裁判字號：臺北高等行政法院99年訴字第1595號判決
裁判日期：民國100年01月27日
裁判案由：政府採購法
臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1595號100年1月13日辯論終結原告繹鋼股份有限公司代表人 張瑞豐 被告國防部聯合後勤司令部採購處代表人 徐偉光 訴訟代理人 劉龍飛 律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國99年6月2日工程訴字第09900220140號（訴0000000號）申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告參與被告辦理之「八輪甲車塗裝處理」採購案（下稱本件採購案），以低於底價80％之標價新臺幣（下同）562萬6,000元得標，經原告提出2次報價說明後，被告審認其價格無顯不合理，乃於98年11月9日決標予原告，並通知原告於98年11月19日前辦理簽約程序，惟原告未遵期辦理，而以本件採購案之材料規範與試驗要求形同為特定廠商量身訂作，有綁標之嫌為由，提出異議，經被告以98年11月30日國聯採招字第0980003966號函予以釋明，並請原告於文到後3日內辦理簽約，原告仍不於期限內辦理，被告遂以原告有政府採購法第107條第1項第7款「得標後無正當理由而不訂約」之情形，以99年1月20日國聯採招字第0990000234號函（下稱原處分）通知原告將依政府採購法第102條第3項規定刊登政府採購公報。原告不服，提出異議，俟被告未於收受異議之次日起15日內作成異議處理結果，即逕行提起申訴，其間，被告並作成異議處理結果維持原處分，嗣經申訴審議判斷駁回原告之申訴（原告申訴時併請求被告應提供商源及不應要求第2次開標之差價2,409,000元賠償部分，亦經審議判斷決定不受理，此部分不在本件訴訟範圍），原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴略以：㈠本件採購案為不合法標案：
本件採購案封鎖現場，排除他人競標，明顯直接或間接圖利特定廠商，違反政府採購公平公開之原則，本件採購案應不合法，申訴審議決定竟視若無睹。招標文件規定隔音材厚度
1㎜，吸音率1.0以上，被告卻於事後稱「沒有要求以1㎜厚度作測試」，實則吸音測試率均須有厚度標示，才有測試標準，此為常識，對此荒誕解釋申訴審議決定竟予認同。在招標文件上先以較高標準排除競爭者後，再護航特定廠商，此為綁標慣用手法，且檢驗標準事後可隨意任其解釋，不法採購人員可藉此掌控包商，本件即為如此情形；被告先於招標文件訂定較高標準，開標後再任意解釋降低標準，故本件標案應為不合法。
㈡現已知市場並無1㎜吸音率100％之材料，申訴審議判斷竟
要求原告先簽約，簽約後再以履約爭議另循解決途徑，難以讓人信服。一旦簽約後必發生履約損失，材料、工資、營業費用等損失亦可預期，還有招標文件規定逾期交貨10日曆天即將以違約論處，而須解除契約並賠償重購價差損失，申訴審議判斷形同要求廠商先負擔損失再尋求補償救濟，實不合理。眾所周知，如發生危險即應停止前行，如發現違法即應拒絕配合，此屬正當防衛行為，申訴審議判斷要求原告先簽約始有權抗議綁標，有違經驗法則。
㈢被告事後解釋材料吸音率之標準，已涉及變更招標文件，依
政府採購法第41條規定應另行公告，且依第48條第1項規定，變更或補充招標文件內容者，不予開標決標；被告事後解釋涉及變更招標文件，卻未停止開標決標，違反政府採購法第48條規定。
㈣本件採購案材料簡要規定須於簽約日起30日曆天內檢送實驗
室檢驗報告或原廠檢驗報告，惟臺灣並無實驗室可檢驗ASTME84火焰試驗，且被告要求原告於30日曆天內做1,000小時鹽霧試驗，一般廠商根本無法達成，履約期限過短，明顯違反政府採購法第6條規定之公平合理原則；故被告要求原告進行在臺灣無實驗室可進行之檢驗，或在時間上作限制使原告無法如期完成實驗提送報告，而僅特定廠商始有原廠報告可提送，此為典型綁標手法，申訴審議判斷竟視而不見。原告於簽約前發現本件採購案有材料綁標情事，依採購法規定要求提供材料商源，被告不予理會，反而再開標並以高價決標予之前得標之同一家廠商，申訴審議判斷未判認被告圖利特定廠商，反駁回原告申訴，顛倒是非。
