裁判字號：臺北高等行政法院108年年訴字第159號判決
裁判日期：民國109年06月04日
裁判案由：公務人員退休資遣撫卹法
臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第159號
109年5月7日辯論終結原告 李海鈺 等16人（原告姓名及住所詳如附表一所示）被告 銓敘部 代表人 周弘憲 （部長）訴訟代理人 邱德明
吳念羽 （兼送達代收人）上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會如附表二所示復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件原告 藍清文 、 胡瑋宸 、 黃庶南 、 劉肇樑 、 龔志政 、林文
福、 蔡進福 、 陳俊良 、 馬杰 、 黃建隆 、 張素真 、 錢愛玉 、周麗姝、 黃庶煌 、 李美珠 （下稱原告藍清文等15人）受合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第385條第1項前段之規定，就原告藍清文等15人部分，依被告聲請由其一造辯論而為判決。
㈡按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他
訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第2項、第3項第2款分別定有明文。查原告於民國108年1月23日（本院收文日）起訴時聲明：「一、復審決定及原處分均撤銷。二、被告應分別給付原告等人如附表2所示金額。」嗣原告劉肇樑、胡瑋宸於108年12月27日（本院收文日）及原告李海鈺、藍清文則於同年月30日（本院收文日）分別具狀，各表示渠等僅先就已明確之「107年7月1日起至108年12月31日止的月退休俸總（差）額」部分為請求，而各別將其等訴之聲明第2項有關如起訴狀附表2所示金額部分，依序變更為新臺幣（下同）230,148元、213,282元、272,610元及261,342元；而原告李海鈺復於109年5月7日本院審理時，到庭陳稱變更其訴之聲明為：「復審決定及原處分撤銷。」經核原告李海鈺、藍清文、劉肇樑、胡瑋宸請求之基礎事實均不變，且被告就上開變更並無異議，而為本案之言詞辯論（本院卷第247至250頁），依前揭規定，視為同意變更，是原告李海鈺、藍清文、劉肇樑、胡瑋宸所為訴之變更部分，本院認為尚屬適當，爰予准許。
二、事實概要：原告李海鈺等16人前均經被告核定於民國107年6月30日前退休生效（退休日期、最後服務機關、退休等級及退撫新制實施前、後之年資暨月退休金百分比均詳如附表二所示）。嗣被告依106年8月9日制定公布、107年7月1日施行之公務人員退休資遣撫卹法（下稱退撫法）第34條、第36條、第37條及第39條規定（下稱系爭退撫法規定），分別以附表二「原處分文號」欄所示函及函附「退休（職）所得重新計算附表」（下合稱原處分），重新審定原告自107年7月1日起的每月退休所得。原告不服，分別向公務人員保障暨培訓委員會提起復審，並均經決定駁回，原告仍不服，遂共同提起本件訴訟。
三、本件原告主張：㈠按司法院釋字第574號、第620號及第717號解釋之意旨，法
治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。除法律有特別規定外，原則上法律自公布生效起，向將來發生效力。而將新法規適用於新法規生效施行前已經完全實現之構成要件事實，已屬禁止法律溯及既往之範疇。
㈡原告前經主管機關核定退休生效，退休所得之內容、金額、
方式及時期，於「退休生效時」審定確定在案，舊法中更無逐年審定或定期審定之規定及情事，足見原告請領退休所得之所有構成要件事實及法律效果，於退休時即已確定，為已經終結之法律關係，詎料被告依退撫法重新調整計算原告退休所得之內容及金額，退撫法溯及既往適用，有違法安定性、信賴保護原則及前開司法院釋字第574號、第620號、717號解釋之意旨，且有違比例原則。
㈢被告適用牴觸憲法無效之退撫法刪減原告等退休所得，原告
等自得請求撤銷原處分及復審決定，並請求被告給付遭扣減之退休給與等語。
㈣並聲明：原告李海鈺部分僅為：「復審決定及原處分均撤銷
。」原告藍清文等15人之聲明第1項則均為：「復審決定及原處分均撤銷。」原告藍清文、劉肇樑、胡瑋宸聲明第2項則依序為「被告應分別給付原告藍清文261,342元、原告劉肇樑230,148元、胡瑋宸213,282元。」其餘原告12人之聲明第2項均為：「被告應分別給付原告等人如附表2所示金額。」
四、本件被告則以：㈠退撫法變更已退休公務人員之退休給付，係基於維持公務人
員退休制度之永續經營及國家財政健全之重大公益考量，所採取之逐年調降退休所得替代率上限及優惠存款利率之緩步改革作法，已給予充分過渡期間，同時定有最低保障金額，不致影響已退休公務人員之生活尊嚴，並特別考量情況特殊之退休公務人員承受變動能力較低，因而給予人道關懷之保障機制，以減緩衝擊。故參酌司法院釋字第525號、第605號及第717號解釋意旨，並未違反信賴保護原則。
㈡退休人員每月退休所得係退撫法施行後仍持續性支領之定期
金錢給付，即其法律關係跨越新、舊法規施行時期，致構成要件與事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。又退撫法既於第36條及第37條明定退休人員每月退休所得於退撫法施行後始依其規定逐年調降，並未溯及消滅或終止退休公務人員於其規定施行前已發生且已實現之法律關係，僅係適用於退撫法施行後國家與退休人員之間仍繼續存在之法律關係，參酌司法院釋字第577號、第620號及第717號解釋意旨，自非溯及適用。從而被告依退撫法所為之原處分，自退撫法施行後調降退休公務人員每月退休所得，並無涉禁止法律溯及既往原則等語，以資抗辯。
㈢並聲明：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分（本院卷1第117頁至122頁、第129頁至134頁、第135頁至140頁、第141頁至146頁、第147頁至152頁、第153頁至158頁、第159頁至164頁、第165頁至170頁、第171頁至176頁、第177頁至182頁、第183頁至188頁、第189頁至194頁、第207頁至212頁、第213頁至218頁、第219頁至224頁、原告錢愛玉復審卷第49頁至53頁）、復審決定（本院卷1第227頁至235頁、第251頁至260頁、第265頁至274頁、第277頁至285頁、第289頁至305頁、第309頁至317頁、第321頁至330頁、第343頁至351頁、第355頁至365頁、第369頁至377頁、第381頁至390頁、第393頁至409頁、第413頁至421頁、第425頁至433頁、第437頁至445頁、原告蔡進福復審卷第2頁至11頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：原處分是否違反禁止法律溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則？原處分是否適法有據？
