裁判字號：最高行政法院89年判字第576號判決
裁判日期：民國89年03月02日
裁判案由：地上權登記
行政法院判決八十九年度判字第五七六號
原告甲○○被告臺中縣大甲地政事務所右當事人間因地上權登記事件，原告不服臺灣省政府中華民國八十八年一月二十日八八府訴一字第一四○五八七號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣原告於八十六年七月二十四日就坐落台中縣○○鎮○○段七○、七○—一、七五、
八四、八八、一九九、二○二、二○二—一等八筆地號部分土地，向被告申辦時效取得地上權位置勘測及登記，經被告通知原告補正，並函請台中縣政府核釋後，以原告非基於行使地上權之意思占有土地，其地上權之取得時效不能開始進行為由，於八十七年四月四日以八七甲地測字第二五○四號函駁回原告之申請。原告又於八十七年四月十五日申請時效取得地上權勘測測量，被告審查後，再以八十七年五月十四日八七甲地測字第四三六二號函駁回原告之申請。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂︰一、原告主張以建物等設施使用為目的，善意、公然、和平、繼續占有他人土地已達法定時效，而依土地登記規則第一百十四條規定，檢附繼續占有之事實證明文件提出申請，被告即應依有關規定加以審查，如原告所提占有事實證明文件無誤，應即公告。本案被告先於八十六年十月二日以八六甲地測字第八二九三號補正通知單，通知原告補正：⑴土地使用分區證明。⑵他項權利設定契約書。⑶時效取得證明文件。其中第⑴項，原告已依規定完成補正，第⑵、⑶項部分，經告知承辦勘測人員，依現行登記法令，原告無須檢附，並得承辦人允諾續予辦理。惟被告又於受理本案四個多月後，二度通知補正：「．．．本所無從知悉台端主張占用他人土地之地上物、目的事實及占有時效之期間為何？請補充說明及證明以憑核」。原告檢附之占有事實證明文件，為稅捐機關核發之房屋稅籍證明，乃公文書，係合法占有證明文件之一，上載建物課稅設籍年度為五十六年十二月（建築完成、開始使用，即原告主張占有之始）。又原告於登記申請書「原因發生日期欄」記載「七十六年十二月三十一日」（即時效完成日），「登記事由欄」記載「地上權登記」，「登記原因欄」記載「時效取得」，則原告主張占有之地上物、目的事實及占有時效期間，實無須再作說明，被告當可依法審理。本件並無應補正情形，被告率予通知補正，顯屬違法。
二、民法第九百四十條規定：「對於物有事實上管領之力者，為占有人。」占有為一種單純事實，豈能僅以占有說明書替代占有事實。又民法第九百四十四條、民事訴訟法第二百八十一條規定：「占有人，推定其為以所有之意思，善意、和平及公然占有者，經證明前後兩時為占有者，推定前後兩時之間，繼續占有。」、「法律上推定之事實，無反證者，無庸舉證。」因此，取得地上權登記請求權者，得由占有人單獨向登記機關申請。另時效取得地上權登記審查要點第一點規定：「占有人申請時效取得地上權登記，應合於民法有關時效取得之規定，並依土地登記規則第一百十四條辦理。」原告既依土地登記規則第一百十四條規定，提出「占有土地四鄰證明或其他足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件」，被告任意增加法規所無之限制，再令原告補附其他文件，實違依法行政原則。原告前、後兩次占有說明書之說法略異，乃因被告未能依法詳究原告主張真意，率予補正，事後又將占有說明書內主張善意占有之表示，誤指為非以行使地上權之意思，一再駁回原告申請。我國土地登記制度係採書面審查制度，不論係占有爭執或對事實有爭執，均非行政機關所能裁斷（鈞院八十二年度判字第一八一九號判決理由參照），足見被告審理本案自始即違法。