裁判字號：最高行政法院88年判字第108號判決
裁判日期：民國88年01月22日
裁判案由：退休補償金
行政法院判決八十八年度判字第一○八號
原告甲○○被告臺中縣警察局右當事人間因退休補償金事件，原告不服考試院中華民國八十七年六月十二日（八七）考台訴決字第○二四號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣原告原任職台中縣警察局巡佐，其自願退休案經前臺灣省委任職公務員銓敍委託審查委員會於民國六十八年十月十六日以（六八）台銓一字第二一七三○號函核定自六十八年十一月一日退休生效，依其任職年資三十年以上之標準，給與六十一個基數之一次退休金在案。原告於八十六年四月向被告申請補發退休金其他之全數現金給與，經被告於同年月三十日以八六中縣警人字第五五一二號書函引據「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」之規定，答復原告查無補發退休金之相關法令規定，所請歉難照辦。原告不服，向台中縣政府提起訴願，經台中縣政府以銓敍部為公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法之主管機關，乃移送銓敍部受理，遭決定駁回後，復提起再訴願，仍遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂︰一、依公務人員退休法而論：㈠查國家須制定法律，建立公務人員退休及養老制度，以利妥善地安養照顧公務人員，以恤公務人員之忠勞，並勵其為國效命之心，此乃憲法第八十三條之立法意旨。㈡原告為依公務人員退休法規定核准之退休警察人員，於六十八年十一月一日退休，應適用民國六十八年一月二十四日所公布之公務人員退休法，首先敍明。次依公務人員退休法第六條規定：「退休金給與之方式，均按月俸額為計算基礎」、同法第八條規定：「本法所稱月俸額包括實領本俸及其他現金給與。前項其他現金給與之退休金應發數額，由考試院會同行政院定之」。惟公務人員退休法自六十八年修正迄今，考試、行政兩院迄未按照規定，訂定發給數額，自係放棄職守，無意訂定數額，應予全額發給，並加發利息等補償金方是。㈢按公務人員退休法第八條第二項規定：「前項現金給與之退休金應發給數額，由考試院會同行政院定之」。查此一規定可否解釋為法律授權行政機關得為排除各種加給、俸給基數範圍外之依據，殊值商榷﹖果爾，何不於公務人員退休法第八條項下明定為月俸額僅指實領本俸，不包括「其他現金給與」，以杜爭議﹖立法機關既肯定月俸額包括其他現金給與於先，焉能解釋又授權行政機關可排除其他現金給與於後，而自陷矛盾。況查，行政命令之規定，終究不能抵觸法律之明文規定。職是之故，公務人員退休法第八條第二項僅能解釋行政機關得國家財力，而規定其他現金給與應發之數額多寡而已，絕不可解釋為授權行政機關得任意變更法律明定之計算退休金基數之標準。總之，本俸與其他現金給與無干，係兩種截然不同之法定待遇項目。㈣次按中央法規標準法第十八條但書之規定：「但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」依此規定之意旨，足見原處分、訴願決定、再訴願決定等機關受理本件申請退休金其他現金給與事件，即應依民國六十八年一月二十四日所公布公務人員退休法第八條之規定處理本件申請案，方為適法。二、依警察人員管理條例而論：原告前擔任警察人員，奉公守法，為國奉獻終生。按警察人員法定任務具有公務人員、司法人員與軍人多重職責（俗稱和平軍人），國家特別立法，制頒警察人員管理條例規範之。依據警察人員管理條例第二十二條規定：「警察人員俸給分本俸、年功俸及加給均以月計」、同條例第二十七條規定：「警察人員之加給分勤務加給、技術加給、地域加給．．．」足證其待遇加給，均經按照所任工作之特殊性質，特別立法規定，勿庸置疑。無奈考試院於八十四年十月十七日以（八四）考台組二字○八一八八號令發布：「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」，暨銓敍部八四台中特二字0000000號函訂頒之「公務人員退休金給與補償金發放作業注意事項」，是上開兩項函令規定以依各退休人員退休時之俸薪等級以八十五年公教人員相同俸薪等級之本俸或年功俸之百分之十五為補償金基數。