六、本院之判斷：㈠本件應適用之法令及法理：
⒈按退撫法第34條規定：「（第1項）退休公務人員因兼具退
撫新制實施前、後年資而得依原公務人員退休法第30條第2項及第3項規定核發補償金者，於本法公布施行之日起1年內退休生效時，仍依原規定核發。（第2項）本法公布施行前已依原公務人員退休法第30條第2項及第3項規定審定並領取補償金者，仍照本法公布施行前原適用之規定發給。（第3項）前項人員已依原公務人員退休法第30條第2項規定審定並領取月補償金者，於本法公布施行後，以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）俸（薪）額，依原公務人員退休法第30條第2項規定，計算其應領之一次補償金，扣除其於本法公布施行前、後所領之月補償金後，補發其餘額。無餘額者，不再補發。」⒉退撫法第36條規定：「（第1項）退休公務人員支領月退休
金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：一、自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息百分之9。二、自中華民國110年1月1日起，年息為零。（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第37條及附表三所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息百分之18計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但依本法公布施行前規定計算之每月退休所得（以下簡稱原金額）原即低於第37條及附表三所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息百分之18辦理優惠存款。（第3項）依前2項、第37條至第39條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息百分之18計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息百分之18辦理優惠存款。……。」⒊退撫法第37條規定：「（第1項）本法公布施行前退休生效
者之每月退休所得，於本法公布施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2項）前項替代率應依退休人員審定之退休年資，照附表三所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為百分之45，其後每增加1年，替代率增給百分之1點5，最高增至35年，為百分之75。未滿1年之畸零年資，按比率計算；未滿1個月者，以1個月計。（第3項）前項替代率之上限，依退休人員審定之退休年資，照附表三所列各年度替代率認定。（第4項）前3項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。（第5項）本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）俸之調整重新計算。」⒋退撫法第39條規定：「（第1項）退休人員每月退休所得，
依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表三所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。（第2項）退休人員每月所領退休所得，依第37條或前條規定計算後，有低於最低保障金額者，支給最低保障金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原金額支給。（第3項）前項所定最低保障金額，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。」⒌按司法院釋字第185號解釋意旨略以：「司法院解釋憲法，
並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之。」依此，各機關及人民受司法院解釋所拘束，本院亦應依司法院解釋意旨作成裁判。
㈡經查，本件審理期間，司法院業於108年8月23日作成釋字第
782號解釋，認「公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」而為合憲之宣告，並已就原告指摘退撫法違憲之理由加以說明，茲分述如下：
⒈就原告主張退撫法違反法律不溯及既往一節，解釋理由認：
⑴「按新訂之法規，如涉及限制或剝奪人民權利，或增加法律
上之義務，原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係，是謂禁止法律溯及既往原則。倘新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。此種情形，係將新法規適用於舊法規施行時期內已發生，且於新法規施行後繼續存在之事實或法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉禁止法律溯及既往原則（本院釋字第620號及第717號解釋參照）。一次性之退撫給與法律關係，例如請領一次退休金，且未辦理優惠存款個案，固於受規範對象受領給付時終結；非一次性之退撫給與，於完全給付前，該法律關係尚未終結。此由（1）退撫給與請求權可能因退休後始發生之事由而喪失、停止、恢復、剝奪、減少；（2）退休人員經審定後之月退休金，於系爭法律施行前，應隨現職人員調薪而更動，於系爭法律施行後，得隨消費者物價指數之變動而調整等規定（第67條第1項、第75條至第77條、第79條至第80條、公務人員退休法第9條第3項、第23條、第24條、第24條之1、公務人員退休法施行細則第31條第6項參照），皆係建構於繼續性法律關係，可資說明。是對於非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則（參解釋理由書第85段至第86段）。
⑵「查系爭法律（指退撫法，下同）規範之退撫給與法律關係
