臺中高等行政法院98年度訴字第466號判決

裁判字號：臺中高等行政法院98年訴字第466號判決

裁判日期：民國99年03月30日

裁判案由：更正土地登記

臺中高等行政法院判決
98年度訴字第466號99年3月23日辯論終結原告臺灣省苗栗農田水利會代表人甲○○訴訟代理人 任秀妍 律師被告苗栗縣竹南地政事務所代表人乙○○訴訟代理人丙○○上列當事人間因更正土地登記事件，原告不服苗栗縣政府中華民國98年9月25日98年苗府訴字第24號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴時，被告之代表人為 吳家鴻 ，嗣於訴訟中變為乙○○，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，經核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告所有坐落苗栗縣○○鎮○○段○○段○○○號土地（下稱系爭土地），於民國（下同）94年11月4日向被告申請鑑界，經被告前往複丈時，發現該地號土地於69年辦理地籍圖重測時○○○鎮○○段後庄小段795-4等地號有土地重疊情事，苗栗縣政府為此乃於95年3月30日召開會議協商，作成會議結論略以：「請竹南地政事務所查○○○鎮○○段○○段○○○號土地○○○鎮○○段後庄小段795-4地號是否有重疊之情形發生，倘確實發生地籍圖重疊時，請竹南地政事務所依地籍測量實施規則第232條規定，更正竹南段1小段87地號地籍圖冊。」被告遂依上開決議於95年4月13日派員擴大檢測，發現該地號土地於69年辦理地籍圖重測後地籍圖套繪街廓線與原地籍線差異過大，經函報苗栗縣政府後，於95年7月14日辦理面積更正登記由原先之564平方公尺縮小為193平方公尺。原告不服，提起訴願，經苗栗縣政府95年苗府訴字第53號訴願決定撤銷原處分，理由謂：「原告主張有關系爭土地因土地界址爭議，業已向臺灣苗栗地方法院提起民事訴訟（95年度苗簡調字第38號），綜觀全卷原處分機關與本府就與本案相關之公文往返與會議資料，並未充分考量此一土地界址爭議問題，即認定屬測量錯誤而更正地籍圖冊及相關土地登記，原行政處分之作成不無瑕疵，應將原處分撤銷，由原處分機關究明相關疑義後另為適法處分。」並由被告將上開面積更正為原來之564平方公尺。嗣原告就上開界址爭議向臺灣苗栗地方法院提起經界確認之訴，經該院以96年度訴字第422號確定判決在案，被告乃依上開確定判決於98年5月18日以南地所一字第0980004196號函（下稱原處分）更正系爭土地之地籍圖並更正該地號土地面積為143平方公尺。原告不服，主張被告於98年5月18日就系爭土地辦理地籍圖更正，而其更正內容僅就該土地與苗栗縣○○鎮○○段后庄小段795之4、793之7、794之3、796之4等4筆地號土地辦理更正，對於本件土地與其他相鄰地號土地部分的界址，則完全未處理；被告所為處分，造成原告土地面積短少甚鉅，實有不妥，且依前開法院判決其僅針對界址問題而為判決，並未針對面積而對於原登記有所變動，其效力並不及於面積云云，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）被告無權減少變更原告所有系爭土地之面積，且系爭土地面積之爭議於95年間業經訴願程序，並經訴願決定撤銷不當變更面積之處分：本件原告所有系爭土地係分割自重測前之竹南段30-1地號土地，重測前之竹南段30-1地號土地原有面積為4,083平方公尺，於69年辦理重測後分割為30-1、85、86、87、113、149、164、165、166、168、187、188、225、226及227等15筆土地，重測分割後之系爭土地面積即登記為564平方公尺，有地籍原圖及土地登記簿謄本各乙份足憑，顯示原告自69年重測後取得系爭土地之面積為564平方公尺，未曾更改，且系爭土地亦無經過地震或水流改道等自然原因而增減面積之情事。直至被告於95年7月14日辦理面積更正，將系爭土地面積逕行變更為193平方公尺，經原告不服提起訴願後，旋由苗栗縣政府以95年苗府訴字第53號訴願決定將原處分予以撤銷，被告隨即將系爭土地面積更正回復為564平方公尺。換言之，就系爭土地面積之爭議，業已經過訴願程序，確認前開減少系爭土地面積之處分為不當。豈料，被告於98年5月18日再次辦理系爭土地之面積變更，將系爭土地二度逕自變更面積並減為143平方公尺，使原告所有系爭土地面積無端短少421平方公尺，再次損害原告之土地所有權，不僅與司法院釋字第374號解釋所揭：「地籍圖重測純為地政機關基於職權提供土地測量技術上之服務，並無增減人民私權效力」之意旨相違悖；亦與前苗栗縣政府95年苗府訴字第53號將原處分予以撤銷之訴願決定之法律效果完全相反。