㈤本件採購案以封鎖現場及材料檢驗規範達到排除他人競標之
目的，為明確違法綁標行為，故原告於發現後，先請被告提供材料商源，經被告拒絕，被告違反政府採購法第11條規定至明。原告發見後即停止簽約程序，此係業務上正當防衛行為，並未違反政府採購法第101條第1項第7款得標後無正當理由而不簽約之情事。
㈥被告不得以原告未於法定期間內提出書面異議，續行開標、
決標，亦不得對原告作成停權1年處分。採購人員自行發見違失者，如無緊急情況或公益必要而可以改正者，可依政府採購法第48條規定不予開標、決標，而不得以廠商未提出異議為由或曲解政府採購法第6條第2項規定，而續行開標決標。原告於開標前親赴現場提出異議，於決標前亦以書面提出異議，較被告自行發見違失更積極凸顯招標文件缺失，被告依法即應停止開標決標。被告於開標後，對於材料吸音率之解釋已經涉及變更招標文件內容，依政府採購法第48條第1項規定，即應停止開標決標，亦不致生本件停權爭議等語。並求為判決撤銷申訴審議判斷及原處分。
三、被告抗辯略以：㈠本件採購案自始即訂有招標單等招標文件，而招標單尤載明
「廠商對招標文件內容如有疑義者，請於98年7月22日17時前以書面或傳真向本處提出請求釋疑」在卷；本件採購案之購案清單亦載明：「⒊報價及決標方式：本案採總價報價，總價決標方式。…甲方為國防部聯合後勤司令部採購處，甲方代理人為聯勤兵工整備發展中心。本案附件既有：⒈藍圖目錄表1份（1頁）、⒉規格藍圖1份（30頁）、⒊八輪甲車塗裝處理監工檢查表1份（1頁）、⒋檢驗項目單1份、⒌八輪甲車塗裝監工檢查標準1份（1頁）、⒍對照表1份（6頁）、⒎聯勤兵工整備中心98年度水電費繳費作業規定
1份（6頁）」；本件採購案所附之採購契約通用條款第23.5條約明：「履約爭議發生後，關於履約事項，依下列原則處理：⑵乙方因爭議而暫停履約，其經爭議處理結果被認定無理由者，不得就暫停履約之部分要求延長履約期限或免除契約責任。」故原告於領具所有投標文件伊始，即已全然明瞭本案所有之作業內容與施作方式，其既以最低價投標搶標得標，則當須進而簽約、並依相關規範據以履約，尤其本案之投標須知第8.1條開宗明義即已載明「得標商應於決標日之次日起7個日曆天內繳妥履約保證金，並於決標日之次日起10個日曆天內，至本處辦理簽約」，足見原告於得標後，依法依約當然須與被告簽訂契約；鑑於其於得標後無理由拒不訂約，被告乃依政府採購法第101條第1項第7款之規定，通知其將刊登政府採購法公報。
㈡原告雖主張本件採購案隔音及制震零件材料為特殊材料，只
有特定廠商才做得到契約要求，國內並無試驗室可供測試；無法於本案合約要求自簽約日起30日曆天之期限內檢送檢驗報告等規定，有綁標情形云云。惟被告於開標後澄復原告疑義時，已以書面說明「…吸音率之測試規範，係指藍圖OZ0000000000項次4，隔音鋁絲板的吸音率需符合ASTM423要求（並未要求測試厚度為1mm），交貨之產品須由測試合格之板材，依招標文件藍圖要求製成1mm厚度，並非以1mm厚度材料做測試」，經原告簽名表示無異議；至於原告主張國內並無檢驗ASTME84之實驗室乙節，惟依招標文件檢驗項目單規定「檢驗報告得由原製造廠或國內外合法立案之公民營檢驗機構出立檢驗報告」，亦即檢驗報告除國內實驗室外，亦得由原製造商或國外合法立案之公民營機構取得，原告自不得以國內無檢驗之實驗室為由拒絕簽約。換言之，原告得選擇由原製造廠出具檢驗報告，或委由合法立案之公民營檢驗機構出立檢驗報告，且履約期限是否合理，核屬履約爭議，得經由其他爭議途徑解決，均非原告得標後拒不簽約之正當理由。
㈢凡政府公告採購案件，如開標後得標廠商放棄得標、拒不簽
