為二萬二千九百三十八公頃，僅占全國耕地八十四萬八千七百四十三公頃之百分之二點七左右，對全國農業之影響已甚微小，原先為避免緊急危難及維持社會安定而制定耕地三七五減租條例之時空背景，已完全不復存在。又依上開承租人戶數與承租耕地面積換算，平均每戶承租戶承租之耕地面積僅○‧四一六一公頃，而依行政院農業委員會九十一年十月三十日所公布之「台灣地區稻穀生產成本調查報告」統計資料，於九十年度每公頃耕地之稻穀產量第一期為六○三七公斤，第二期為四五八八公斤，合計每公頃耕地全年度之稻穀產量為一萬零六百二十五公斤，所需生產費用第一期為十萬三千一百九十一元，第二期為九萬六千二百七十一元，合計全年所需生產費用約為十九萬九千四百六十二元，而九十年度之蓬來稻穀價格為每公斤十八．二八元，每公頃耕地可收入之稻穀價格為十八萬零六百二十五元，加上副產品二十七元，總計十八萬零六百五十二元，扣除所需生產費用十九萬九千四百六十二元，尚須虧損一萬八千八百一十元，縱不計工資及資金利息成本，總生產費用於扣除工資十二萬一千五百二十八元及資金利息一千一百九十一元後，其收益僅十萬三千九百零九元，而依前述，平均每一承租戶承租之耕地面積僅○‧四一六一公頃，則平均每一承租戶於不計工資、利息及成本之情形，耕作承租耕地之全年收益僅四萬三千二百三十七元，平均每個月不到三千六百零三元。
５、台灣地區近三十年來工商業蓬勃發展，多數人均已以依恃工商業為生，造成農村人口大量流失，縱使仍留在農村之人口，亦大多兼有其他職業收入，依行政院農業委員會九十年之統計資料，台灣農家平均每戶年收入為八十八萬一千二百九十八元，其中農業所得為十六萬三千一百五十八元，非農業所得為七十一萬八千一百四十元，農業所得僅占全部所得之百分之十八．五一，若再從前述平均每一承租戶耕作承租耕地於不計工資等成本所能獲得之年收益為三萬一千九百一十四元計算，承租耕地之收益僅占其農業收入百分之十
九．五六(大部分承租人於四十二年時均已依耕者有其田條例放領大部分出租人之農地，而兼有自耕農之身分)，更僅占全部收入百分之三．六二，換言之，依上揭行政院農委會之統計資料顯示，目前仍繼續承租耕地之三七五租約承租人，百分之九十六以上絕大部分收入已非承耕三七五租約農地而來，其與耕地三七五減租條例制定當時之背景完全不同。
６、是耕地三七五減租條例當時制定之目的於現今時空背景既已失其所據，其對人民權利附加之限制亦失其必要性，應屬違憲而無效之法律。故內政部私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計劃及作業須知，限制原告須以耕地三七五減租條例第十九條第一項第二款之無效規定為出租人收回自耕之必要條件，亦屬違法。
(四)對被告抗辯之陳述：自八十九年一月四日農業發展條例第二十條、第二十一條修正，同年一月二十六日經總統公布施行後，已容許農地自由租賃，故系爭土地之租賃契約已改為自由契約方式，自無耕地三七五減租條例第十九條、第二十條規定之適用。至被告三人要求原告給予合理賠償部分，亦因農業發展條例之修正，不生補償之問題。
三、證據：提出戶籍謄本三件、土地登記謄本一件、地籍圖謄本一件、台灣省彰化縣私有耕地租約書影本二件、台北郵局九十一年十一月二十八日第一六二五三號存證信函、送達回執及招領拒收退回函影本各一件、社頭郵局九十一年十二月十二日第一七六號存證信函影本一件、台北郵局九十一年十二月三十一日第一六八二一號存證信函、送達回執及招領拒收退回函影本各一件、彰化縣社頭鄉公所耕地租佃委員會租佃爭議調解申請書影本一件、彰化縣社頭鄉公所九十二年五月二十日社鄉民字第○九二○○○五三七五號函影本一件、彰化縣政府九十二年七月二十八日府法訴字第○九二○一○二九三七號訴願決定書影本一件、台中高等行政法院九十二年度訴字第七六三號判決及確定證明書影本各一件、彰化縣政府九十三年一月十六日府地權字第○九三○○一○二九八號函及九十三年三月二十九日府地權字第○九三○○五八三九四號函(附調處不成立筆錄)影本各一件、內政部編著「九十一年度出租耕地租約期滿處理工作講習講義」節(影)本一件、行政院農業委員會「耕地、林地及魚塭面積表」及「農家與非農家所得總額比較表」影本各一件為證。
乙、被告方面：
一、聲明：如主文所示。
二、陳述：
(一)系爭土地為三七五租約之耕地，被告等及先人承租系爭土地已有五十餘年，均有按期繳納租金，被告等並無放棄耕作權之意思，依耕地三七五減租條例規定，原告不得任意要求收回土地。況被告等承租系爭土地後曾多次改良土地，原告縱有意收回土地，亦應給予被告等合理之補償。
