臺北高等行政法院95年度訴更一字第23號判決

裁判字號：臺北高等行政法院95年訴更一字第23號判決

裁判日期：民國96年02月08日

裁判案由：建築法

臺北高等行政法院判決
95年度訴更一字第00023號原告甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○庚○○辛○○壬○○癸○○子○○丑○○寅○○卯○○辰○○巳○○○共同訴訟代理人 鄭華合 律師被告臺北市政府都市發展局代表人 許志堅 （局長）送達代收人午○○訴訟代理人 王棟樑 律師
參加人亥○○
黃○○○Ａ○○宙○○共同訴訟代理人鄭華合律師
參加人申○○
酉○○戌○○○天○○○地○○宇○○○玄○○Ｂ○○Ｃ○○
參加人好年年速食有限公司代表人未○○（董事）
參加人大眾商業銀行股份有限公司代表人Ｄ○○（董事長）上列當事人間因建築法事件，原告不服台北市政府中華民國91年
5月17日府訴字第09105851700號訴願決定，提起行政訴訟。經本院以91年度訴字第2844號判決，被告不服，提起上訴，經最高行政法院廢棄，發回本院更審如下：
主文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。
事實
壹、事實概要：本件原告等所有坐落台北市○○街○段○○○號、134號1至
8樓建築物（以下簡稱系爭建物），領有台北市政府工務局（以下簡稱工務局）核發民國（下同）75使字第0570號、第0571號使用執照，嗣經人檢舉原告等未經領有變更使用執照，即擅自變更系爭建物構造，經工務局於89年10月19日派員至現場勘查，發現系爭兩幢建築物相毗鄰之外牆已被打通形成共同梯間，是認原告等確有擅自變更建築物構造之事實，乃以89年12月18日北市工建字第8935373301號、第0000000000號書函通知原告等於文到1個月內依建築物原核准圖恢復原狀使用，惟未獲原告等或其他區分所有權人依限改善，工務局遂以包含原告等在內之29位系爭建物區分所有權人，違反建築法第77條第1項，依同法第91條第1項規定，於90年12月10日以北市工建字第9045024301號函處系爭建物上開區分所有權人罰鍰新台幣（下同）6萬元，並限其等於90年12月31日前恢復原狀，逾期未改善者即依法連續處罰。原告等不服，提起訴願，遭決定駁回，復提起行政訴訟，訴訟中，工務局於92年11月27日以北市工建字第09254407300號函補列系爭建物區分所有權人Ｃ○○、大眾商業銀行股份有限公司（以下簡稱大眾商銀）為受處分人，本院仍以91年度訴字第2844號判決撤銷訴願決定及原處分，工務局不服，提起上訴，經最高行政法院以95年度判字第39號判決廢棄，發回本院，更行審理。本院審酌參加人與原告等均因為系爭建物之區分所有權人，而經被告為同一處分，對本件訴訟標的必須合一確定，爰裁定命其參加本件訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：求為判決
㈠、訴願決定及原處分均撤銷。
㈡、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明：求為判決如主文所示。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、本件處分之作成未「斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定之及理由告知當事人」，書面之行政處分更未載明「事實、理由」，甚至說明欄所稱之附件即「工A字第008263號罰鍰三聯單」根本未附於函中送達與受處分人，明顯違反行政程序法第36條、第44條、第96條和第100條規定。又大樓社區管理委員會並未獲授權代收罰鍰單（特別是附有期限之行政處分），可知本件行政處分之送達仍不合法。況罰鍰三聯單為行政處分之附件，亦為處分之部分內容，依行政程序法第100條，並未排除於應送達文書之範圍外，自應依法送達，該三聯單涉及繳納期限問題，顯有影響受行政處分人之權益，難謂於行政處分之效力無影響。
㈡、系爭建物根本無台北市○○區○○街1段134號「2至8樓」之門牌號碼，本件行政處分主旨竟稱「臺端所有本市○○區○○街1段132號、134號1至8樓」，致使受處分人不僅無從查核是否確有上開違法事實存在，更無從據以遵守或抗辯；又系爭行政處分於90年12月27日始送達原告等，但其內容竟限「90年12月31日」前恢復原狀，短短4日，標的又不明確（並未表明大樓何處有「擅自變更原核准圖之構造」），亦即該處分已構成行政程序法第111條第3款或第7款之無效原因，縱認尚非無效，亦有嚴重違法，應予撤銷。