詳查，前揭行政命令均與公務人員退休法及警察人員管理條例之規定有所違背，自屬違法之行政命令，其規定應屬無效。國家自應依法全數發給。三、公務人員退休金其他現金給與補償金發給辦法應屬違法：㈠公務人員退休金其他現金給與補償金發給辦法違法將公務人員退休金其他現金給與及警察人員管理條例第二十七條列舉規定為法定待遇之各種加給排除在外，明顯剝奪退休警察人員應有之權利，於法不合。㈡公務人員退休金其他現金給與補償金發給辦法所定「發給標準」為無法源依據之行政命令，明顯牴觸上開法律並違反中央標準法第十一條規定：「．．．命令不得牴觸憲法與法律．．．」、同法第五條第一項第二款規定：「．．．二、關於人民權利義務者．．．應以法律定之」，及憲法第二十三條所示「法律保留」之立法意旨。四、綜上所述，原告之申請補發退休金給與應有理由，是依法申請核准予補發退休金之全數現金給與（警察專業補助費、勤務加給、主管加給及其他加給，此項現金給與每年均有調整請將調整後之金額）併入退休金計算發給之，以資適法。惟被告未詳察，於八十六年四月三十日以中縣警人字第五五一二號書函對原告之申請予以駁回，自屬有欠允洽。嗣原告又向銓敍部提出訴願，而銓敍部於八十七年三月二日以（八七）台詮訴決字第四二○號書函又駁回原告之訴願；且查，考試院於八十七年六月九日以（八七）考台訴決字第○二四號書函駁回原告之再訴願，即遞序維持原處分，亦有未合，實損害原告之權益甚鉅。
為此敬祈鈞院明鑒，賜判決將一再訴願決定及原處分均撤銷等語。
被告答辯意旨略謂：一、原告係於六十八年十一月一日自本局命令退休，依任職年資三十年以上，按服務年資乘以六十一個基數發給退休金，被告依退休法（舊制）第六條規定略以：「一次退休金，以退休人員最後在職之月俸額，及本人實物代金為基數，任職滿五年者，給與九個基數、每增半年加給一個基數，滿十五年後，另行一次加發兩個基數，但最高總數以六十一個基數為限，未滿半年者以半年計。」核算原告退休金並無違誤。二、原告引據舊退休法第八條規定並未明示應包括法定職務加給、專業加給等項目，且依據司法院釋字第二四六號解釋：「公務人員之退休及養老，依法固有請領退休金及保險養老給付之權利，惟其給付標準如何，乃屬立法政策事項，仍應由法律或法律授權之命令定之。公務人員退休法第八條第二項就同條第一項所稱『其他現金給與』之退休金應發給數額，授權考試院會同行政院訂之。．．．而七十年六月十二日政院訂頒之全國軍公教人員待遇支給辦法第七條則對工作津貼及軍職幹部服勤加給、主管獎助金，不列入退休（役）、保險俸額內計算，仍係斟酌國家財力而為者，尚未逾越立法或立法授權之裁量範圍，與憲法並無牴觸。」故公務人員退休金其他現金給與之退休金應發給數額，在考試院與行政院未會同訂定前，實無法據以執行且依憲法並無相違；而「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」其訂定旨在解決政府長久以來無法訂定發給其他現金給與應發給數額之問題並作合理補償，並非補發退休金，併此敍明。三、綜上所述，被告於現行法令並無補發退休金「其他現金給與」差額規定，且退休金核算方法於法有據；又原告退休金其他現金給與補償金之發給，係依據考試院、行政院會同訂定發布之「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」及注意事項規定辦理，被告據以執行，是以，原告再訴請將警察專業加給等其他現金給與併入退休金基數內涵並補發差額，實屬無理由，建請駁回等語。
