最高行政法院103年度判字第114號判決

裁判字號：最高行政法院103年判字第114號判決

裁判日期：民國103年03月06日

裁判案由：都市計畫

最高行政法院判決
103年度判字第114號上訴人內政部代表人 陳威仁 訴訟代理人 林清源 律師上訴人澄清綜合醫院中港分院代表人 林高德 訴訟代理人 林錦隆 律師
張天欽 律師 張雨新 律師被上訴人凱撒金邸管理委員會代表人 徐學文 被上訴人 顏君旭
陳明德 王秀宜 李錦珠 黃小美 李英容 楊創智 張銘堂 林熊徵 賴志偉 共同訴訟代理人 蔡志揚 律師上列當事人間都市計畫事件，上訴人對於中華民國102年6月19日臺中高等行政法院101年度訴字第260號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理由
一、緣臺中市政府依都市計畫法第27條第1項第4款規定，辦理「變更臺中市都市計畫主要計畫（部分住宅區為醫療專用區）（供澄清綜合醫院中港分院使用）案」（下稱系爭變更計畫），於民國97年8月6日至97年9月4日公告公開展覽、同年8月20日於臺中市西屯區公所舉行公開說明會，並於公開展覽期滿後，經該市都市計畫委員會97年10月3日第230次會議、97年10月16日第231次會議審議通過，以97年11月20日府都計字第0970278414號函檢附計畫書、圖報請上訴人內政部（即原審被告）核定，經上訴人內政部都市計畫委員會97年12月30日第698次會議審議決議修正通過、98年3月6日台內營字第0980801598號核定，臺中市政府爰以98年4月6日府都計字第0980060884號公告發布實施，並以同日府都計字第0980061330號公告發布實施細部計畫案。被上訴人（即原審原告凱撒金邸管理委員會等11人）對上訴人內政部98年3月6日台內營字第0980801598號核定不服，提起訴願，經決定以「關於訴願人 顏君旭君 、 陳明德君 、 王秀宜君 、 李錦珠君 、黃小美君、 李英容君 、 楊創智君 、 張銘堂君 、 林熊徵君 、賴志偉君部分訴願駁回。其餘部分訴願不受理。」被上訴人仍表不服，提起行政訴訟，經原審法院101年度訴字第260號判決「原處分及訴願決定均撤銷。」上訴人內政部及上訴人澄清綜合醫院中港分院（即原審參加人，下稱上訴人澄清醫院）不服，提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：㈠最高法院98年台上字第790號、98年台上字第792號及98年台上字第2248號判決意旨，公寓大廈管理委員會之訴訟實施權係本於規約約定或區分所有權人會議決議而生，可認為係由區分所有權人會議授權，在性質上屬於意定的訴訟擔當，而非法定訴訟擔當。且行政訴訟法第22條及公寓大廈管理條例第38條第1項亦承認屬非法人團體之管理委員會具有成為訴訟上當事人之資格。另本件凱撒金邸社區區分所有權人於100年8月13日第19屆臨時區分所有權人會議業已決議授權管理委員會執行委聘律師進行行政訴訟，故被上訴人凱撒金邸管理委員會係為執行區分所有權人會議決議事項而提起本件訴訟，具訴訟實施權，當事人適格無疑。㈡都市計畫法第27條第1項第4款之規定，係為配合中央或地方所興建之重大設施所必需，非迅行變更都市計畫，無以適應中央或地方興建重大設施之需要者而言。原處分所載之計畫內容，僅見私人經營之澄清綜合醫院中港分院欲藉該變更計畫興建醫療院區大樓，其餘未見任何政府興建之重大設施或建設，依本院101年度判字第647號判決、99年度裁字第2778號裁定、96年度裁字第743號裁定、91年度裁字第1166號裁定、87年度判字第1369號判決及臺北高等行政法院100年度訴字第883號判決意旨，復參照上訴人內政部98年11月24日台內訴字第0980184913號訴願決定、101年10月23日台內訴字第1010339046號訴願決定，及上訴人內政部93年1月7日內授營都字第0920091111號函（下稱內政部93年1月7日函釋）意旨，原處分明顯違反都市計畫法第27條第1項第4款之規定，故上訴人內政部稱本件屬中央認定之重大設施，即符合上開規定，顯與法條文義、法律體系及立法目的解釋不符。