㈢、有關建築法77條之1之解釋：
１、按「建築法第77條第1項所定合法使用，係指維持建築物之構造、設備等與安全有關之合法使用而言」，此有最高行政法院88年判字第3728號判決及89年判字第1804號判決可稽。
故知，建築法第77條第1項之「應維護建築物合法使用與其構造及設備安全」乃指「不問何種違規情形」均以達到「危及建物安全」為要件，非可錯解成「未維護建築物合法使用」無關乎安全；「未維護建築物構造及設備」始關乎安全。準此，本件最高法院判決指稱：「建築物所有權人或使用人若具備有未維護建築物合法使用，或未維護建築物結構及設備安全情事之一者，即構成違反上述建築法第77條第1項規定。．．．故而，建築物之構造及設備若有未合法使用之情形，即屬違反前述建築法第77條第1項規定。」云云，顯未顧及「危及建物安全」之不成文要件，就此，前審判決審酌稱：「系爭建物違章之狀態是否已達影響建築物公共安全之構造及設備程度，不無疑問」，方屬正解。
２、且本件最高行政法院判決理由僅援引建築法第77條之立法理由第1點中段即「．．．為全面建立建築物使用檢查制度．
．．」部分為立論依據，惟參諸該條立法理由第1點前段明載：「按現行建築物公共安全檢查之規定，僅明定建築主管機關及有關機關之權責，但對於建築物所有權人、使用人並未明定其權責，致建築物所有權人、使用人罔顧建築物使用安全，任意違規使用，嚴重影響公共安全．．．」，益證該條所稱之合法使用，確係指「與安全有關之合法使用」，亦即設若有未維護合法使用之情形，亦應以達到「危及建物安全」之程度為要件，則鈞院前審判決之審酌，更屬有據。
㈣、違反比例原則問題：
１、有關本件行政處分有違反比例原則乙節，前審實已明確表明：「惟變更之範圍僅占各樓層之一小部分，此將複丈成果圖與各樓層總面積相較即知，是系爭命原告回復原狀之處分，其目的及實益是否不損及原告之利益，即有疑問；且果回復原狀之目的係在敦促名實相符，惟因系爭二棟建物共同使用部分包括電梯、樓梯等，回復原狀後勢將造成二棟建物所有人及使用人之不便，且拆除之面積與整體總面積之經濟利用價值比率懸殊」等認定違反比例原則之理由，僅措辭上最後以疑問句方式表達而已，實非理由不備。
２、況全棟大樓之區分所有權人或住戶均可證明，自預售購買交屋以來即無該所謂「兩棟建築物相毗鄰之外牆」存在。假設果真有該「兩棟建築物相毗鄰之外牆」存在，則漢口街132號部分之1樓大廳出入口（唯一出入口）寬度將不足20公分（人員無法行走），且電梯按鈕處將被「外牆」遮蓋，試問整棟大樓住戶如何進出？。故所謂「兩棟建築物相毗鄰之外牆」根本在原設計中即不存在，其應係使用執照竣工圖誤載及審核疏失至為明顯。就此，工務局若係命本不存在亦不可能存在之所謂「兩棟建築物相毗鄰之外牆」予以「恢復原狀」，無異使漢口街132號1至8樓大樓住戶全部無法進出，此將構成行政程序法第111條第3款之「內容對任何人均屬不能實現」、第5款「內容違背公共秩序、善良風俗者」或第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」；且其「恢復原狀」將不合「目的性」（無法達成建築物正常使用）、「適當性」（輔導依原狀合法化顯然比命其設立該不應存在之牆，對人民權益損害較小）及「比例性」（造成漢口街132號全棟住戶不能進出使用，其損害顯然高於目的利益《與竣工圖相符》），更有違行政程序法第7條之比例原則。
３、又依據公寓大廈管理條例第11條及第31條之規定，若有共用部分及其相關設施之拆除、重大修繕或改良均應依區分所有權人之重度決議為之，工務局命限期改善者，若係大樓共用部分（如工務局所稱之分戶牆），顯然涉及公寓大廈管理條例之前開限制，其逕命區分所有權人個人為之，有違反強行規定之違法。換言之，共用部分之拆除、修繕及改良需依區分所有權人會議之決議為之，公寓大廈管理條例第11條訂有明文，個別區分所有權人根本無法獨自進行改良，法令既不准個別區分所有權人維修，卻又課以維修之罰則，豈非逾越裁量（行政程序法第10條），又豈有符合比例原則（行政程序法第7條）中之合目的性原則？
㈤、建築法第91條所有權人之自己責任與繼受之問題：