三、原告主張自五十六年，即於他人部分土地上，以建築物及其他工作物使用為目的而占用他人土地，且占有之始不知情（建築使用之初，即長期誤認該占有範圍仍為原告配偶所有相毗臨土地範圍內），而於八十六年政府辦理土地重測時，始得知五十六年即已建築完成並長期居住使用之房屋及附屬工作物設施，有占有使用他人之部分土地。如此主張，實符合民法第八百三十二條及同法第七百七十二條準用第七百七十條規定。依時效取得地上權登記審查要點第十一點：「占有人占有時效之期間悉依其主張，無論二十年或十年，均予受理」之規定，原告於登記申請書內所主張時效期間為二十年（自五十六年至七十六年），被告將原告主張「占有之始為善意不知情，於政府辦理土地重測始得知並即為申請」誤認為「占有土地之始，顯非行使地上權之意思」。縱原告不符善意占有之要件，依原告主張之時效期間，及實際以建築物等設施為使用目的而占用他人土地，依民法第七百七十二條準用同法第七百六十九條規定，亦當然時效取得地上權（最高法院二十六年上字第四四二號判例參照）。被告認定，明顯與時效取得地上權登記審查要點第一點：「．．．應合於民法有關時效取得之規定．．．」違背。且土地登記法令並無明文限制申請人應如何表見其占有事實之形式方法，被告不依登記相關規定（即以占有事實證明文件有無欠缺）為審查依據，誤將原告自始即以地上權之意思長期善意占用他人土地，認為「非以行使地上權之意思」。四、本案依法得單獨申辦，行政規章並訂有審查標準，實無須於既有法令外，再特設非行政機關得審認之司法判例為審查關卡。原告依法主張，並提出法定占有事實證明文件，就登記要件而言，已無欠缺，被告即應依土地登記規則第一百十四條規定公告，土地所有人得於公告期間內異議，再由地政機關調處，而對調處結果不服者，再向司法機關訴請處理。被告卻同時身兼權利當事人，於公告程序前先表異議，復引不相干之司法判例，更扮演司法裁判者，就土地登記之法律實體關係擅予斷定，以司法判例為准駁依據，置程序正義於不顧。五、最高法院六十四年台上字第二五五二號判例，乃謂當事人於占有之始，係與土地所有人基於承租關係而使用土地。此與原告主張自始即符合民法第八百三十二條規定，善意長期以建築物及附屬工作物使用為目的而自主占有，而於知情後依法所為之權利請求，兩者截然不同。六、「關於因時效而取得所有權或其他財產權之規定，乃為促使原權利人善盡積極利用其財產之社會責任，並尊重長期占有之既成秩序，以增進公益而設，此項依法律規定而取得之財產權，應為憲法所保障。」司法院釋字第二九一號著有解釋。原告所為申請，皆已依規定辦理，如被告認現行審查要件及程序規定有執行疑義或是窒礙難行，應先建請修改規章，而非擅加法規所無之限制，任意要求原告為其他作為或負擔，使原告基於憲法規定之權利不獲保障，一再訴願決定又予維持，顯屬率斷。七、請為判決將原處分及一再訴願決定撤銷，以維原告合法權益等語。
被告答辯意旨略謂︰一、按「稱地上權者，謂以在他人土地上有建築物，或其他工作物，或竹木為目的而使用其土地之權。」、「占有，依其所由發生之事實之性質，無所有之意思者，其占有人對於使其占有之人表示所有之意思時起，為以所有之意思而占有。其因新事實變為以所有之意思占有者，亦同。」分別為民法第八百三十二條、第九百四十五條所明定。又「地上權為一種物權，主張取得時效之第一要件須為以行使地上權之意思而占有，若依其所由發生之事實之性質，無行使地上權之意思者，非有變為以行使地上權之意思而占有之情事，其取得時效不能開始進行。」最高法院六十四年台上字第二五五二號著有判例。二、原告於八十六年七月二十四日（被告收件字第一一六九號）就台中縣○○鎮○○段七○、七○—一、七五、八四、八八、一九