另按行政院衛生署（下稱衛生署）102年3月26日衛署醫字第1020269948號函（下稱衛生署102年3月26日函），可知本件係上訴人澄清醫院自行提出申請醫院擴建，並非由該署所興建或以其他方式委託醫院辦理之重大設施，該工程所需之經費，皆由醫院自籌，該署亦無編列及給予任何經費補助。益證系爭變更計畫，不符都市計畫法第27條第1項第4款規定之要件。另衛生署96年11月19日衛生署字第0960052526號函（下稱衛生署96年11月19日函）陳稱上訴人澄清醫院擴建醫療大樓，可認屬為配合該署所推行之政策等語，然上開規定之要件，係為配合中央興建之重大設施，而非為配合中央推行之政策，上訴人內政部援用作成原處分，自非適法。至上開函稱上訴人澄清醫院須於97年2月底前取得建築執照，故有急迫性等語，惟該期限係衛生署核示，該署亦給予上訴人澄清醫院延展取得建照期限，實無急迫性可言。㈢本件變更都市計畫案公開展覽期間，被上訴人社區居民均未被告知，臺中市政府又刻意刊登在臺南發行的中華日報，致社區居民無從得知，顯遭人為刻意隱匿訊息，違反都市計畫法第19條第1項及第23條第5項之規定。㈣惟臺中市都市計畫委員會第230次會議要求本件容積率由420％降至220％，然第231次會議卻未說明原委，仍核定420％，遠高於都市計畫法第34條第1項第11款規定之200％，違反行政程序法第96條第1項第2款行政處分應附理由之義務。㈤原處分所規劃留設之帶狀公共開放空間，北側與被上訴人社區毗鄰，僅自基地境界線退縮
1.5公尺，該留設之緩衝空間，顯然未顧及被上訴人社區之消防安全需求，亦未考慮防止醫院病毒傳染離住宅區最少之距離。原處分顯違反劃設消防車輛救災活動空間指導原則第1條第1項第2款所示之防災要求及防疫合理距離。㈥依原處分之估算，目前停車位需求為348/434位（平均/尖峰），然拆除原有停車場及新建大樓後，停車位需求僅增加至374/464位（平均/尖峰），不到原本之1成，且變更都市計畫後，停車位供給由目前之563位減至471位。是原處分顯然低估未來之停車需求，所規劃之停車位供給明顯不足云云。為此，求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
三、上訴人內政部則以：衛生署96年11月19日函認本件屬為配合中央興建之重大設施，且澄清綜合醫院中港分院亦有建院時間之急迫性在案等語，上訴人內政部爰同意本件准依都市計畫法第27條第1項第4款之規定，辦理個案變更都市計畫。且臺中市政府辦理本變更案之公開展覽、說明會並登報周知，均符合都市計畫法第19條之規定。另有關本件變更都市計畫與周邊住宅區之緩衝空間、相關交通改善措施及停車供給部分，依系爭變更計畫書第四章之「肆、交通系統計畫」中業已敘明，且符合上訴人內政部都市計畫委員會97年12月30日第698次會議決議事項。而有關基地容積率，係屬都市計畫法第22條第1項第3款「土地使用分區管制」之內容，又依同法第23條第1項規定，細部計畫係屬臺中市政府權責，自與原處分無涉云云，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、上訴人澄清醫院則以：都市計畫法第27條第1項第4款所謂「為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時」，並不必須由政府機關興建為必要，上訴人澄清醫院自行籌資興建，亦符規定，被上訴人片面否定主管機關本於職權之認定，自無可採云云，求為判決駁回被上訴人之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按司法院釋字第156號解釋及其解釋理由書，可知依都市計畫法第27條所為之都市計畫個別變更，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即屬一般處分之性質，其主張因該變更致權益遭受違法之損害者，得提起撤銷訴訟以資救濟。