(二)被告等從未接聽原告有關欲收回系爭土地之電話，亦否認曾授意被告丁○○之女婿向原告表示放棄耕作權之意思。
理由
一、本件原告起訴主張系爭土地為其所有，被告三人原係繼承其先人而繼續承租系爭土地，兩造間就系爭土地訂有耕地三七五租約，最近一次租約之租期已於九十一年十二月三十一日屆滿，原告曾於九十一年十一月二十八日寄發存證信函通知被告三人不再續租之意思表示，並要求租期屆滿時收回系爭土地之事實，已據其提出土地登記謄本一件、地籍圖謄本一件、台灣省彰化縣私有耕地租約書影本二件及台北郵局九十一年十一月二十八日第一六二五三號存證信函影本一件各在卷為憑，核屬相符，亦為被告三人不爭執，原告此部分之主張自堪信為真實。
二、兩造間就本件訴訟之主要爭點，乃在於原告是否得以耕地三七五租約之租期屆滿為由收回系爭土地？原告援引農業發展條例第二十條、第二十一條規定排除耕地三七五減租條例第十九條、第二十條之適用是否有據？又耕地三七五減租條例是否違反憲法第十五條、第二十三條之規定？茲分別說明如次：
(一)按耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其法律之規定。又耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：(１)出租人不能自任耕作者、(２)出租人所有收益足以維持一家生活者、(３)出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。另耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。耕地三七五減租條例第一條、第十九條第一項及第二十條分別定有明文。本件系爭土地為訂有三七五租約之耕地，既為兩造所不爭執，則關於系爭土地之耕地租佃爭議事件，依前揭耕地三七五減租條例第一條規定，自應優先適用該條例之相關規定，若該條例未規定時，再適用土地法之相關規定，必土地法亦未規定時，始有適用其他法律(如民法、農業發展條例等)規定之餘地。從而兩造間就系爭土地之耕地三七五租約期滿後，出租人之原告是否得主張收回系爭土地，因耕地三七五減租條例第十九條第一項已就上開情形設有規定，故兩造間就系爭土地之爭執自應優先適用耕地三七五減租條例第十九條之規定甚明。
(二)原告雖主張依農業發展條例第二十條、第二十一條規定，系爭土地之耕地租佃爭議已排除耕地三七五減租條例之適用云云，惟依農業發展條例第二十條規定「本條例中華民國八十九年一月四日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定(第一項)。本條例中華民國八十九年一月四日修正施行前已依耕地三七五減租條例，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定(第二項)。本條例中華民國八十九年一月四日修正施行前所訂立之委託經營書面契約，不適用耕地三七五減租條例之規定；在契約存續期間，其權利義務關係，依其約定；未約定之部分，適用本條例之規定(第三項)」，同條例第二十一條亦規定「本條例中華民國八十九年一月四日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約之租期、租金及支付方式，由出租人與承租人約定之，不受土地法第一百十條及第一百十二條之限制。租期逾一年未訂立書面契約者，不適用民法第四百二十二條之規定(第一項)。前項農業用地租賃約定有期限者，其租賃關係於期限屆滿時消滅，不適用民法第四百五十一條及土地法第一百零九條、第一百十四條之規定；當事人另有約定於期限屆滿前得終止租約者，租賃關係於終止時消滅，其終止應於六個月前通知他方當事人；約定期限未達六個月者，應於十五日前通知(第二項)。農業用地租賃未定期限者，雙方得隨時終止租約。但應於六個月前通知對方(第三項)」等意旨，僅八十九年一月四日農業發展條例修正施行「後」訂立之農業用地租賃契約，始完全排除耕地三七五減租條例之適用，而依原告提出系爭土地之耕地三七五租約之有效期間為八十六年一月一日至九十一年十二月三十一日，即屬八十九年一月四日農業發展條例修正施行「前」已依耕地三七五減租條例規定訂立租約，依前揭農業發展條例第二十條第二項規定，系爭土地之耕地三七五租約之續約、修正及終止，悉依耕地三七五減租條例規定，原告既未舉證證明兩造間就系爭土地之耕地三七五租約之終止已有特別約定，竟主張前揭農業發展條例第二十條、第二十一條之規定已完全排除耕地三七五減租條例之適用云云，顯然誤解農業發展條例第二十條第二項規定之真意，原告此部分之主張自無可取。