約時，依法本得逕依政府採購法第101條第1項第7款之規定，以廠商參與競標、得標後又無正當理由而不訂約，而妨礙機關採購作業、並因而導致機關重行招標為由，予以函報停權。否則，倘放任該不良廠商於招投決標階段涉有不當之行為、或涉有政府採購法第101條第1項各款之情形時，勢將影響政府採購法律秩序之安定性，準此，機關將不良廠商予以刊登公報，自有其合理性與必要性至明。就本案而言，原告初始以遠低於其他數家投標廠商之金額、甚至於其投標金額低於底價80％，故自98年7月30日開標後，不得不依法保留決標；自98年8月5日起，經雙方函文一再往返說明後，直至98年11月3日止，始行決標予以於原告；嗣後原告拒絕簽約，且自98年11月18日起至98年12月1日止，一再提出異議並要求被告澄復之，並於被告再三澄明所提疑義後，仍拒簽約履約。綜上，因原告一再展延，致重要戰備之軍用品即八輪甲車仍未克移交部隊遂行戰備訓練，造成被告極大困擾，有形與無形之損失、誠難以估計等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造爭執要點為原告是否有得標後無正當理由而不訂約之情事，亦即被告審認原告有政府採購法第107條第1項第
7款之情形，作成原處分將原告刊登政府採購公報，有無違法？
五、本院判斷如下：㈠政府採購法第101條第1項第7款規定：「機關辦理採購，
發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：七、得標後無正當理由而不訂約者。」再依本件採購案即被告國內標購物資投標須知第8條第1項規定：「得標商應於決標日之次日起7個日曆天…內繳妥履約保證金…並於決標日之次日起10個日曆天內攜帶投標文件正本資料至本處（指被告）辦理簽約，拒不繳交全額履保金或拒不簽約者沒收押標金；如得標商已繳履保金，而本處已發還時，予以追繳。」㈡經查：
⒈原告係本件採購案得標廠商，經被告通知於98年11月19日
前辦理簽約程序，惟原告未如期辦理簽約，並提出異議，經被告就其異議事項予函覆，並再定期通知原告辦理簽約後，原告仍未於期限內與被告締約，被告遂以原處分通知原告將刊登政府採購公報，經原告提出異議及申訴，均未獲撤銷或變更等情，為兩造所不爭執，並有卷附被告本件採購案開標／保留決標紀錄（見審議卷第86至87頁）、被告98年11月10日（98）國聯採招字第000000-000號電傳單（見審議卷第78頁）、被告以98年11月30日國聯採招字第0980003966號函（見審議卷第75頁）、原處分（見本院卷第12頁）、被告99年3月15日國聯採招字第0990000922號函（見審議卷第73頁）、申訴審議判斷書（見本院卷第13至21頁）等件可稽。
⒉原告雖主張本件採購案封鎖現場，排除他人競標，明顯直
接或間接圖利特定廠商，違反政府採購公平公開之原則，本件採購案應不合法，且招標文件規定隔音材厚度1㎜，吸音率1.0以上，被告在招標文件上先以較高標準排除競爭者後，再護航特定廠商，此為綁標慣用手法，且檢驗標準隨意解釋，被告先於招標文件訂定較高標準，開標後再任意解釋降低標準，故本件標案應為不合法；現已知市場並無厚度1㎜吸音率100％之材料，被告事後解釋材料吸音率之標準，已涉及變更招標文件，依政府採購法第41條規定應另行公告，且依同法第48條第1項規定，變更或補充招標文件內容者，不予開標決標，被告未停止開標決標，違反政府採購法第48條規定；且本件採購案材料簡要規定須於簽約日起30日曆天內檢送實驗室檢驗報告或原廠檢驗報告，惟臺灣並無實驗室可檢驗ASTME84火焰試驗，僅特定廠商始有原廠報告可提送，此為典型綁標手法，要在30日曆天內做1,000小時鹽霧試驗，一般廠商根本無法達成，履約期限過短，明顯違反政府採購法第6條規定之公平合理原則云云。惟依政府採購法第41條第1項規定：「廠商對招標文件內容有疑義者，應於招標文件規定之日期前，以書面向招標機關請求釋疑。」第75條規定：「廠商對於機關辦理採購，認為違反法令或我國所締結之條約、協定…，致損害其權利或利益者，得於下列期限內，以書面向招標機關提出異議：一、對招標文件規定提出異議者，為自公告或邀標之次日起等標期之4分之1，其尾數不足1日者，以1日計。但不得少於10日。二、對招標文件規定之釋疑、後續說明、變更或補充提出異議者，為接獲機關通知或機關公告之次日起10日。