查系爭變更計畫案緊鄰凱撒金邸社區，被上訴人為凱撒金邸管理委員會及住戶（區分所有權人），渠等自得以原處分有違法事由，而損害其權益，提起本件行政救濟。至上訴人內政部引用本院75年判字第362號判例意旨，認被上訴人並非本件原處分之法律上利害關係人，尚不得比附援引。㈡依都市計畫法第19條第1項、第20條第1項第3款、第21條第1項、第27條第1項第4款及第28條規定，可知都市計畫變更於地方政府報請上級政府核定後，須經計畫主體之公布實施，始對外發生效力，屬多階段行政處分。又多階段行政處分之具有行政處分性質者，原則上為最後階段之行政行為，即直接對外發生法律效果部分。人民對多階段行政處分如有不服，固不妨對最後作成行政處分之機關提起訴訟，惟行政法院審查之範圍，則包含各個階段行政行為是否適法。是人民如對於都市計畫變更之處分如有不服，固應以當地縣市政府為原處分機關提起行政救濟，然前階段之行政行為屬後階段行政處分之前提要件，且經後階段行政處分之發布，對外發生法律效果，而直接限制一定區域內人民之權益者，基於多階段行政處分具有整體性之概念，則人民對於前階段之行政行為表明不服，對作成行政處分之機關提行政救濟，自無不許之理，否則有違憲法保障人民訴願權或行政訴訟權之本旨。是系爭變更計畫案雖屬多階段之行政處分，上訴人內政部之原處分為臺中市政府公告發布實施系爭變更主要計畫之前階段行政處分，被上訴人對原處分不服，自得對上訴人內政部循序提起行政訴訟。㈢依公寓大廈管理條例第3條第7款、第36條第1款及第38條第1項規定及本院97年度裁字第2627號裁定意旨，已肯認公寓大廈社區管理委員會如經全體住戶之區分所有權人會議決議授權，得對於社區住戶排除權利侵害事項，提起行政救濟。查系爭變更計畫涉及容積率提高、停車空間及建築基地退縮距離等事項，將影響凱撒金邸社區住戶防災、停車及交通等情形，而屬該社區區分所有權人共同事務及涉及權利義務之有關事項，並經該社區區分所有權人於100年8月13日第19屆臨時區分所有權人會議，決議授權管理委員會執行委聘律師進行行政訴訟，被上訴人凱撒金邸管理委員會，為執行區分所有權人會議決議事項，提起本件行政訴訟，自屬合法。㈣都市計畫法第27條第1項規定，係於都市計畫經發布實施後，為因應特殊狀況之需要，視實際情況所為之迅行個別變更。而該條第1項第4款所謂「為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施」，指為配合中央、直轄市或縣（市）所「興建」之重大設施所必需，非迅行變更都市計畫，無以適應中央、直轄市或縣（市）興建重大設施之需要者而言。查上訴人內政部所謂「為配合中央興建之重大設施」，係依據衛生署96年11月19日函：「考量本案係配合本署推動全人健康照護計畫，以健全整體醫療體系、提升臨床教學及研究品質、提升急重症醫療水準及落實社區醫療服務，爰可認屬為配合中央興建之重大設施，且該院亦有建院時間之急迫性在案（該院需於97年2月底前取得建築執照）」。惟參酌內政部93年1月7日函釋意旨，經原審法院向衛生署函詢，經該署102年3月26日函復，可知系爭變更主要計畫，為將部分住宅區變更為上訴人澄清醫院醫療專用區，係為其擴建之醫療大樓所需，擴建之醫療大樓，雖經衛生署認定其中急重症外傷中心，係為提升醫院急重症醫療水準，可認屬配合該署所推行之加強醫院緊急醫療處置能力，落實傷病患醫療安全及轉診等政策。惟衛生署雖屬中央機關，然並無編列及給予上訴人澄清醫院任何經費補助，上訴人澄清醫院雖以擴建醫療大樓為配合該署政策，但並非為配合中央所「興建」之重大設施所必需，而非迅行變更都市計畫，無以適應中央興建重大設施之需要，此顯與都市計畫法第27條第1項第4款所規定之要件不合。另上訴人澄清醫院興建醫院時間之急迫性，亦非該款規定之情形，是原處分自有違誤，訴願決定對該部分未予糾正，而駁回被上訴人凱撒金邸管理委員會以外之其他被上訴人之訴願，另以被上訴人凱撒金邸管理委員會並非原處分之利害關係人，對其訴願部分，為訴願不受理，均有未洽等由，判決訴願決定及原處分均撤銷。被上訴人另行主張原處分有違都市計畫法第19條第1項及第23條第5項、行政程序法第96條第1項第2款規定、劃設消防車輛救災活動空間指導原則所示之防災要求暨防疫合理距離等規定，又有低估未來之停車需求，所規劃之停車位供給明顯不足等情，核與判決不生影響，無論述必要，併予敘明。