九、二○二、二○二—一等八筆地號部分土地主張因時效完成，申辦地上權位置測量及登記，經被告審查後，於八十六年十月二日以八六甲地測字第八二九三號補正通知書通知原告補正土地使用分區證明、時效取得證明文件、他項權利設定契約書等文件。原告雖補正，惟其檢附之時效取得證明文件無法知悉原告主張占用他人土地之地上物、目的事實及占有時效之期間，遂再於八十六年十二月一日以八六甲地測字第一○○三一號補正通知書通知原告檢附時效取得證明文件，原告於八十六年十二月十二日檢送說明書，陳述時效取得地上權緣由，被告為慎重起見，有關疑義部分，隨即於八十七年一月十五日以八七甲地測字第四五三號函報台中縣政府核示。經台中縣政府以八十七年三月二十日八七府地測字第七○三四八號函復略以：「按主張時效取得之第一要件須為以行使地上權之意思而占有，若依其所由發生之事實之性質，無行使地上權之意思而占有之情事，其取得時效不能開始進行（六十四年台上字第二五五二號參照），本案既係原告於八十六年三、四月間因省府測量大隊辦理地籍圖重測後，始得知其長期使用之房屋及附屬設施竟占用他人之部分土地，則其占有土地之始，顯非行使地上權之意思，本案非有準用民法第九百四十五條所定，變為以行使地上權之意思而占有，其地上權之取得時效，不能開始進行。」，被告遂以八十七年四月四日八七甲地測字第二五○四號函駁回並檢還原告申請書全案一宗。嗣原告又於八十七年四月十五日申請時效取得地上權勘測測量（被告收件字第四六四號），被告審查後，以八十七年五月十四日八七甲地測字第四三六二號函復原告略以：「．．．本案依前段說明二所述前後說明不一，惟皆敘係申請人（即原告）八十六年三、四月間因省府測量大隊辦理地籍圖重測後，始得知其長期使用之房屋及附屬設施竟占用他人之部分土地，則其占有土地之始，顯非基於行使地上權之意思，非有準用民法第九百四十五條所定，變為以行使地上權之意思而占有，其地上權之取得時效，不能開始進行。」仍未准原告所請。揆諸上開規定，原處分及一再訴願決定均無違誤。三、綜上，原告之訴為無理由，請判決駁回等語。
理由按「土地總登記後，因主張時效完成申請地上權登記時，應提出占有土地四鄰證明或其他足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件。前項登記之申請，經登記機關審查證明無誤，應即公告。」「占有人申請時效取得地上權登記，應合於民法有關時效取得之規定，並依土地登記規則第一百十四條辦理。」為土地登記規則第一百十四條第一項、第二項及時效取得地上權登記審查要點第一點所規定。又「稱地上權者，謂以在他人土地上有建築物，或其他工作物，或竹木為目的而使用其土地之權。」民法第八百三十二條亦定有明文。另「地上權為一種物權，主張取得時效之第一要件須為以行使地上權之意思而占有，若依其所由發生之事實之性質，無行使地上權之意思者，非有變為以行使地上權之意思而占有之情事，其取得時效不能開始進行。」最高法院六十四年台上字第二五五二號判例可資參照。本件原告於八十六年七月二十四日就坐落台中縣○○鎮○○段七○、七○—一、七五、八四、八八、一九九、二○
二、二○二—一等八筆地號部分土地，向被告申辦時效取得地上權位置勘測及登記。經被告通知原告補正土地使用分區證明、時效取得證明文件、他項權利設定契約書等文件，被告以原告檢附之時效取得證明文件無法知悉其主張占用他人土地之地上物、目的事實及占有時效之期間，遂再通知原告檢附時效取得證明文件，原告於八十六年十二月十二日以說明書陳述其時效取得地上權緣由，被告隨即將有關疑義函報台中縣政府核釋後，以原告非基於行使地上權之意思占有土地，其地上權之取得時效不能開始進行為由，而於八十七年四月四日以八七甲地測字第二五○四號函駁回原告之申請。原告又於八十七年四月十五日申請時效取得地上權勘測測量，被告審查後，再以八十七年五月十四日八七甲地測字第四三六二號函駁回原告之申請。