裁判字號：臺北高等行政法院94年訴字第3051號裁定
裁判日期：民國95年10月31日
裁判案由：確認行政處分無效
臺北高等行政法院裁定
94年度訴字第03051號原告甲○上列原告與被告臺北市信義區公所間因確認行政處分無效事件，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告於民國（下同）67年間，將其名下坐落於臺北市○○區○○段2小段第461、462地號、同段5小段第
24、42、45、88、93、202、206地號及舊庄段第474地號等10筆土地出售予 林文珍 ，並訂定買賣所有權移轉契約書。林文珍申請農地承受人自耕能力證明，案經被告審核資格符合規定，於79年10月30日以北市信建字第11663號核發自耕能力證明書，原告並向臺北市稅捐稽徵處南港分處申請依土地稅法第39條之2規定免徵土地增值稅，經核准免徵（土地增值稅免稅證明書內之土地標示○○○區○○段○○段第
24、88、206、202、93號；麗山段2小段第461、462號及舊庄段第474號8筆土地）且完成移轉登記在案。復經臺北市稅捐稽徵處信義分處80年8月2日以北市稽信乙字第2072號函通知被告「有關林文珍申請承購農地檢附之自耕能力證明書免徵土地增值稅一案，經調查發現並非以農為業之農民，請依規定辦理…」，認定林文珍擔任臺南神學院董事長職務，與農業發展條例第4條自耕之規定不符，被告乃依據上函以80年8月6日北市信建字第11239號函註銷作廢原核發林文珍之農地承受人自耕能力證明書（下稱系爭公函1），及以80年8月6日北市信建字第11239-1號函請松山地政事務所塗銷證明書農地標示欄已辦理移轉之各筆土地（下稱系爭公函2）。臺北市稅捐稽徵處南港分處並以81年10月14日第14436號函，對原告補徵原免徵土地增值稅額新臺幣（下同）4,239,297元，原告不服，遂依據行政訴訟法第
6條第1項之規定提起本件行政訴訟，請求確認系爭登記處分為違法。
二、本件原告起訴時，訴之聲明為：「⒈請求確認被告於80年8月6日以北市信建字第11239-1號函對林文珍女士所為撤銷作廢其農地承受人自耕能力證明書之行政處分無效。⒉訴訟費用由被告負擔。」嗣起訴狀送達後，原告為訴之追加為：「⒈請求確認被告於80年8月6日以北市信建字第11239號、第11239-1號函對林文珍女士所為撤銷作廢其農地承受人自耕能力證明書之行政處分無效。⒉訴訟費用由被告負擔。」被告雖未為同意之表示，然因追加部分所確認之系爭公函
1為同一機關所為，且其原因事實亦屬相同，本院認其訴之追加尚屬適當，爰依行政訴訟法第111條第1項之規定准許之，合先敘明。
三、
（一）按行政訴訟法第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：…十、起訴不合程式或不備其他要件者。」又行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」第6條第1項、第5項規定：「（第1項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。…（第5項）應提起撤銷訴訟誤為提起確認行政處分無效之訴訟，其未經訴願程序者，高等行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願。」準此，無效行政處分或違法行政處分之救濟途徑不同，即對於無效行政處分係提起確認訴訟以為救濟，而對於違法行政處分係以撤銷訴訟為之。如當事人主張（侵益性）行政處分為違法即應提起撤銷訴訟請求救濟，方屬正辦。若當事人因逾越起訴期限或因未經訴願程序，而不得提起撤銷訴訟者，不得以提起確認訴訟之方式，而免除遵守撤銷訴訟之法定要件，最高行政法院94年度判字第01127號著有判決可資參照。是以確認訴訟僅具有補充性，並非用以補救遲誤撤銷訴訟救濟期間之手段，若原告怠於提起訴願及行政訴訟，聽任行政處分確定，始提起無起訴期間限制之確認訴訟，將使行政處分之效力永遠處於不確定狀態，自非法之所許；且對於已不可爭訟之行政處分，無論是否已執行完畢或因其他事由而消滅，原則上亦不得提起確認其為違法之訴訟。當事人若有應提起撤銷訴訟卻改提確認訴訟者，即有起訴不備其他要件之違法，且依其情形無法補正，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定裁定駁回之。
（二）次按，「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」行政程序法92條第1項定有明文。
撤銷自耕能力證明書，係行政機關本於行政權之作用，對人民所為公法上之單獨行為，不能謂非處分之性質，當事人對於此種撤銷處分，如有不服，應許依訴願及行政訴訟程序，請求救濟。至於觀念通知者，指行政機關就特定事實之認知或對一定事項之觀念向特定人為表達而言；觀念通知並不具有發生法律效果之意思，故不屬行政處分，有最高行政法院（89年7月1日改制前為行政法院）民國（下同）44年度判字第18號、62年度裁字第41號判例可資參照。行政機關就其主管事務對不相隸屬機關所為促請注意之通知，係屬機關間本於職權所為之行政協助，僅為機關間之內部事務，既非對人民所為之行政行為，更不因而對人民發生具體的法律效果，自不能認為行政處分，而對之提起訴願。因此，對於行政機關所為事實通知或理由之說明不服，提起行政訴訟，自有起訴不備其他要件之違法，且依其情形無法補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定裁定駁回之。