六、本院查：
（一）本件上訴人之代表人原係 李鴻源 ，已於103年3月3日變更為陳威仁，因兩造迄未聲明承受訴訟，爰依職權裁定本件應由陳威仁承受訴訟，而為上訴人代表人。
（二）按「都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：……四、為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時。」為都市計畫法第27條第1項第4款所規定，而縣（市）政府依該規定所為之都市計畫主要計畫個別變更，固有擬定、審議之權限，然須經內政部核定始得實施，因內政部對於縣（市）政府都市計畫主要計畫之個案變更，得予修正，有決定權，為主要計畫個案變更之處分機關，為本院102年12月份第2次庭長法官聯席會議決議，所採之見解，被上訴人以內政部為被告提起本件行政訴訟，尚無不合。
（三）次按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」「訴願人以外之利害關係人，認為第1項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項及第3項定有明文。準此，須行政處分之相對人及利害關係人，始得以政府機關之行政處分違法，經訴願未獲救濟，提起撤銷訴訟。此所謂利害關係人乃指有法律上之利害關係者而言，不包括事實上之利害關係者在內（本院75年判字第362號判例參照）。又公行政主體或政府機關作為行政行為依據之法律規範，是否具有保護第三人之目的，而賦與第三人有維護自己利益之公權利，並於權利受侵害時請求救濟。依司法院釋字第469號解釋理由書「………法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。」闡述之意旨，法律規範是否有保障特定人之意旨，應對法律規範為整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等為綜合觀察以為判斷。
（四）又按都市計畫法之立法目的在改善居民生活環境，並促進市○○○○街有計畫之均衡發展，此觀該法第1條規定自明。又同法第3條規定：「本法所稱之都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言。」由此觀之，都市計畫法之立法目的係為改善居民生活環境，並促進市○鎮○○街有計畫之均衡發展而設，故針對一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要措施，做有計畫之發展及合理規劃土地，建築法其主要目的既係就市○○○○街特定地區做整體之規劃，以改善居民生活環境，並促進該區域均衡發展之公共利益，而非在保護特定個人之利益，已甚明確。又都市計畫法第19條第1項雖定有任何公民或團體對於都市計畫之主要計畫擬定後之公開展覽期間，得以書面向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之規定，惟此項公民或團體之參與程序之規定，無非在提供主管機關訂定主要計劃之參考、擴大民眾參與之機制而已，並無承認特定公民或團體有對國家機關為請求之權利或法律上之利益，要不待言。至於都市計畫法第34條有關住宅區土地及建築物使用之管制，與同法第39條對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用、基地面積或基地內應保留空地之比率、容積率、基地內前後側院之深度及寬度、停車場及建築物之高度，以及有關交通、景觀或防火等事項，內政部或直轄市政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定，其目的均在於落實都市土地使用分區管制，用以維護整體都市居民生活環境之寧靜、安全及衛生之公益，亦非在保護特定個人之利益，亦灼然甚明。就上開都市計畫法規定觀之，並對於其整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知其目的均在於維護整體都市居民生活環境之公益，而非保護特定個人之利益。