１、原告等自遷入該棟大樓以來，該大樓即無所謂「分戶牆」存在，原告等從無變更大樓構造之行為，工務局所稱擅自變更原核准圖之構造，究係核准圖錯誤抑或是另有其他第三人進行侵害性之變更，均待查明。工務局未經調查，竟逕行處分全體區分所有權人（甚至某些區分所有權人根本是近1、2年方取得所有權），如此處分方式，豈是法之本意（事實上，若經調查知有其他第三人為侵害性之構造變更或違法使用，依法依理均應由該第三人負責回復原狀，當無命全體區分所有權人負責之理。試問，區分所有權人單純購買某一公寓大廈之區分所有權而遷入，竟要因第三人之侵害性變更公用部分而受罰，如此豈符行為人主義之基本責任法理？又試問，全國之公寓大廈公用部分有不符核准圖時，是否均處罰全體之區分所有權人？）。又建築法果若處分「所有權人」、「使用人」而不處分「違規行為人」，豈不等同於處罰侵權行為受害人而不處罰侵權行為之加害人，如此豈符責任法理，又豈符憲法保障基本人權之意旨？又工務局稱買受房屋之初理應事先調閱圖說查明房屋使用狀況云云。殊不知，集合住宅少者數十戶，多者上千戶，共用部分範圍廣大又極其複雜，僅係抄錄竣工圖說動輒需費數千元甚至上萬元，非專業人士對於相關圖說根本無法理解計算，如此事實情狀，竟課以賣房屋之人負有調閱核對房屋共用部分之義務，豈符社會相當性、期待可能性，又豈符經驗及論理法則？（試問似汐止宏國大鎮或龍潭百年大鎮般之集合住宅，其房屋買受人如何調閱圖說核對共用部分之使用狀況）。
２、建築法第91條果若針對「既非違規行為人、又明顯不可期待買屋時針對共用部分檢查核對是否違規（公寓大廈管理條例第36條第11款明定共用部分由管委會點交管理）、又無權責針對共用部分單獨進行修繕」之區分所有權人處以罰鍰或其他處分甚至刑罰，則顯係針對無權責之人罔加處罰，實有違反憲法保障人民財產權及人身自由權之意旨，鈞院若認為建築法91條之法條意旨包含處罰購買公寓大廈建物而其共用部分因建商或第三人之行為造成違規之繼受人者，則該法條應有違反憲法保障基本人權之精神，實有聲請釋憲之必要。
３、原告於申請閱覽本件使用執照卷宗後，發現卷內有一75年5月5日之「建築物竣工照片黏貼卡㈠」，由該黏貼卡之照片「內容」（7樓之電梯處）及「拍攝角度」（標示電梯㈠之照片係站在標示電梯㈡前方之樓梯處往電梯㈠方向拍攝；標示電梯㈡之照片則係站在標示電梯㈠前方之樓梯處往電梯㈡方向拍攝。若當時2個電梯間有分棟牆存在，除非照相機可透視實牆，否則兩張照片即不可能存在），即可證實當初即無分棟牆存在。此復核對建築物現況之牆面大理石紋路後，更足證本件大樓間確實於竣工時即無分棟牆存在迄今。工務局對於本無分棟牆存在之建物現況核發使用執照，當無於16年後就無分棟牆之事實予以處罰之理，否則顯然違反信賴保護原則及誠信原則。
㈥、處分對象暨二人補正處分問題：工務局雖於92年11月27日以北市工建字第09254407300號函補列參加人Ｃ○○及大眾商銀為處分對象。惟詳閱該函說明二內容即知仍為「限現場應於同年月（即90年12月）31日前按使用執照原核准竣工圖說內容恢復原狀」，如此之所謂「補處分」根本在送達於受處分人時，已逾越其限令回復原狀之時間點，顯然屬於無法於期限內實行，依據行政程序法第111條第1項第3款之規定，為無效之處分，當不發生補正之效力。另本件就公寓大廈之共用部分處罰「部分」之區分所有權人，顯然違反平等原則。
㈦、罰鍰金額不明問題：行政處分應具有明確性，否則即屬於不能實現（行政程序法第111條第1項第3款）。本件原處分書之處分對象為「部分」之區分所有權人，顯然非「受處分人間應如何分擔，核屬該等受處分人間之私權關係」云云之說詞可確定各個受處分人間應繳納之金額，準此，各受處分人縱使有欲繳納者，亦不知如何繳納，此由未提起訴願及行政訴訟者，迄未繳納分文，更可證明其應繳金額不明確之事實。且姑不論上開所謂補正之處分根本屬於無效之處分本不生補正之效力，該所謂補正之函文從未送達通知於全體處分對象。則原告等究竟應以受處分人為29人或31人計算應繳納金額，確實不明？如此不明確之處分內容，使各個受處分人無從繳納金額，根本是外部關係不明確，而非內部分擔額問題。
二、被告主張之理由：
㈠、本件工務局於89年10月間接獲檢舉原告等所有系爭建物未經領有變更使用執照，卻擅自變更系爭建物構造，經工務局於89年10月19日派員至現場勘查，依據使用執照核准圖比對，發現75年使字第0570及0571號使用執照核准之平面圖上之分隔牆已被打通形成共同梯間，足見有擅自變更構造屬實，乃以89年12月18日北市工建字第8935373301號及0000000000號函請原告等於文到1個月內依建築物原核准圖恢復原狀，並無原告等所指未依規定調查證據及處分不明確之情事。按系爭兩棟建物分別領有工務局核發之75使字第0570、0571號使用執照，依該二使用執照竣工圖，該二相鄰建物間確有一共同壁。依台北市建築管理自治條例第2條第2款規定，所謂共同壁係指相鄰2宗建築基地各別所有之建築物，所共同使用以地界中心線構築之牆、柱及樑之構造物；又依建築技術規則建築設計施工編第1條第19款及第28款規定，該共同壁為建築物主要構造及外牆屬防火構造，若將其破壞拆除，則系爭建物即有「未合法使用其構造設備」及「未維護建築物結構及設備安全」之情事。系爭兩棟建築物之共同壁，前經被告及鈞院前審會勘，確有將共同壁破壞拆除之情事，有台北市建成地政事務所92年9月25日中正土字第132號土地複丈成果圖（以下簡稱複丈成果圖）為證。因此該共同壁遭拆除後，二棟建築即屬相通，亦即該二棟建築物之防火構造遭破壞，而喪失其防火區劃功能。系爭建物之所有人及使用人應已違反建築法第77條第1項應維護建築物合法使用與其構造及設備安全之規定，亦即所有人不但未維護建築物合法使用且未維護建築物構造及設備安全。