理由按六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法第八條規定：「（第一項）本法所稱月俸額，包括實領本俸及其他現金給與。（第二項）前項其他現金給與之退休金應發給數額，由考試院會同行政院定之。」揆其立法意旨，係將其他現金給與之退休金應發給數額，授權考試院及行政院審酌政府財政狀況及現職人員待遇與退休人員所得合理平衡等因素加以考量訂定，並未明示應包括法定職務加給、專業加給及地域加給等項目。又公務人員退休法施行細則第十八條第一項規定：「本法第八條所稱實領本俸，為依俸給法規定之實領本俸或年功俸」準此，公務人員退休金之計算，在考試院會同行政院訂定發布其他現金給與之退休金應發給數額前，係以公務人員俸給法規定之「實領本俸或年功俸」為基礎，亦即以公務人員俸給法第四條附表「公務人員俸給表」所列俸點折算之俸額為依據。而關於公務人員其他現金給與之退休金應發給數額，考試院前於六十八年三月間曾函行政院洽商研訂，經行政院審慎研究，基於各級政府財政負擔之考量及退休人員所得與現職人員待遇之比較已能維持相當平衡，乃於同年五月七日函復考試院宜仍暫照現職人員之本俸及本人實物代金作為計算退休給與之標準。惟考試院仍極重退休金內涵問題，自六十八年起復經多次函請行政院洽商研訂，然仍基於上述理由而未訂定。嗣於七十八年二月及十一月，銓敍部復兩度會同行政院人事行政局邀集財政部等有關機關開會研商，認為對於退休金數額標準訂定與現職人員待遇如何維持合理平衡及各級政府財政負擔等問題，仍有待深入研究，是以其他現金給與之退休金應發給數額，一直未予訂定，並非有關機關怠於職責。另按司法院釋字第二四六號解釋：「公務人員之退休及養老，依法固有請領退休金及保險養老給付之權利，惟其給付標準如何，乃屬立法政策事項，仍應由法律或法律授權之命令定之。公務人員退休法第八條第二項就同條第一項所稱『其他現金給與』之退休金應發給數額，授權考試院會同行政院定之。．．．而七十年六月十二日行政院訂頒之全國軍公教人員待遇支給辦法第七條則對工作津貼及軍職幹部服勤加給、主管獎助金，不列入退休（役）、保險俸額內計算，乃係斟酌國家財力而為者，尚未逾越立法或立法授權之裁量範圍，與憲法並無牴觸。」故公務人員退休金其他現金給與之退休金應發給數額，在考試院與行政院未會同訂定前，實無法據以執行。由於政府多年來未能依公務人員退休法第八條第二項規定訂定公務人員退休金其他現金給與應發給數額，且由於訂定上開應發給之合理數額確有困難，立法院乃於八十一年十二月二十九日審議公務人員退休法部分條文修正草案時，通過刪除該項其他現金給與規定，並作成附帶決議：「早期退休之公務人員，由於考試院及行政院迄未依據原法第八條第二項訂定『其他現金給與』數額，致其權益遭受嚴重傷害。本法修正通過後，早期退休公務人員之權益，應由政府給與合理補償。」銓敍部及行政院人事行政局等有關機關基於如訂定其他現金給與應發給數額，則將及追溯補發及優惠存款等問題，恐非政府財力所能負擔，此一長久以來一直無法解決之問題，將更懸宕難決，乃依據上開立法院之附帶決議，多次與財政主計機關及退休人員代表研商合理之補償方案，嗣於八十三年十一月二十三日在行政院人事行政局、主計處、財政部及銓敍部與退休人員代表協調會上，對於補償標準終於達成初步之共識，同意按同等級現職人員本俸之相當百分比訂定補償標準，並決議由行政院人事行政局會同有關機關精算後提出結論。案經行政院人事行政局協調財政主計機關及省市政府數度會商獲致共識意見，簽奉行政院核可，決定按退休、撫卹、資遣人員八十五年度同等級現職公務人員俸額百分分之十五作為每一基數之補償金額，再乘以退休年資應領一次退休金基數之標準計算，並分三年發給。經行政院於八十四年七月三日以台八十四人政給二四四八八號函將上述有關公教人員退休金其他現金給與補償標準暨其相關意見函送考試院，考試院即交由銓敍部據以擬具「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法草案」，商得教育部、行政院人事行政局及省市政府同意後，報經考試院於八十四年九月十四日院會審議通過，並於八十四年十月十七日與行政院會銜發布施行，以為發放補償金之依據，並解決政府長久以來無法訂定發給其他現金給與應發給數額之問題。再按前開公務人員退休法第八條規定之其他現金給與之退休金應發給數額，係授權考試院會同行政院訂定，是以該項其他現金給與並非等同於扣除本（年功）俸後之各項法定加給總額，已如前述。