（二）被告自承於69年重測時有錯誤，若北側之地籍線有誤，發生向北偏移之情事，自應再行重測，將系爭土地南側之地籍線同時往南調整修正，而非逕自減少原告所有之土地面積，卻未一併施測修正南側界址，致圖利南側其他土地之所有權人：
⒈有關原告前與訴外人 張健作 等人就系爭土地之北側界址請
求確認界址事件中，雖經臺灣苗栗地方法院以96年度訴字第422號判決認為系爭土地之北側界址與張健作等人所有○○○鎮○○段後庄小段795-4地號等4筆土地，發生地籍圖重疊之情事，而確認系爭87地號土地之界址應以該案被告張健作等人主張之界址為正確等情。並經被告依據上開判決及苗栗縣政府98年3月17日府地測字第0980038749號函，更正系爭土地之面積。惟上開判決主文僅確認系爭土地與北側土地間之「界址」為何，而苗栗縣政府上開函文亦僅說明請被告逕依該判決內容訂正系爭土地之「地籍圖」，二者均無對系爭土地作出應「更正面積」之判決或囑託應「更正面積」登記之意思。是被告辯稱係依地籍測量實施規則第232條第1項第1款規定，並由苗栗縣政府通知更正云云，應有錯誤。蓋依據上開判決及苗栗縣政府之函文顯示，被告只能對系爭土地與北側土地即苗栗縣○○鎮○○段後庄小段796-4、795-4、794-3等地號土地間之「界址」為更正登記，被告將系爭土地之面積由564平方公尺逕自縮減變更為143平方公尺，顯屬無據，亦非適法。
⒉況於上開確認界址爭議事件中，證人即國土測繪中心副隊
長 黃德銘 曾到庭證稱：「建議查竹南的土地是否有增加，竹南地政既然承認重測有錯誤，應往下修正地籍線，但是只修正了北邊的地籍線，沒有修正南邊的，造成水利會的土地變小。認為竹南地政更正地籍線是正確的，只是只修正了單邊（靠近頭份的那一邊）。」等語。可見原告所有系爭土地面積既然原本就是564平方公尺，雖經前開判決確認系爭土地與北邊相臨土地之界址應往南修正，但證人黃德銘已提供其鑑定意見認為：系爭土地只修正了北邊的地籍線，卻沒有同時修正南邊的地籍線，導致原告所有系爭土地之面積變小，此為不對的作法。足徵被告應該將系爭地號土地南邊的地籍線同時往下修正，以維持原告原有之土地面積564平方公尺，而不是直接修正縮回北邊的地籍線，造成原告所有系爭土地之面積減少。又被告自承於臺灣苗栗地方法院審理時已發現系爭土地有重疊情形，並於該案審理時表示：「被告之重測有錯誤，應往下修正地籍線，但只修正了北邊的地籍線，卻沒有修正南邊的，造成原告水利會的土地變小……確實是地籍圖重測錯誤造成原告的損失，考慮87地號土地南側位置已有私人地上物，站在苗栗縣政府的立場，會以賠償較少的部分來執行……會上簽縣長來編列預算賠償損失。」等語，顯示被告自始知悉除依該判決修正北邊界址外，亦應同時向南修正南邊界址，且既然北側地籍線可以更正，何以南側地籍線卻無法更正？是被告逕將系爭土地之面積更正為143平方公尺，卻未同時修正南側之地籍線，亦未查明是否因此而增加他人的土地面積，導致地籍登記不正確，顯已損及原告之財產權，自屬違法。
（三）系爭土地之界址係因69年重測時發生套繪比例錯誤，致87地號土地之界址遭位於南方之92地號等9筆土地往北推擠，而越界至北側之頭份鎮；又系爭土地係水利用地，實不宜擅予減少寬幅或面積，而損及公眾利益或造成公共危險：
⒈依據證人即苗栗縣政府地政局測量隊隊長 賴偉君 在臺灣苗
栗地方法院96年度訴字第422號判決中陳述謂：「原地籍圖是永久保存的，我們將重測後地籍圖（比例尺1/500）縮回原1/1200比例，發現重測後地籍圖○○○鎮○○段○○段92、91、90、88、89、88-1、88-2、88-3、86地號等筆土地，圖形較原地籍圖的大，所以導致系爭87地號土地越界至頭份鎮。」等語。經與上開92地號等9筆土地之地籍圖核對後，可知系爭土地呈狹長形狀，且位於92地號等9筆土地之北方，故被告將重測後地籍圖（比例尺1/500）縮回原1/1200比例，發現重測後之92地號等9筆土地之圖形較原地籍圖的大，才會導致系爭土地之界址被該9筆土地往北推擠，而越界至北邊的頭份鎮。是原告所有之系爭土地從未變更其位置、面積甚或形狀，此參該土地69年之地籍原圖及土地登記簿謄本即明，本件純粹是被告因重測套繪技術上的錯誤，導致系爭土地在地籍圖上之界址發生越界情事。被告既已自行發現本身的錯誤，即應將發生套繪錯誤之相關土地，包括系爭土地及92地號等9筆土地，一併予以修正，而不應僅縮回系爭土地之北側界址，並逕自減少該土地之面積，而坐令南側之92地號等9筆土地無端增加面積。