㈡、又工務局於89年12月18日函請原告等恢復系爭建物原狀，至90年12月10日工務局以北市工建字第9045024301號函處系爭建物全體區分所有權人6萬元罰鍰，並限於同年月31日前恢復原狀，其間長達1年，有相當充足之改善時間，絕非原告等所稱僅有4天改善之時間。至於公寓大廈為謀全體住戶之方便，設有管理委員會及聘用管理員以統一處理大樓內住戶之文件收受及相關事務，故不論由管理委員會或管理員代收信件，均屬合法送達，況本件行政處分業經原告等於90年12月27日收受，自屬完成合法送達。至門牌號碼之編訂屬戶政機關之權責，與系爭建物違反建築法之規定，應無扞格，本件處分業已表明係132及134號1至8樓，並載有使用執照之號碼及違規情事，絕非原告等所稱處分內容不明。
㈢、又工務局依該條款，命其恢復原狀係法規之要求，工務局並無裁量餘地，況系爭建物之共同壁既遭拆除，依法即應命其恢復原狀。且依建築法第70條，建築物核發使用執照必經主管機關查驗完竣與設計圖相符始發給使用執照，因此系爭建物於核發使用執照時，於兩棟建物間確有共同壁，則工務局命原告等恢復原狀，應無問題。又依複丈圖所示，系爭建物
1至8樓部分，兩座電梯間之共同壁均未拆除，且依複丈圖兩棟建物有牆壁部分1樓各佔面積0.5平方公尺，2、3、
4、5、7、8樓分別各佔面積0.99平方公尺，6樓各佔面積0.12平方公尺，對照使用執照平面圖可知被拆除之牆原厚度各為6.25公分，合計共同壁之厚度約為12.5公分，足見原告等並無不能恢復之情事。
㈣、系爭建物拆除共同壁，破壞防火構造影響防火區劃，工務局依法命其回復原狀，並無違反比例原則：
１、系爭建物將共同壁拆除之事證明確，業已違反建築法第77條第1項之規定。依同法第91條規定除罰鍰外並應命其改善或補辦手續，所謂命其改善或補辦手續，係指命違規人回復法規所要求之使用狀態，或其違規係因手續不完備者，應補辦手續使其完備。系爭建物之共同壁遭拆除，違規人自應回復其違規前之狀態。故工務局命其回復原狀，並無不法或違反比例原則。
２、本件二棟建物既係依法申請建造執照、並按照核准圖說施工而分別領得使用執照。則二棟建物竣工時，該共同壁自曾存在，二棟建築物自得分別獨立使用。且依73建字第813及1394號建造執照均載明「建造執照使用共同壁施工」。顯見原告等所稱「該所謂『兩棟建築物相毗鄰之外牆』根本在原設計中即不存在」云云，應屬無稽。故工務局命原告等將被拆除之共同壁回復原狀，不但合法，且無不能使用之情事，更無違反比例原則之問題，蓋原告等依法本應合法使用其建物，不得以其違法狀態，要求法規以外之特權，工務局依法處理應無不法或違反比例原則。
㈤、本件共同壁拆除既已破壞原使用執照核准圖之構造且影響防火區劃等之安全設備，自應依法命其限期改善。蓋建築物既經建築師專業設計設有共同壁（亦即該棟建物之外牆）係經其依法規檢討之設計，在未依法變更設計及檢討前，自以命其回復原狀為宜，故原處分命原告等恢復原狀，不但符合規定，且有其必要。至於是否補辦手續，應由全體所有權人申請且應就消防安全設備、停車、空間及面積等均應重新檢討，非短期內得以完成，此可由原告等迄今仍未申請辦理變更使用執照之程序可知。因此，在所有權人尚未辦理變更使用執照前自應命其回復原狀，始符合法規之要求。亦即，工務局係就已經發生之違規事件依法處理。若原告等將來依法辦理變更使用執照，則自核准時起，自無連續處罰之問題。
㈥、建築法第77條第1項之規範意旨係在課予建築物之所有人及使用人基於其地位，擔負起法律課予維護建築物合法使用之責任，是不論建築物之構造安全設備之違法情狀係由何人所為，建築物之所有人及使用人均有法律上義務，應注意維護建築物之合法使用，故系爭行政處分以全體區分所有權人為處分對象，於法並無不合；況原告己○○、巳○○○、戊○○、壬○○、丙○○及辰○○等人均為系爭建物之起造人，對建物違規情事不可能不知，而其餘所有人雖非起造人，惟買賣契約乃原告等與賣方間之私權契約行為，核其性質亦屬私權糾紛，應經由協商或循司法途徑解決。本件原告等擅自變更構造及未維護構造合法安全使用之違規行為屬實，自難卸其對系爭建築物之結構安全維護及恢復改善責任，系爭處分並無違誤。