且該項規定於八十二年一月二十日經總統明令修正公布公務人員退休法時業經刪除，並自八十四年七月一日施行，有關其他現金給與之退休金已無訂定發給之法源依據，準此，依上開公務人員退休法辦理退休之公務人員，其退休金基數內涵及其他現金給與補償金均未包括本（年功）俸以外之各項加給。而依警察人員管理條例第三十五條規定：「警察人員之退休除依左列規定外，適用公務人員退休法之規定．．．」是以同依上開公務人員退休法辦法退休之警察人員，其退休金基數內涵及其他現金給與補償金自亦應不包括各項加給。查原告原任台中縣警察局巡佐，其自願退休案經前臺灣省委任職公務員銓敍委託審查委員會於六十八年十月十六日以（六八）台銓一字第二一七三○號函核定自六十八年十一月一日退休生效，依其任職年資三十年以上之標準，給與六十一個基數之一次退休金在案。原告於八十六年四月向被告申請補發退休金其他之全數現金給與，經被告於同年月三十日以八六中縣警人字第五五一二號書函引據「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」之規定，答復原告查無補發退休金之相關法令規定，所請歉難照辦云云，核與首開法令規定及說明並無不合。原告不服，循序提起行政訴訟，而主張公務人員退休法第八條第二項僅能解釋行政機關得國家財力，而規定其他現金給與應發之數額多寡而已，絕不可解釋為授權行政機關得任意變更法律明定之計算退休金基數之標準。又依中央法規標準法第十八條但書之規定，原處分及一再訴願決定機關，受理本件，即應依六十八年一月二十四日所公布公務人員退休法第八條之規定處理本案方為適法。考試院發布之「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」及銓敍部訂頒之「公務人員退休金給與補償金發放作業注意事項」，均與公務人員退休法、警察人員管理條例、中央法規標準法第五條第一項第二款、第十一條及憲法第二十三條之規定有所違背，自屬違法之行政命令，其規定應屬無效。故原告依法申請准予補發退休金之全數現金給與包括警察人員專業補助費、勤務加給、主管加給及其他加給）併入退休金計算發給之，以資適法，應有理由云云。惟按原告退休時應適用之公務人員退休法（六十八年一月二十四日修正公布）第八條規定之其他現金給與之退休金應發給數額係授權考試院及行政院訂定，該項其他現金給與並非扣除本（年功）俸後之各項法定加給總額，且上開「其他現金給與」之退休金於八十二年一月二十日修正公布公務人員退休法時業已刪除（參見新法第六條、第六條之一），並自八十四年七月一日施行，有關「其他現金給與」之退休金已無訂定發給之法源依據。準此，依上開公務人員退休法辦理退休之公務人員，其退休金基數內涵及其他現金給與補償金均未包括本（年功）俸以外之各項加給。因查警察人員管理條例第三十五條規定：「警察人員之退休除依左列規定外，適用公務人員退休法之規定．．．」是以同依上開公務人員退休法辦法退休之警察人員，其退休金基數內涵及其他現金給與補償金自亦應不包括各項加給。原告主張其退休金之其他現金給與應包括警察專業補助費、勤務加給、主管加給及其他給與云云，並無可取。依上所述，立法院於審議該退休法修正草案刪除上開規定時，審酌行政機關無法訂定發給辦法補發，乃決議「由政府給與合理補償」，考試院與行政院遂據以訂定「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」，以為適當之補償。此項為維護退休公教人員之權益所訂定之法規命令，係斟酌國家財力，兼顧退休人員權益所訂定，核與憲法第二十三條，中央法規標準法第五條第一項第二款、第十一條、第十八條但書，及公務人員退休法及警察人員管理條例等規定，並無違背可言。綜上所述，本件原處分揆諸首揭規定及說明，洵無違誤，一再訴願決定遞予維持，俱無不合。原告起訴意旨，難謂有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十八年一月二十二日
行政法院第五庭
審判長評事 廖政雄
評事 高秀真 評事 沈水元 評事 林清祥 評事 劉鑫楨 右正本證明與原本無異
法院書記官陳佩玲中華民國八十八年一月二十五日