⒉況系爭土地之地目為「水」，係為供應公眾防洪、灌溉使
用之水利用地，且已供公眾使用多年，其寬幅與面積均對公共利益有所影響，自不宜擅予變更減少，以免損及公眾利益，甚至造成公共危險。尤以該水利用地長達數公里，非僅系爭土地此一小段，圳路上下游皆流經市區，除提供灌溉外，尚肩負市區排水功能，此有系爭87地號土地之相關位置圖2份足參。因此，倘若將整條水利用地即灌溉溝渠中的某一段往南縮減修正後，將會影響其上下游其他段號土地之位置與面積同時發生變動的後果，影響不可謂不小，應更審慎處理。此外，原告於98年6月間曾就系爭87地號土地之上下游土地，即竹南段一小段1、2、3、10、
11、20、31、46、67、164、165、188、226-5、226-6、226-7、226-15、226-16、226-17、226-18、226-19等20筆土地申請鑑界，被告表示其中164、165地號與北側○○○鎮○○段後庄小段788-4、789-1地號土地發生重疊情事，駁回原告鑑界之申請；另1、3、11、20、31、46、47地號等7筆土地，亦與北側○○○鎮○○段後庄小段之土地發生重疊情事，被告業已報請內政部國土繪測中心處理，足見系爭土地之界址事關重大，被告僅對系爭土地為修正北界並縮減面積之作法，根本無法解決問題，且損及原告權益，實屬違法而欠允當。
（四）被告就系爭土地之面積逕為變更登記，造成原告之財產損失，卻未依法對原告為賠償，實屬違法之處分：按因登記錯誤、遺漏或虛偽致受損害者，由該地政機關負損害賠償責任，為土地法第68條明定。本件被告依據苗栗縣政府之囑託辦理更正登記，雖以臺灣苗栗地方法院96年度訴字第422號確定判決為據。然依上所述，該判決對於南側界址則未為確認，判決主文中亦未就原告與被告間各自土地之面積大小有所裁判，判決理由中亦無隻字片語對於此重要爭點予以論述。且亦經黃德銘及賴偉君等人，於該案之陳述，足見系爭土地之界址不正確，係因被告在測量技術上之錯誤所致，造成原告所有系爭土地面積減少之結果，故被告自應對其登記錯誤所造成的損害，依法對原告為賠償，方為合法。惟被告僅為面積更正，且採取對原告不利之減少面積作法，卻未賠償原告之損害，自非適法。
（五）綜上所述，被告98年5月18日南地所一字第0980004196號函之面積更正處分，已侵害原告在憲法上保障之財產權，而訴願決定機關不察，遽予維持，同屬違誤。為此，原告依據行政訴訟法第4條第1項規定提起本件撤銷訴訟，並聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）關於本件原告與訴外人張健作等3人有關確認界址事件，經臺灣苗栗地方法院於97年9月17日作成96年度訴字第422號民事判決，並於97年10月20日確定，並經苗栗縣政府於98年3月17日以府地測字第0980038749號函請被告依上開判決訂正系爭土地地籍圖。依地籍測量實施規則第232條之規定，被告始據上開苗栗縣政府函及法院確定判決書之附圖，辦理更正地藉圖，並以98年5月18日南地所一字第0980004196號函通知原告辦理書狀換給登記，雖該更正致系爭土地面積減少，惟並無違誤。且依前開判決所述：系爭土地界址○○○鎮○○段後庄小段796-4、795-4、794-3地號土地界址經內政部國土測繪中心，測量專業機關重新施測檢討，確認系爭土地界址○○○鎮○○段後庄小段796-4、795-4、794-3地號土地確認地籍圖發生重疊，確認是竹南鎮69年辦理地籍圖重測製作新圖時發現套繪錯誤所致，經確定是系爭土地越界至頭份鎮，所以直接修正縮回系爭土地北側界址，致使土地面積減少。且因套繪錯誤，係屬地籍測量實施規則第232條之「測量技術錯誤」，依地政機關職權，必須加以更正。另原告不服上開被告通知函，提起訴願，亦經苗栗縣政府訴願決定以系爭土地依重測前複丈原圖比對於69年重測時因地籍圖套繪技術錯誤致生經界北移之錯誤，該錯誤之經界經上開判決重新確定界線，被告就重新確定之經界線，依地籍測量實施規則第232條辦理其面積之更正，於法尚無不合為由，駁回原告訴願在案。