㈦、再最高法院88年判字第3728號判決係就違反使用執照所載使用類別應屬違反建築法第73條之規定，而非第77條之規定而為立論。且依該判決所載「前開建築法第77條第1項所定合法使用，係指維持建築物之構造、設備等與安全有關之合法使用而言，而非指應維護與使用執照所載目的相同之使用。」則本件二棟建物之共同壁拆除自係未維護建築物之構造、設備等與安全有關之非法使用。工務局依建築法第77條第1項定處罰自無違誤。
㈧、按依最高行政法院95年度判字第39號判決發回意旨：「．．．建築法第91條第1項規定，本條之違章責任係因建築物所有權人、使用人未維護建築物合法使用或其構造及設備安全之狀態而成立，而不論建築物所有權人或使用人是否有為導致此危險狀態之行為．．．。」亦即建築法第91條第1項係狀態責任而非行為責任。系爭二棟大樓之建造執照及使用執照平面圖均載有二棟大樓共用共同壁，則依法二棟大樓間即應有共同壁存在始符合建築法之規定。故不論該共同壁係何人於何時拆除均無礙其違法狀態之存在。況本件建造執照及使用執照平面圖均載有二棟大樓共用共同壁，而現狀卻無共同壁之事實，為原告等所不爭。二棟大樓之電梯前為樓梯位置，則二棟大樓間有共同壁存在並無礙照片之拍攝，而建物因二次施工均可能改變原勘查之現狀，故不能因此證明共同壁自始不存在。又系爭二棟大樓之建造執照及使用執照均載明二棟大樓間有共同壁，則該二棟大樓之設計及施工依建築相關法規均應設置共同壁，現該共同壁不存在，工務局即應依法處理。
三、參加人主張之理由：
㈠、戌○○○、宇○○○部分：其等向第三人購買系爭建物時，即無何共同壁之存在，其等係善意第三人。
㈡、地○○、玄○○部分：其等所有之系爭建物部分，已經於92年間出售。
㈢、Ａ○○、黃○○○、亥○○、宙○○部分：同原告。
㈣、其餘參加人則經合法通知未曾到場，亦未提出書狀作何陳述。
理由
甲、程序方面：按「行政機關得依法規將其權限之一部份，委任所屬下級機關執行之。」、「臺北市政府（以下簡稱市政府）辦理本市自治事項並執行中央政府委辦事項。中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理。」、「主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」行政程序法第15條第1項、臺北市政府組織自治條例第2條第1項、第2項、建築法第2條第1項分別定有明文。又「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」行政程序法11條第1項著有規定。本件起訴時被告為工務局，嗣於95年8月1日訴訟繫屬中，臺北市政府將其依建築法主管之建築管理業務，改委由被告辦理，並終止原對工務局之委任，有該府95年7月5日府工建字第09560103901號公告在卷可憑，茲經被告於95年12月29日具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
乙、實體方面：
一、本件原告等所有系爭建物，領有工務局核發之75使字第0570號、第0571號使用執照，嗣經檢舉原告等未領有變更使用執照，即擅自變更系爭建物構造，工務局於89年10月19日派員至現場勘查，發現系爭兩幢建築物相毗鄰之外牆已被打通形成共同梯間，因認原告等擅自變更建築物構造，乃以89年12月18日北市工建字第8935373301號、第0000000000號書函通知原告等於文到1個月內依建築物原核准圖恢復原狀使用，惟因原告等與其他區分所有權人未依限改善，工務局遂以含原告等在內之29位系爭建物區分所有權人違反當時建築法第77條第1項，依同法第91條第1項規定，於90年12月10日以北市工建字第9045024301號函處6萬元罰鍰，並限於90年12月31日前恢復原狀，逾期未改善者即依法連續處罰。原告等不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起本件訴訟。前經本院以91年度訴字第2844號判決撤銷訴願決定及原處分，工務局不服，提起上訴，經最高行政法院以95年度判字第39號判決廢棄，發回本院等事實，為兩造所不爭，並有系爭建物75使字第570、571號使用執照存根及平面圖、工務局89年12月18日北市工建字第8935373301號及第0000000000號書函、90年12月10日北市工建字第9045024301號函、台北市政府91年5月17日府訴字第09105851700號訴願決定書及最高行政法院95年度判字第39號判決影本分別附於訴願卷及本院卷可稽，自堪信為真實。