原告循序起訴謂其檢附之占有事實證明文件，為稅捐機關核發之房屋稅籍證明，上載建物課稅設籍年度為五十六年十二月，即原告主張占有之始，又登記申請書「原因發生日期欄」記載「七十六年十二月三十一日」，即時效完成日，「登記事由欄」記載「地上權登記」，「登記原因欄」記載「時效取得」，則其主張占有之地上物、目的事實及占有時效期間，實無須再作說明或補正，被告當可依法審理。且占有為一種單純事實，不能僅以占有說明書替代占有事實，被告將占有說明書內主張善意占有之表示，誤指為非以行使地上權之意思。我國土地登記制度係採書面審查制度，不論係占有爭執或對事實有爭執，均非行政機關所能裁斷。原告主張自五十六年，即於他人部分土地上，以建築物及其他工作物使用為目的而占用他人土地，且占有之始不知情（建築使用之初，即長期誤認該占有範圍仍為原告配偶所有相毗臨土地範圍內），而於八十六年政府辦理土地重測時，始得知五十六年即已建築完成並長期居住使用之房屋及附屬工作物設施，有占有使用他人之部分土地，如此主張，實符合民法第八百三十二條及同法第七百七十二條準用第七百七十條規定。縱原告不符善意占有之要件，依原告主張之時效期間，及實際以建築物等設施為使用目的而占用他人土地，依民法第七百七十二條準用同法第七百六十九條規定，亦當然時效取得地上權。本案依法得單獨申辦，行政規章並訂有審查標準，實無須於既有法令外，再特設非行政機關得審認之司法判例為審查關卡。被告卻同時身兼權利當事人，於公告程序前先表異議，更扮演司法裁判者，引不相干之司法判例，就土地登記之法律實體關係擅予斷定。最高法院六十四年台上字第二五五二號判例，與原告主張自始即符合民法第八百三十二條規定，兩者截然不同。被告擅加法規所無之限制，任意要求原告為其他作為或負擔，使原告基於憲法之權利不獲保障（詳如事實欄所載）云云。查原告自陳：「自五十六年，即於他人部分土地上，以建築物及其他工作物使用為目的而占用他人土地，且占有之始不知情（建築使用之初，即長期誤認該占有範圍仍為原告配偶所有相毗臨土地範圍內），而於八十六年政府辦理土地重測時，始得知五十六年即已建築完成並長期居住使用之房屋及附屬工作物設施，有占有使用他人之部分土地」，已說明原告占有之始，係基於「長期誤認該占有範圍為原告配偶所有相毗臨土地範圍內」，並非基於「以行使地上權之意思而占有他人部分土地」，證諸原告於八十六年十二月十二日及八十七年四月十三日立具之說明書亦載明「八十六年三、四月間因省府測量大隊辦理地籍圖重測後，始得知長期使用之房屋及附屬設施竟占用他人之部分土地」，則原告占有他人部分土地之始，顯非基於行使地上權之意思。從而，被告於審核原告所提前揭說明書等文件後，認未能符合民法有關地上權時效取得之規定，而駁回原告地上權登記之申請，徵諸首開規定及判例意旨，洵屬有據。又原告申請前述時效完成之取得地上權登記，所提文件既不足以證明已符合民法關於地上權時效取得之規定，被告自無依土地登記規則第一百十四條為公告之必要。原告主張被告於既有法令外，特設非行政機關得審認之司法判例為審查關卡，同時身兼權利當事人，於公告程序前先表異議，更扮演司法裁判者，引不相干之司法判例，就土地登記之法律實體關係擅予斷定，使其基於憲法之權利不獲保障等節，殊屬誤解。原告前揭主張，均非可採。原處分及一再訴願決定，俱無違誤之處。原告起訴意旨，非有理由，應予駁回。兩造其餘訴辯事由，與判決結果無影響，不復申論，併此敍明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十九年三月二日
行政法院第一庭
審判長評事 黃綠星
評事 藍獻林 評事 黃璽君 評事 廖宏明 評事 鄭忠仁 右正本證明與原本無異
法院書記官邱彰德中華民國八十九年三月二日