，跨越新、舊法規施行時期。於系爭法律施行後，始依系爭法律規定之退休要件及所得計算基準，核定原退休所得是否超過依新法所定各年度退休所得替代率與本俸計算之金額，並據以調降、執行於新法施行後應給付之月退休所得額，不再給付應扣除之差額（第36條至第39條參照）。足見上開規定係將新法規適用於舊法規施行期間內已發生，且於新法規施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。本院釋字第717號解釋無變更或補充之必要。」（參解釋理由書第87段）。
⒉就原告主張退撫法違反信賴保護原則及比例原則一節，解釋理由認：
⑴「查依系爭法律規定不同等級與職務人員，原退休所得被調
降平均比例，僅具退撫舊制年資者為22.04％至30.88％、兼具退撫新舊制年資者為24.96％至38.24％、僅具退撫新制年資者為6.59％至14.29％（見附件九）。就含有退撫舊制年資（包括僅具及兼具退撫舊制年資）之部分，其『退撫舊制退休所得』之財源，全部由政府以預算支付；此部分屬前述所稱恩給制範疇。就含有退撫新制年資（包括兼具及僅具退撫新制年資）之部分，其『退撫新制退休所得』之財源，則有部分來自個人在職時提撥費用本息；惟依前述調降比例，並未扣減及於個人在職時之提撥費用部分。…對於兼具退撫新舊制年資者，依系爭法律第39條第1項經由優存利息、退撫舊制月退休金至退撫新制月退休金之扣減順序規定，受規範對象在職期間繳納之提撥費用本息不在被調降扣減範圍。調降之部分，僅觸及前述所稱恩給制範疇。」（參解釋理由書第90段）。
⑵「信賴保護原則所追求的法秩序之安定，以及現代國家面對
社會變遷而不斷衍生改革需求，必須依民主原則有所回應，兩者同屬憲法保護之基本價值，應予調和。又任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對於法規未來可能變動（制定、修正或廢止），亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。然就授予人民權益而未定有施行期間之舊法規，如客觀上可使受規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要始得變動。且於變動時，為目的之達成，仍應考量受規範對象承受能力之差異，採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段，始無違信賴保護原則與比例原則（本院釋字第525號及第717號解釋參照）。」（參解釋理由書第93段）。
⑶「查84年公務人員退休法有關退撫給與規定，未訂有施行期
限，施行迄系爭法律公布時已逾20年，受規範對象據此舊法規將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法規將繼續施行，已非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上值得保護。」惟基於該法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項等規定採取之調降手段（包括以服務年資與本俸2要素，為退休所得替代率計算基準及替代率之設定；扣減順序；過渡期間、底限與不予調降等規定），「對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：（1）平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；（2）消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；（3）處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；（4）降低政府因補貼優存利息之財務負擔；（5）因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；（6）延緩政府培育人才提早流失，以及（7）延續退撫基金之存續，維護退休公務人員老年經濟安全等。此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」（參解釋理由書第94段至第116段）。
㈢又查，原處分係依系爭退撫法規定，辦理原告月退休給與之
重新計算乙節，此為原告所未爭執，且原處分所載有關退休案原審定情形，經核係與前審定處分（見本院卷第177至241頁）所載內容相符，原處分依退撫法相關規定重行計算結果，確無違誤。至於原處分所依據之系爭退撫法規定，其抽象規範本身並未有原告指摘之違反前述憲法原則的違憲瑕疵，已經司法院釋字第782號解釋甚明，本院審查原處分是否違法之爭議時，即應受該號解釋意旨所拘束，而為同一之判斷，而應適用經憲法解釋認其無違憲疑慮的系爭退撫法規定，審查判斷原處分是否適法有據。是以，被告對原告作成原處分，乃適用系爭退撫法規定結果，即使已影響原告月退休給與的權利內容，也是系爭退撫法規定適用的當然結果，且該等結果乃屬立法者為追求前述重大公共利益，在退撫法制改革計畫上，藉由退撫法規定之法律效果所欲達成者，並不復有原告主張在適用結果上產生違憲的疑慮。承上，被告以原處分重新計算原告自107年7月1日起之月退休所得（包含得辦理公保養老給付優惠存款額度及利息所得部分）如原處分附表，其金額經核符合退撫法所定標準，於法並無違誤。
七、綜上所述，被告依據系爭退撫法規定、原告退休生效時審定之退休等級、退休金種類、審定年資、月退休金、及儲存於臺灣銀行股份有限公司之優惠存款金額等項目，重新計算原告自107年7月1日起之每月退休所得如原處分，其金額經核符合法律所定標準，於法並無違誤，復審決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷原處分，為無理由，且原告藍清文等15人以原處分及復審決定經撤銷為前提，訴請被告給付渠等如前揭聲明所示之金額，亦失所附麗，為無理由。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第218條、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第385條第1項前段、第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國109年6月4日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官陳心弘
法官林麗真法官林淑婷
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國109年6月4日
書記官黃玉鈴