二、原告等於更審時主張：本件原處分書之處分對象為「部分」之區分所有權人，其各個區分所有權人應繳金額及事實、理由均不明確，系爭大樓社區管理委員會且未獲授權代收罰單，而系爭行政處分於90年12月27日始送達原告，其內容竟限原告等及上開系爭建物區分所有權人，於同年月31日前恢復原狀，又未表明大樓何處有「擅自變更原核准圖之構造」，復無函中所稱工Ａ字第008263號罰鍰三聯單，已有行政程序法第111條第3款或第7款規定之無效事由；縱認尚非無效，其違法情節嚴重，亦應予撤銷。且系爭建物自始即無所謂「兩棟建築物相毗鄰之外牆」存在，使用執照竣工平面圖誤載，工務局所為審核顯有疏失；而依照上開平面圖所為恢復原狀即上開外牆之處分執行結果，將使漢口街132號1至8樓大樓住戶1樓出入口通路寬度不足20公分，無法進出，有行政程序法第111條第3款、第5款或第7款之無效情事，並違反比例、信賴保護及誠信等原則。況建築法第77條第1項所稱之合法使用，係指「與安全有關之合法使用」，即使有未維護合法使用之情形，亦應達到「危及建物安全」程度始該當要件，原告等遷入系爭建物以來，即無所謂之「外牆」存在，原告等非違規行為人，處罰原告等有違憲法保障人民財產權及人身自由權之意旨云云。
三、本院之判斷：
㈠、按「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。」、「違反第七十七條第一項、第三項規定者，處建築物所有權人、使用人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，逾期仍未改善或補辦手續者得連續處罰，並停止其使用。必要時並停止供水、供電或封閉、強制拆除。」本件處分時建築法第77條第1項、第91條第1項分別定有明文，是建築物所有權人或使用人若具備有未維護建築物合法使用，或未維護建築物結構及設備安全情事之一者，即構成違反上述建築法第77條第1項規定。
又該條項所稱之「合法使用」，參諸建築法第77條係「為全面建立建築物使用檢查制度，使建築物使用行為主體與責任歸屬能具體明確，爰明定建築物之所有權人、使用人應負有維護建築物合法使用之責任，．．．。」之立法理由，其係指合法使用其建築物構造及設備而言，因此建築物之構造及設備若有未合法使用之情形，即屬違反前述建築法第77條第
1項規定，原不以是否危及建築物安全為要件，業經上述最高行政法院發回判決闡述甚明。至改制前行政法院88年判字第3728號、89年判字第1804號判決所為：「前開建築法第77條第1項所定合法使用，係指維持建築物之構造、設備等與安全有關之合法使用而言，而非指應維護與使用執照所載目的相同之使用。」說明，旨在說明使用用途與執照所載不符，係屬建築法第73條之適用問題，而與同法77條係規範涉及建築物安全事項之構造、設備之合法使用有別，是上開判決尚不足作為建築法第77條第1項之違反，除「未合法使用」外，尚以「危及建物安全」為要件。原告主張該條項限於未合法使用其建築物構造及設備，已達危及安全者，始有適用云云，乃其主觀之法律見解，而增加法律所無之限制，洵無足採，先此敘明。
㈡、次按「申請使用執照，應備具申請書，並檢附左列各件：一、原領之建造執照或雜項執照。二、建築物竣工平面圖及立面圖。」建築法第71條第1項著有規定。查原告等分別所有之系爭建物2棟，領有工務局核發之75使字第0570號、第0571號使用執照，經將現況與竣工平面圖比對結果，平面圖中系爭建築物1至8樓相毗鄰之外牆並不存在，而已形成共同梯間之事實，業為兩造所不爭，並有竣工平面圖影本附卷可稽（見本院91年度訴字第2844號卷第127至140頁）；復據更審前法院勘驗確實，有勘驗筆錄及前審法院委由臺北市建成地政事務所製作之複丈成果圖在卷可考（見本院同上卷第
155至168頁；第220頁），則為系爭建物所有權人之原告等，未依法申請變更使用執照，即為與原核發使用執照不同之使用，洵堪認定。工務局因認原告等違反建築法第77條第
1項規定，有未合法使用系爭建物構造之違章情事，先以89年12月18日北市工建字第8935373301號、第0000000000號書函通知原告等於文到1個月內依建築物原核准圖恢復原狀使用，原告等已知其等有改善義務而未遵期恢復原狀，自有違章之故意；則工務局嗣再依當時同法第91條第1項規定，於近1年後之90年12月10日以北市工建字第9045024301號函，裁處原告等與當時其他區分所有人全體法定最低額度6萬元罰鍰，並限於90年12月31日前恢復原狀，逾期未改善者即依法連續處罰，於法自無不合。至該6萬元罰鍰於原告等甚或嗣後經補正之Ｃ○○等人間（詳後述）應如何分擔，核屬私權關係，實非當時之工務局權責，蓋對工務局而言，其所為係單一之6萬元罰鍰處分，處分對象並已明載於上開函文。