（五）再按「主管機關變更都市計劃，行政法院認非屬於對特定人所為之行政處分，人民不得對之提起行政訴訟，以裁定駁回。該項裁定，縱與同院判例有所未合，尚不發生確定終局裁判適用法律或命令是否牴觸憲法問題」經司法院作成釋字第148號解釋。嗣司法院再以釋字第156號解釋：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟，本院釋字第148號解釋應予補充釋明」。觀諸釋字第156號解釋理由書「……都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。行政法院59年判字第192號判例，認為：『官署依其行政權之作用，就具體事件所為之單方行政行為，發生公法上具體效果者，不問其對象為特定之何人或某一部分有關係之人民，要不能謂非行政處分。人民如因該行政處分致權利或利益受有損害，自得提起訴願以求救濟；此與官署對於一般人民所為一般性之措施或雖係就具體事件，而係為抽象之規定，不發生公法上具體之效果，影響其權利或利益者不同。本件被告官署變更已公布之都市計畫，……原告以此項變更計畫，將使其所有土地降低其價值，損害其權益，對被告官署此項變更都市計畫之行為，提起訴願，自非法所不許』。其意旨，與此尚屬相符。……」之意旨，僅係就依都市計畫法所為都市計畫之個別變更，而致「直接限制」一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔者，認具行政處分性質，得提起行政訴訟。該解釋之意旨，尚難導出都市計畫法有關規定，就都市計畫之個別變更，對在變更範圍外之第三人，亦具有保護規範之功能。是都市計畫之個別變更範圍外之第三人，即難以都市計畫之個別變更侵害其權利或法律上利益提起撤銷訴訟請求救濟。
（六）查凱撒金邸社區位於○○市○○路○○○號，系爭變更計畫位於○○市○○路○○○路、○○路及○○○路環繞之街廓內，並緊鄰凱撒金邸社區，被上訴人為凱撒金邸管理委員會及住戶（區分所有權人），即凱撒金邸社區所在建築物位置，係緊臨系爭變更計畫，而非於系爭變更計畫範圍內，為原判決所認定之事實。被上訴人主張系爭變更計畫，涉及容積率提高、停車空間及建築基地退縮距離等，將影響該社區住戶與周邊住宅區之緩衝空間、相關交通改善措施及停車供給等情事。經核，被上訴人縱因系爭變更計畫受有上開影響，揆諸前揭說明，尚屬單純事實上利益或反射利益受損害，難認其權利或利益受直接限制，或增加其負擔，並非法律上利益受損，而非上訴人內政部系爭變更計畫處分之利害關係人，其等提起本件撤銷訴訟，難謂有訴訟實施權能。
七、依上，原判決據司法院釋字第156號解釋及其解釋理由書，認依都市計畫法第27條所為之都市計畫個別變更，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即屬一般處分之性質，主張因該變更致權益遭受違法之損害者，得提起撤銷訴訟，以資救濟；並以系爭變更計畫緊鄰凱撒金邸社區，被上訴人為凱撒金邸管理委員會及住戶（區分所有權人），得以原處分有違法事由，損害其權益，提起本件行政訴訟，自有未合。本件上訴意旨，指摘原判決違誤，為有理由，應由本院本於原審上開確定之事實，將原判決廢棄，並自為判決駁回被上訴人在第一審之訴。
八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國103年3月6日
最高行政法院第四庭
審判長法官侯東昇
法官江幸垠法官闕銘富法官陳心弘法官沈應南以上正本證明與原本無異中華民國103年3月6日
書記官吳玫瑩