(三)又耕地租約期滿時，如出租人不能自任耕作者，不得收回自耕，前揭耕地三七五減租條例第十九條第一項第一款有明文。所謂不能自任耕作，不僅指無耕作能力而須雇工耕作者而言，即出租人之住居所與耕地距離過遠，依日常經驗，不能自任耕耘收割者，亦包括在內(最高法院五十二年台上字第八三四號判例意旨參照)。本件原告固主張系爭土地之耕地三七五租約已於九十一年十二月三十一日屆滿，被告亦表示不願續租，請求收回系爭土地云云，並提出被告三人於九十一年十二月十二日寄發社頭郵局第一七六號存證信函影本一件為其依據，然被告三人自始否認曾向原告表示不願續租及放棄耕作權之意思，而上開社頭郵局存證信函之用語為「現仍繼續耕作並未放棄，本租約於九十一年十二月三十一日期滿依法應續訂租約，台端通知收回自用，依耕地三七五減租條例第十九、二十、二十六條規定之限制並應由當地鄉鎮市區公所耕地租佃委員會調解，台端以書面通知屆滿收回違反程序不能有效」，其真意係指被告三人不願放棄耕作及要求續訂租約，並建議原告應依耕地三七五減租條例之相關規定聲請由當地耕地租佃委員會調解，始符法定程序等情，並無被告三人同意原告收回系爭土地之意思存在，原告訴訟代理人竟將該存證信函內容解讀為被告三人已要求原告收回系爭土地云云，令人不解？再系爭土地坐落彰化縣社頭鄉，而原告住居所在台北市○○區○○街，兩地距離達二百公里以上，原告復為00年00月0日出生(參見原告提出之委任狀記載)，已達七十六歲有餘之高齡，在客觀上應無可能自行前往系爭土地耕耘及收穫，依前開最高法院判例意旨，即屬不能自任耕作之情形，從而出租人之原告既有不能自任耕作之情事，其主張在耕地三七五租約屆滿時收回系爭土地，即與耕地三七五減租條例第十九條第一項第一款規定有違，不應准許。
(四)原告另主張耕地三七五減租條例第十九條、第二十條規定限制農地自由租賃，違背私法自治及契約自由原則，侵害人民之財產權，且該項限制欠缺必要性及正當性原則，亦違反憲法第十五條、第二十三條規定，應屬無效云云，惟憲法第十五條規定，人民之生存權應予保障；第一百五十三條復明定，國家為改良農民之生活，增進其生產技能，應制定保護農民之法律，實施保護農民之政策，明確揭示國家負有保障農民生存及提昇其生活水準之義務，而耕地三七五減租條例即屬上開憲法所稱保護農民之法律，其第十九條第一項第三款規定，出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，耕地租約期滿時，出租人不得收回自耕，目的即在保障佃農，於租約期滿時不致因出租人收回耕地，嚴重影響其家庭生活及生存權利(參見司法院於八十六年三月七日公布之大法官會議釋字第四二二號解釋意旨)，足見耕地三七五減租條例第十九條、第二十條規定意旨，乃在保護經濟上弱勢之佃農，避免承租之耕地在租約期滿時遭出租人任意收回，致影響佃農之生計，故前揭大法官會議解釋意旨著重於保障佃農之生存權，並認耕地三七五減租條例乃憲法第一百五十三條規定所稱保護農民之法律，故出租人之原告縱然認為耕地三七五減租條例第十九條、第二十條之規定使其耕地財產權受到限制，然參照憲法第十五條之制憲原意，亦以人民生存權之保障優先於人民財產權之保障，從而耕地三七五減租條例前開規定既屬對農民生存權之保障，參酌憲法第二十三條規定意旨，仍為增進公共利益所必要。準此，耕地三七五減租條例第十九條、第二十條之規定與憲法第十五條、第二十三條規定意旨尚無違背可言，原告就耕地三七五減租條例前開條文違憲無效之主張，即為本院所不採。
三、綜上所述，兩造間就系爭土地之耕地三七五租約雖於九十一年十二月三十一日期滿，原告雖主張不再續租而請求收回系爭土地，被告三人則表示繼續承租之意思，本院審酌原告既有耕地三七五減租條例第十九條第一項第一款規定不能自任耕作之情事，自不得請求收回系爭土地，從而原告依據系爭土地之租約屆滿為由訴請被告三人返還系爭土地，即屬無據，應予駁回。又原告之訴已經駁回，其假執行之聲請亦失所依據，併駁回之。
四、結論：本件原告之訴為無理由，並依民事訴訟法第七十八條判決如主文。中華民國九十三年五月十九日
臺灣彰化地方法院民事第一庭
法官林金灶右為正本係照原本作成。
如對本判決上訴，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴狀。
中華民國九十三年五月十九日
法院書記官莊何江