又鑑於工務局前於89年12月18日即曾令原告恢復原狀，則原處分送達距該局所命改善期限即使僅有4日，亦難認屬過短，縱認係稍短，然工務局既未繼為後續之處罰，亦應認此部分瑕疵，已因適當期間之經過而補正，是原告等主張工務局於處分時，未載明各個原告及其他區分所有權人之分擔額；且所命改善期間過短致處分內容不能實現，致有行政程序法第111條第1項第3款規定，內容對任何人均屬不能實現之無效事由云云，亦無可取。
㈢、又按「違反程序或方式規定之行政處分，除依第一百十一條規定而無效者外，因下列情形而補正：…二、必須記明之理由已於事後記明者。」「前項第二款至第五款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」行政程序法第114條第2款、第2項分別定有明文。又「於應送達處所不獲會晤應受送達人時，得將文書付與有辨別事理能力同居人、受僱人、或應送達處所之接收郵件人員。」同法第73條第1項亦著有規定。查原告等於91年7月19日行政訴訟狀業已自認系爭處分於90年
12月27日送達其等（見本院前審5頁倒數第2至3行），原告指稱其等所在大樓管理委員會接收郵件之管理員，無權收受系爭處分，即屬無稽。而觀諸工務局92年12月10日北市工建字第9045024301號函記載：「台端所有本市○○區○○街1段132、134號1至8樓（該棟建物分別領有75使字第0570、0571號使用執照）建築物，未經核准擅自變更原核准圖之構造乙案，已違反建築法第77條第1項規定，依同法第91條第1項規定處新臺幣6萬元整罰鍰，並限於90年12月
31日前恢復原狀，逾期未改善者，即依法連續處…」業已表明處分之事實、理由及標的；縱漢口街1段無134號2至
8樓，然工務局既已表明係領有75年使字第571號使用執照者，自應認係對領有該使用執照之同街1段132號2樓之1、3樓之4、5、6；4樓之4、5樓之4、5樓之5、6、7；6樓之4、5、6、7；7樓之4、5、6、7；8樓之1、2、3、136號等（見本院前審卷第81至114頁）之區分所有權人為處分，遑論相關細節，復經工務局於訴願答辯書狀中補陳綦詳，有該書狀附於訴願卷可按，堪認即便原處分理由容有瑕疵，揆之上開說明，亦經補正。原告主張原處分送達不合法、處分函中未載明「事實、理由」、函中所稱之罰單未一併檢送、處分內容不能實現、有重大明顯之瑕疵云云，俱無可採。
㈣、復按干涉行政上之義務人有「行為責任」及「狀態責任」二類。所謂「行為責任」係指因自身行為（包含作為與不作為）肇致危險者，負有排除危險之義務；而「狀態責任」則係以對物的狀態具有事實管領力者，得以負責之觀點，科予排除危險、回復安全之義務；至干涉行政上之責任人為何，則應依法律規定之意旨認定之。本件依上述建築法第91條第1項規定，其違章責任係因建築物所有權人、使用人未維護建築物合法使用或其構造及設備安全之狀態而成立，而不論建築物所有權人或使用人是否有為導致此危險狀態之行為，故該條之建築物所有權人、使用人是本於其為建築物所有權人、使用人之地位就建築物之危險狀態負其自己責任，並不生行政法上義務是否繼受之問題；且此規定事涉公共利益，符合憲法第23條得以法律限制部分基本人權之規定，自無何違反憲法對人民財產權及人身自由權之保障。原告等主張上開違章狀態責任之規定，對為系爭建物繼受人之部分原告而言過苛，有違憲之嫌云云，尚無足取，亦與繼受人取得系爭建物時是否善意無涉。
㈤、再按「區分所有：指數人區分一建築物而各有其專有部分，並就其共用部分按其應有部分有所有權。」、「共用部分及設施之拆除、重大修繕或改良，應依區分所有權人會議之決議為之。前項費用，由公共基金支付或由區分所有權人按其共有之應有部分比例分擔。」公寓大廈管理條例第3條第2款及第11條定有明文。是公寓大廈之區分所有權人就其共用部分是按其應有部分成立分別共有關係。如前所述，被告係依前述建築法第91條第1項就原告等本其各為系爭建築物之所有權人應負之狀態責任，而為系爭處分，換言之，於分別共有且未訂有分管契約之情形，各個共有人其應有部分，為對於共有物所有權之成數，抽象的存在於共有物之全部，在分割之前，無從具體辨明何者為何共有人所有及管理，則各共有人對共有土地全部均負有管理義務，是原告等就上揭違法狀態基於各共有人自身管理義務之違反，應各負其狀態責任，原無合一確定處罰之問題。縱認應合一確定，然工務局既已以92年11月27日北市工建字第09254407300號函補列原漏列之區分所有權人，即參加人Ｃ○○及大眾商銀為受處分人（見本院前審卷第211、212頁），應認該瑕疵業已補正。