（二）被告前於95年7月25日以南地一字第0950007265號函辦理系爭土地面積更正，原告向苗栗縣政府提起訴願，經苗栗縣政府作成95年苗府訴字第53號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關另為適法處分。」惟其撤銷之理由為原告已依法向臺灣苗栗地方法院訴請確認界址，被告在民事法院未為判決確定之前，即遽以更正，尚有不妥。蓋土地界址爭議，乃私權之爭執，民事法院有最終認定權，故依法撤銷上開函，以保原告權益。又依系爭土地之地籍調查表四至界址代表號為「13」，參照舊地籍圖，依土地法第46條之2第1項、土地法第46條之1至第46條之3執行要點第4點第1項第1款規定，逕行施測，並視同原告自行指界，故系爭土地與同段91等地號土地相鄰界址，自無一併辦理更正之必要。
（三）綜上所述，原告之訴實無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本院查，被告以原處分將原告所有之系爭土地面積由原來之564平方公尺更正為143平方公尺，其理由無非為：「本件原告與訴外人張健作等3人有關確認界址事件，經臺灣苗栗地方法院於97年9月17日作成96年度訴字第422號民事判決，並於97年10月20日確定，並經苗栗縣政府於98年3月17日以府地測字第0980038749號函請被告依上開判決訂正系爭土地地籍圖。依地籍測量實施規則第232條之規定，被告始據上開苗栗縣政府函及法院確定判決書之附圖，辦理更正地藉圖，並以98年5月18日南地所一字第0980004196號函通知原告辦理書狀換給登記，雖該更正致系爭土地面積減少，惟並無違誤。且依前開判決所述：系爭土地界址○○○鎮○○段後庄小段796-4、795-4、794-3地號土地界址經內政部國土測繪中心，測量專業機關重新施測檢討，確認系爭土地界址○○○鎮○○段後庄小段796-4、795-4、794-3地號土地確認地籍圖發生重疊，確認是竹南鎮69年辦理地籍圖重測製作新圖時發現套繪錯誤所致，經確定是系爭土地越界至頭份鎮，所以直接修正縮回系爭土地北側界址，致使土地面積減少。且因套繪錯誤，係屬地籍測量實施規則第232條之『測量技術錯誤』，依地政機關職權，必須加以更正。另原告不服上開被告通知函，提起訴願，亦經苗栗縣政府訴願決定以系爭土地依重測前複丈原圖比對於69年重測時因地籍圖套繪技術錯誤致生經界北移之錯誤，該錯誤之經界經上開判決重新確定界線，被告就重新確定之經界線，依地籍測量實施規則第232條辦理其面積之更正，於法尚無不合為由，駁回原告訴願在案。」等語，固非無見。惟查：
（一）按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」為行政程序法第4條所明定。另「為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴，特制定本法。」「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」復經同法第1條、第9條、第36條及第43條規定甚明。是行政機關為處分或其他行政行為前，自應就當事人有利及不利之情形，一律注意，並斟酌其全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則認定事實，否則即屬違法。
（二）本件被告主張，系爭土地○○○鎮○○段後庄小段796-4、795-4、794-3地號土地相接連之界址，經內政部國土測繪中心重新施測檢討，發現上開土地之地籍圖有重疊之情形，且確認係因竹南鎮69年辦理地籍圖重測製作新圖時套繪錯誤所致，使系爭土地越界至頭份鎮，故直接修正縮回系爭土地北側界址，土地面積因而減少，因屬地籍測量實施規則第232條之「測量技術錯誤」，乃依職權加以更正云云。按行為時地籍測量實施規則第232條固規定：「複丈發現錯誤者，除有下列情形之一，得由登記機關逕行辦理更正者外，應報經直轄市或縣（市）主管機關核准後始得辦理：一、原測量錯誤純係技術引起者。二、抄錄錯誤者。前項所稱原測量錯誤純係技術引起者，指原測量錯誤純係觀測、量距、整理原圖、訂正地籍圖或計算面積等錯誤所致，並有原始資料可稽；所稱抄錄錯誤指錯誤因複丈人員記載之疏忽所引起，並有資料可資核對。」