四、然按，行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形，而該款所謂「具有重大明顯之瑕疵」，應指行政處分內容有一望而知，顯屬具有重大瑕疵者為言，此觀該條前6款規範之屬性自明。經查，原告主張之系爭公函1，係行政機關本於行政權之作用，對人民所為公法上之單獨行為，不能謂非處分之性質，當事人對於此種撤銷處分，如有不服，應許依訴願及行政訴訟程序，請求救濟。惟依原告起訴主張「林文珍擔任臺南神學院董事長乃兼職性質，每年僅開會4次，顯無礙於其就系爭土地之耕作管理」、「林文珍雖擔任臺南神學院董事長，但僅為兼任無給職…林文珍於承受系爭土地同時，亦依法出具承受農地繼續耕作承諾書，承諾將『繼續做耕作使用，如有不實或虛偽情事願負法律上之一切責任』，且事實上系爭農地亦迄未遭其變更使用，亦顯見其自耕之事實」、「臺灣臺北地方法院檢察署檢察官86年度偵字第10614號不起訴處分書亦認擔任無給職之神學院董事長與否，並不當然影響其自耕能力之有無，而仍需視實質審查以認定之」、「林女士不僅於79年當時有經被告實質審查後，確定認可之自耕能力証明，且一直以來均因有農民身份而得參加農民保險」等事由觀之，其所爭執者厥為林文珍是否有自耕能力之事實認定問題，應屬違法與否的審查事項，並非同法條第7款所稱在內容上有一望而知，顯屬具有重大瑕疵之情形，因此被告就該函文之處分，縱有違法情事，揆諸前開說明，亦應對之提起撤銷訴訟而不應提起確認行政處分無效之訴。而本件原告雖非系爭公函1之受處分人，但原告若認為其權利或法律上之利益受損，應依訴願法第18條：「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」第14條第1項、第
2項：「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾三年者，不得提起。」等規定提起訴願，嗣再依行政訴訟法第4條第1項：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」之規定提起撤銷訴訟；且原告亦確實於系爭公函1作成行政處分後即有所知悉，此觀原告起訴狀載明：「…原告原欣慰延宕10餘年之交易終告完成，然2年多後卻突然接獲臺北市稅捐稽徵處南港分處於81年10月14日所發書函，以『經查 林君 並非名實相符之農民』而要求申請人補繳原免繳之土地增值稅，而經查其緣由則係被告於80年8月6日所發北市信建字第11239-1號函，將原核發林文珍農地承受人自耕能力證明書撤銷作廢，臺北市稅捐稽徵處南港分處乃逕以該處分而作成要求原告補繳鉅額土地增值稅之處分，影響原告之權益甚鉅…」等語即可知。顯見原告對於系爭公函1之行政處分，確實存有怠於提起訴願之情事，參酌上述有關「確認訴訟之補充性」之說明，本件原告提起確認系爭登記處分違法之訴，自屬不合法，又其情形不可補正，本院自應以裁定駁回之。
五、至於原告所不服之系爭公函2部分，其內容略以：「本所核發居民林文珍君農地承受人自耕能力證明書撤銷作廢，其耕地所有權移轉違反土地法第三十條及實施耕者有其田條例第二十八條之強制規定，依民法第七十一條規定，請塗銷證明書農地標示欄已辦理移轉之各筆土地…檢附上開函、財政部80年6月29日臺財稅第000000000號函、林文珍農地承受自耕能力證明書…80年3月14日談話筆錄、80年5月10日中國時報剪報影本各一份。」惟按，土地登記規則第7條規定：
「依本規則登記之土地權利，除本規則另有規定外，非經法院判決塗銷確定，登記機關不得為塗銷登記。」同法第28條規定：「下列各款應由登記機關逕為登記：…三、依第一百四十四條規定之塗銷登記。…登記機關逕為登記完畢後，應將登記結果通知登記名義人。但登記機關依登記名義人之申請登記資料而逕為併案辦理之住址變更登記者，不在此限。」同法第144條規定：「依本規則登記之土地權利，有下列情形之一者，於第三人取得該土地權利之新登記前，登記機關得於報經直轄市或縣（市）地政機關查明核准後塗銷之：…二、純屬登記機關之疏失而錯誤之登記。前項事實於塗銷登記前，應於土地登記簿其他登記事項欄註記。」足見關於土地權利之塗銷登記，其調查及登記之權限在登記機關及地政機關，與自耕能力證明書之核發機關（本案為臺北市信義區公所）或稅捐稽徵機關無涉。依上開系爭公函2之內容觀之，該函僅係行政機關就其主管事務對不相隸屬機關所為促請注意之通知，係屬機關間本於職權所為之行政協助，僅為機關間之內部事務，既非對人民所為之行政行為，更不因而對人民發生具體的法律效果，自不能認為行政處分，而對之提起確認行政處分無效之訴，至為明顯。退萬步而言，縱認系爭公函2亦為行政處分，然因本件既有前開應提起撤銷訴訟，卻改提確認訴訟之違法，已如前述，則原告此部分起訴，亦與法不合。綜此，原告此部分起訴，揆諸前開說明，自有起訴不備其他要件之違法，且依其情形無法補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定裁定駁回之。
六、末按，「自然人、法人、中央及地方機關、非法人之團體，有當事人能力。」為行政訴訟法第22條所明定。另依臺北市政府組織規程第19條規定：「本府各區設區公所，各置區長，承市長之命，辦理自治行政及交辦事項，區公所之組織規程另定之。」足見區公所為臺北市政府之一部分，與上開行政訴訟法第22條規定不合，自無當事人能力。本件原告誤對被告起訴，本應依行政訴訟法第107條第1項第3款規定命其補正，然因本件既有上開無庸命補正即應裁定駁回之事由，故就此部分不另為命其補正之諭知，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴及追加之訴均不合法，爰依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國95年10月31日
第一庭審判長法官王立杰
法官周玫芳法官劉錫賢上列正本係照原本做成。
如不服本裁定，應於送達後10日內，向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中華民國95年10月31日
書記官林佳蘋