三、對採購之過程、結果提出異議者，為接獲機關通知或機關公告之次日起10日。其過程或結果未經通知或公告者，為知悉或可得而知悉之次日起10日。但至遲不得逾決標日之次日起15日。招標機關應自收受異議之次日起15日內為適當之處理，並將處理結果以書面通知提出異議之廠商。其處理結果涉及變更或補充招標文件內容者，除選擇性招標之規格標與價格標及限制性招標應以書面通知各廠商外，應另行公告，並視需要延長等標期。」足見廠商對於招標文件內容有疑義，應依法定程序請求釋疑及異議，若對招標文件規定未於法定期間內請求釋疑，或對於招標機關所為之後續說明、變更或補充未曾提出異議者，俟得標後，再爭議投標文件相關內容，而拒絕履行得標廠商應盡之訂約義務，難認具正當理由（最高行政法院95年度判字第2090號判決意旨參照）。況且廠商事先未就招標文件內容詳為探究並請求釋疑，貿然競標，得標後察覺有無法依約履行之虞，而拒不訂約，亦不能認其無可歸責之事由（最高行政法院95年度判字第1410號判決要旨參照）。復按行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」足見行政處分須具重大明顯瑕疵，始構成無效，而非以有違法瑕疵為已足。故如行政處分所具之瑕疵，不屬於行政程序法第111條第1款至第6款例示之重大明顯瑕疵情形，須其瑕疵之程度重大，任何人一望即知，始該當於同條第7款概括規定所指之重大明顯瑕疵，否則，行政處分縱使有其他違法情事，僅屬是否構成撤銷之事由，並非當然無效（最高行政法院95年度裁字第1444號裁定意旨參照）。再參照行政程序法第110條第3項之規定，行政處分於生效後，即產生規制效果。易言之，有效之行政處分效力，除拘束原處分機關、相對人、利害關係人外，基於法治國家權力分立原則之要求，亦具有拘束其他機關、法院或第三人之效果。故非屬行政爭訟對象之行政處分，在未經有權機關依法撤銷或廢止之前，應受到有效之推定，其他機關及法院在處理其他案件時，必須予以尊重，以之為既成事實，納為自身行政作為或判決之基礎構成要件事實。固然，行政法院有權對行政處分為適法性審查，惟此亦僅限於作為審查對象之行政處分，倘於本案撤銷訴訟審理程序中，其先決問題涉及另一行政處分是否有不合法應予撤銷時，因該行政處分未經法定程序予以撤銷，行政法院仍不能逕行否定其效力。本件原告係於98年7月30日以5,626,000元標價參加上開採購案之招標，當日尚有其他5家廠商，其中惠薪建材興業有限公司與兆鈜企業社
2家廠商因未檢附納稅證明文件，不合格外，其餘包括原告在內之4家廠商均合格，因原告出價最低，且低於底價80％，主標人先行保留決標，俟原告提出說明審查後，再行決標，其後經原告2次說明後，被告審認其報價無顯不合理，乃照原告之標價為決標，並通知原告簽約等事實，稽之前揭本件採購案開標／保留決標紀錄、被告98年11月10日（98）國聯採招字第000000-000號電傳單及被告98年11月30日國聯採招字第0980003966號函甚明。揆諸上開事證情況，被告所為決標之處分，並不具無效事由，亦無因違法而經撤銷失效之情形，自已具存續效力。是本件訴爭之對象係原處分，並非被告之決標處分，則原告於本件復就已確定之被告決標處分爭議其效力，進而資為其拒絕簽約之論據，於法容欠允洽，不能採取。
㈢是故原告係本件採購案之得標廠商，自應遵守投標須知於
期限內訂約，其經被告通知後未遵期辦理，難認具正當理由，則被告適用政府採購法第107條第1項第7款之規定，予以停權處分，自屬有據。
六、綜上所述，原告上開主張各節，均無足取。本件原處分及異議處理結果俱無違法。申訴審議判斷予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年1月27日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法官徐瑞晃
法官蕭忠仁法官蔡紹良上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國100年1月27日
書記官林俞文