惟其中所稱之「更正錯誤」，應指有效且全面性之更正，若非正確無誤而有效果之更正，或更正之結果仍存有部分錯誤，即難謂係該法條所稱之更正。換言之，土地登記機關在辦理更正時，應將所有發生「錯誤」之處一併更正，且須正確無誤。否則，任令土地登記機關一再更正，使土地登記經常陷於不穩定之狀態，影響交易安全及所有人之權益，即非合目的性之更正，顯與上開法條規定目的不合。經查，本件被告據以作成原處分之臺灣苗栗地方法院96年度訴字第422號民事判決，已明確認定：「……對於本件兩造所有土地（按指本案原告所○○○鎮○○○○段1小段87地號土地，及訴外人張健作等3人所○○○鎮○○段後庄小段第795-4、793-7、794-3、796-4地號土地）之地籍圖發生重疊原因，證人黃德銘與賴偉君均認為係竹南地政於69年辦理重測時之地籍圖套繪技術錯誤所致。且本件兩造所有系爭土地之地籍圖重疊疑義，前業經苗栗縣政府地政局測量隊及國測中心等測量專業機關調取頭份鎮地籍圖及竹南鎮之重測後地籍圖、重測前之土地複丈原圖比對，並重新至現場施測可靠界址點檢驗等情，亦經2位證人證述在卷（卷第229、298、299頁），結果均確認係竹南鎮重測後地籍圖有套繪錯誤之情事存在，『則竹南鎮重測後地籍圖已生謬誤，顯不堪憑採。』」（參見本院卷第60頁）。
其中該案證人即苗栗縣政府地政局測量隊隊長賴偉君到庭證稱：「……原地籍圖即1/1200地籍圖是永久保存的，我們將比例尺1/500重測後地籍圖縮回原1/1200比例尺時，發現重測後地籍圖中○○○鎮○○段○○段92、91、90、
88、89、88-1、88-2、88-3、86地號土地，圖形較原1/1200地籍圖的大，所以導致系爭87地號土地越界至頭份鎮。
」「……確實是地籍圖重測錯誤造成原告的損失，考慮87地號土地南側位置已有私人地上物，站在苗栗縣政府的立場，會以賠償較少的部分來執行……會上簽縣長來編列預算賠償損失。」等語（參見本院卷第41頁）；另該案證人即國土測繪中心副隊長黃德銘亦到庭證稱：「建議查竹南的土地是否有增加，竹南地政既然承認重測有錯誤，應往下修正地籍線，但是只修正了北邊的地籍線，沒有修正南邊的，造成水利會的土地變小。認為竹南地政更正地籍線是正確的，只是只修正了單邊（靠近頭份的那一邊）。」等語（參見本院卷第34頁），俱經本院調閱上開民事卷宗查證屬實。顯見，本件竹南鎮於69年間重測後之地籍圖，除在系爭土地與北側相鄰○○○鎮○○段後庄小段796-4、795-4、794-3地號土地之區域部分確有重疊之情形外，其南側○○○鎮○○段○○段92、91、90、88、89、88-1、88-2、88-3、86地號等土地相鄰區域，亦有地籍線往北推移之情況。因此，被告僅依據上開民事判決有關系爭土地北側地籍線之認定結果，局部修正該部分錯誤之地籍線，而未一併修正系爭土地南側相鄰區域之地籍線，其據此計算所得出系爭土地之面積，即難謂係正確無誤之面積。從而，原處分就系爭土地所為之面積更正，自非正確無誤之更正，依照前揭說明，其不符上開地籍測量實施規則第232條規定意旨，甚為明顯。
（三）再者，被告僅依據上開民事判決有關系爭土地北側地籍線之認定結果，局部修正該部分錯誤之地籍線，而置系爭土地南側相鄰區域亦有地籍線往北推移之有利原告之事證於不顧，亦有違首揭之「對當事人有利及不利事項一律注意」原則。本件被告未詳加查明，僅以上開理由，逕行認定原告所有之系爭土地面積僅餘143平方公尺，並以原處分予以更正，致與原來之土地面積564平方公尺相去甚遠，依照前揭說明，即有事實調查及採證上之違誤。訴願決定未予糾正，遞予維持，亦有未合。原告訴訟意旨求予撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應將訴願決定及原處分撤銷，由被告機關重新查明後，另為適法處置，以昭折服。
六、兩造其餘主張，均不影響本件判決之結果，無庸逐一論究，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年3月30日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官胡國棟
法官林秋華法官劉錫賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國99年4月6日
書記官蔡宗融