裁判字號：最高行政法院103年裁字第288號裁定
裁判日期：民國103年03月06日
裁判案由：都市計畫
最高行政法院裁定
103年度裁字第288號抗告人 黃繁雄 上列抗告人因與相對人彰化縣員林鎮公所間都市計畫事件，對於中華民國102年12月19日臺中高等行政法院102年度訴字第424號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理由
一、緣相對人於民國96年7月25日公告實施「變更員林都市計畫（第三次通盤檢討）」，抗告人不服其中編號15住宅區（附十）之規定：「⒈本區土地應自願捐獻變更面積之適當比例土地折算為代金，作為開發之回饋，並應於該變更部分申請建造執照時繳納回饋金。⒉前項回饋比例應依內政部訂頒『都市計畫工業區檢討變更審議規範』附件有關工業區變更為住宅區之自願捐贈土地比例辦理。」，於102年1月21日請求相對人撤銷上揭附帶條件，經相對人以102年2月6日員鎮建字第1020003831號函復略以說明抗告人所有土地都市計畫辦理過程，及所陳事涉主要計畫變更範疇，依據都市計畫定期通盤檢討實施辦法第16條規定，相對人已將陳情事由先行錄案，俟員林都市計畫主要計畫（第四次通盤檢討）案辦理時納入研議。抗告人不服，提起異議，復經相對人以102年4月8日員鎮建字第1020009650號函（下稱102年4月8日函）以相同理由函復抗告人。抗告人不服提起訴願，經彰化縣政府以102年4月8日函非行政處分而為訴願不受理之決定。抗告人仍不服，遂提起行政訴訟，經原審法院以其起訴不備要件而裁定駁回後，提起本件抗告。
二、抗告意旨略謂：都市計畫對於各級政府及人民有一定拘束效力，也有期間（時間）上之限制，若主管計畫機關不在主要計畫公告實施後，2年內發布細部計畫，應負職責；且本件計畫書（附十）規定應自願捐贈土地，並應於申請建造執照時繳納回饋金，該回饋金之性質應為負擔，屬行政處分之附款，單方行政行為，強權奪利，侵害人民財產權，構成違法等語。
三、本院查：㈠行政訴訟法第4條第1項及第5條分別規定：「人民因中央或
地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」、「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」，此所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。次按「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，依照訴願法第一條、第二條第一項及行政訴訟法第一條之規定，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟。始符憲法保障人民訴願權或行政訴訟權之本旨。此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定五年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第二十六條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。」司法院釋字第156號解釋理由書著有明文。準此，都市計畫主管機關依都市計畫法第26條所為之5年定期通盤檢討，並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，非屬行政處分，自不得對之提起訴願及撤銷訴訟。又所謂「依法申請之案件」，係指人民依據法令，有向機關請求就特定具體事件為一定處分之權利而言；而所謂「應作為而不作為」，則指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言。是法令如僅係規定行政機關之職權行使，並非賦予人民有請求行政機關為行政處分之公法上權利者，人民之請求行政機關作成行政處分，性質上僅是促使行政機關發動職權，並非屬於「依法申請之案件」，行政機關所為答覆對於該人民之權利或法律上利益不生任何准駁之效力，自非屬行政處分。且因行政機關對於非依法申請之案件，並不負有作為義務，即令其未依其請求而發動職權，該人民亦不得主張其有權利或法律上利益受損害，訴請行政機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分。準此，提起課予義務訴訟須以依法申請行政機關作成行政處分或為特定內容之行政處分為要件，否則其起訴即屬不合法。復依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，原告之訴，若不合程式或不備其他要件，且其情形不可以補正者，行政法院即應以裁定駁回之。
㈡原裁定駁回抗告人於原審之訴，其理由已論明：參照本院44
年判字第18號判例、62年裁字第41號判例、100年度裁字第1229號裁定及93年度判字第1628號判決意旨，人民並無請求為如何擬定都市計畫或通盤檢討變更都市計畫之權利。又參照司法院釋字第156號解釋理由書意旨，主管機關變更都市計畫，係行政機關之職權行使，為公法上之單方行政行為，並非賦予人民有請求行政機關為行政處分之公法上權利，人民請求主管機關定期通盤檢討予以變更，僅屬意見表達，並非依法申請之案件；主管機關函復將其意見存供參考，未准依其意見辦理，並不發生任何法律上效果，非行政處分。查都市計畫通盤檢討之基礎，依都市計畫法第26條第2項授權訂定之「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」第5條規定，至少包括自然及人文景觀資源、人口規模、人口密度分布、建築密度分布、產業結構及發展、土地利用、公共設施容受力、住宅供需、交通運輸等項目，足證都市計畫通盤檢討事項包羅廣泛，非以個別人民利益之保護為目的，依保護規範說（參照司法院釋字第469號解釋），實亦難僅依都市計畫法第26條第1項之規定，導出人民有請求都市計畫擬定機關應為如何都市計畫通盤檢討變更之主觀公法上權利。且查本件抗告人主張相對人所作成員林都市計畫主要計畫（第三次通盤檢討）編號15住宅區「因發展率已達飽和，且面積達4.31公頃，土地所有權人眾多」，足見並非是都市計畫之個別變更，自非係行政處分，抗告人自無對之提起撤銷訴訟請求救濟之可能，其訴即屬起訴不備要件，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定裁定駁回之等語。經核原裁定已就抗告人聲明請求判決之事項如何不備起訴要件，詳為論駁，揆諸前開說明，其認事用法均無不合。觀諸抗告意旨無非堅持其主觀歧異之見解，就原裁定論駁之理由再為爭執，其抗告難認有理由，應予駁回。
四、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國103年3月6日
最高行政法院第三庭
審判長法官藍獻林
法官廖宏明法官胡國棟法官林玫君法官林文舟以上正本證明與原本無異中華民國103年3月7日
書記官邱彰德