至上開補正函發文及送達期日，固遠在原限令恢復原狀期限之後，然處分時建築法第91條係就罰鍰之裁處與限期改善之處分為併行規定，原不以限期改善為處罰鍰之前提要件；而未遵期改善所生法律效果，乃被告得對原告等「連續處罰，並停止其使用。必要時並停止供水、供電或封閉、強制拆除。」，惟被告除為系爭罰鍰之裁處外，並未因原告等未遵期改善而續為處罰乙節，為兩造所不爭，是應認此瑕疵不影響系爭處分之效力。原告等主張補正處分於送達時，已逾被告原限令恢復原狀之期間，而有行政程序法第111條第1項第3款所指內容對任何人均屬不能實現之瑕疵及本件僅處罰部分之區分所有權人，有違平等原則云云，均屬無據，且無視個人於違法事實該當構成要件時，即應處罰，就裁罰而言，本無平等原則之適用，要無可採。
㈥、另按「建築工程完竣後，應由起造人會同承造人及監造人申請使用執照。直轄市、縣（市）（局）主管建築機關應自接到申請之日起，十日內派員查驗完竣。其主要構造、室內隔間及建築物主要設備等與設計圖樣相符者，發給使用執照，並得核發謄本；不相符者，一次通知其修改後，再報請查驗。」為建築法第70條第1項所明定。查系爭建物現況與原始申請使用執照平面圖不符，業如前述，而使用執照之核發，須經主管建築機關現場查驗與圖樣相符者，始能核發；又系爭建物其間曾為共同壁之建築，並有系爭建物建造執照附表所為「共同壁共同施工」之記載在卷可憑（見本院卷第66、73頁工務局73建字第813號、1394號建造執照附表），足見系爭建物其間確有共同壁。是徒由原告提出之照片及臺北市中正區戶政事務所95年6月12日北市正戶字第0953046140
0號就非該所履勘結果所為函復：「…檔存申請書，並無紀錄或圖示標明有無分棟牆存在之事實。」等情，尚無從推翻本院前開認定，而遽認系爭建物自始即無竣工平面圖所載之相毗鄰之外牆存在。原告等主張系爭建物毗鄰外牆自始不存在云云，尚無可採。縱認原核發使用執照之工務局有所疏失，未確實履勘該等外牆之存在否，然使用執照既係據上開平面圖而核發，系爭建物之區分所有權人之原告等，仍難解其維護系爭建物構造依使用執照合法使用之違章責任，以上開共同壁業於申請使用執照所檢附之竣工平面圖明載乙節以觀，工務局為系爭處分，亦無何有悖信賴保護、誠信原則情事可言，爰附此敘明。
㈦、如前所述，原告等違反建築法第77條第1項規定，工務局依處分當時同法第91條第1項規定，應裁處罰鍰，並限期改善或補辦手續；又所謂命其改善或補辦手續，係指命違規人回復法規所要求之使用狀態，或其違規係因手續不完備者，應補辦手續使其完備。而選擇限期改善或補辦手續之方法，事屬建築法許可主管機關行使職權時，得為自由判斷，苟其裁量未違反授權目的、範圍及一般法之規範，亦即未違反法令或濫用權限，即非行政法院所得審究。查系爭建物之間之共同壁被拆除，乃破壞防火構造，而影響防火區劃，已非單純之補辦手續所得比擬；遑論無此共同壁是否不影響建築成規，而得以補辦變更使用執照方式改善，仍有待查核檢討。參諸系爭建物1至8樓，均有部分共同壁留存，有上開複丈成果圖在卷可考（見本院前審卷第220頁），顯見恢復原狀並非難以達成。縱系爭建物1樓恢復原狀，果如原告所稱，將致漢口街1段132號部分之1樓大廳出入口寬度不足20公分（人員無法行走），且電梯按鈕處將被外牆遮蓋等，然此尚得以完全恢復原設計平面圖樣以克服，而不得執此認原告等有何不能或難以恢復原狀情事，或遽謂補辦手續得與恢復原狀之方法同能達成上述公共安全需求之目的，甚或認採恢復原狀之方法，與欲達成上開目的之利益有何失衡之處，是本件工務局依法命原告等回復原狀，乃符合法律規定，並無逾權、濫權情事。原告等主張系爭處分有內容不能實現、違反比例、信賴保謢、誠信原則及公序良俗，暨有重大明顯瑕疵云云，要無可取。
五、綜上所述，原告等之主張均無可採。工務局以其違反建築法第77條第1項，依同法第91條第1項規定，處6萬元罰鍰，並限於90年12月31日前恢復原狀，逾期未改善者即依法連續處罰，於法並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告等猶執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與本件判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國96年2月8日
第七庭審判長法官李得灶
法官黃秋鴻法官林玫君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國96年2月8日
書記官黃明和