臺灣桃園地方法院101年度訴字第1362號民事裁定

裁判字號：臺灣桃園地方法院101年訴字第1362號民事裁定

裁判日期：民國102年11月18日

裁判案由：清償債務

臺灣桃園地方法院民事裁定101年度訴字第1362號原告行政院勞工委員會職業訓練局法定代理人 林三貴 訴訟代理人 林庭宇 律師
李師榮 律師複代理人 陳思慎 律師被告 孔仰 成
孔呂 返治兼上一人訴訟代理人 孔義翔 （原名： 孔玉立 ）共同訴訟代理人 高烊輝 律師
黃國城 律師 張必昇 律師上列當事人間請求清償債務事件，本院裁定如下：
主文本件移送臺北高等行政法院。
理由
一、按公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟；人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟；因公法上契約發生之給付，亦同，行政訴訟法第2條、第8條第1項定有明文。次按普通法院認其無受理訴訟權限者，應依職權裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院；當事人就普通法院有無受理訴訟權限有爭執者，普通法院應先為裁定；民事訴訟法第31條之2第2項、第3項亦有明定。查兩造就原告起訴請求被告清償債務事件，普通法院即本院有無受理訴訟權限有所爭執；固本件曾有合意停止訴訟程序，或有合意管轄約定，然此係基於本院為有審判權法院而來之程序規範，尚不得逕此反指本院即為有受理訴訟權限法院，自仍應就此先為裁定，合先敘明。
二、原告主張：
（一）原告依行政院勞工委員會（下稱勞委會）以就業服務法第24條所定之「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」（下稱系爭實施要點），貸與被告 孔呂返治 新臺幣（下同）61萬2,410元，並由被告孔義翔（原名：孔玉立）、 孔仰成 擔任連帶保證人，雙方並簽訂關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約（下稱系爭契約），借款期間自民國87年2月23日至93年2月23日止，共6年，復約定自第2年起依年金法，於每月23日各按月平均攤付本息；詎被告孔呂返治未依約清償本息，已喪失期限利益，屢經原告催討仍置之不理。為此，爰依系爭契約第7條及民法債務不履行之法律關係，訴請被告連帶給付61萬2,410元，及自88年2月23日起至清償日止，按週年利率3％計算之利息，暨自88年3月24日起至清償日止，其逾期在6個月以內部分，按上開利率10％，超過6個月部分，按上開利率20％計算之違約金。
（二）原告雖為行政機關，然依系爭契約第12條明定雙方合意由本院為第一審管轄法院之約定條款，即可證兩造間有由民事普通法院管轄之特別約定。況且，雖本件貸款預算來源及管理具有安定勞工生活之公益目的，但行政機關仍得選擇以公法或私法方式履行其任務，例如：助學貸款等，在實務上定性為私經濟行為，乃屬私法契約之性質，有關勞工保險基金紓困貸款，依司法院大法官議決釋字第595號解釋已有類似之案件，並揭示墊償基金代位求償之屬性為私法性質，且法院判決均認定屬私法借貸法律關係，應由民事普通法院審判，是原告依系爭實施要點選擇以私法契約提供貸款予失業勞工即被告孔呂返治款項，係私人之貸款行為，屬私法上之消費借貸關係，當屬私法契約無疑，故二者性質相似，應為相同之判斷，而認民事法院有管轄權。從而，普通法院即本院應有受理訴訟權限，則被告聲請移送行政法院為無理由，其請求法院就本件公、私法關係定性聲請調查證據及傳訊學者作證，應無必要等語。
三、被告則以：
（一）本件係代償契約，並非借款契約。蓋當時國家法制不全、政府監督不周，未確實查核勞工退休準備金提撥情形，致雇主惡性倒閉後勞工無法領得依法應得之退休金及資遣費，基於補償勞工因此所受之上開損失以安定其生活，勞委會遂決議動用就業安定基金，以就業服務法第24條及就業安定基金收支保管及運用辦法而制訂系爭實施要點，性質為「津貼」或「補助」給與，為「公法上之賠償、代償或補償關係」。倘兩造間為契約關係，固外觀屬民事金錢消費借貸契約，然契約名稱並不足以拘束契約內容為公法或私法契約與否，其實質內容應探求兩造真意，依契約標的理論，為具有實現關廠歇業失業勞工獲得就業機會之強烈行政目的，為追求公益上任務，應可認屬行政契約。況契約一造主體為行政機關，契約內容更表明授權依據，誠為公法屬性甚明。
（二）雖原告就履行其行政任務本有法律形式選擇自由，然此非毫無限制，為確保公法關係不得遁入私法，致人民受有不利益之風險，應解為行政契約以符合其行政任務。況國家不可能恣意動用基金而借予人民金錢，又其給付額度，以未受償之資遣費及退休金為限，且款項用途亦以「關廠歇業失業勞工尋求工作機會或與就業有關」為限，難謂係一般性之私法借貸關係。而本件為國家與勞工間法律關係，非如釋字第595號解釋根植之國家與雇主間關係，兩者性質不同，就業安定基金屬性並以預算撥款，為國庫財產，此與本件之基礎為就業服務法或勞工基本法之性質略有不同，且與墊償基金來源為雇主繳納迥異，當無從為相同之解釋。故原告依「公法上之賠償、代償或補償」或依「公法契約」而為請求，無論實質上是否有理由，均係公法上原因所生之爭議，普通法院即本院就本件訴訟即無受理訴訟權限，為此，依民事訴訟法第31之2條第2項規定，認為應由行政法院審判而聲請裁定移送該管行政法院等語。
四、按一個法律上爭訟是屬於公法上性質或私法上性質之爭訟，亦即公法爭議與私法爭議之區別，應以導出訴訟請求權之法律關係的真正性質為準，而不以原告本身所主張之請求權之法律上定性為準。換言之，倘若就原告之事實上陳述，依正確之法律上判斷有公法上關係存在時，則即使原告主張之請求權，外觀上係以私法上之形式（例如所有權、不當得利、消費借貸等訴訟）表現之，仍不得循民事訴訟請求救濟，而仍屬行政訴訟之救濟範圍，此原則之適用，反之亦然。查，本件原告雖主張其係依據民法上消費借貸之法律關係而為請求，外觀上係以私法上之形式表現之，惟參照上開說明，判斷本件究屬公法爭議與私法爭議，應以導出訴訟請求權之法律關係的真正性質為準，而不以原告本身所主張之請求權之法律上定性為準。況且我國於89年7月1日修正施行之行政訴訟法第8條第1項已明文規定得提起一般給付訴訟，包含因公法上契約發生之給付，亦同，已賦予人民對於公法上之一般給付及契約給付之訴訟救濟機會，是即不得再謂僅以原告起訴所主張為訴訟標的之法律關係，從形式上認定究屬民事訴訟之範圍或為行政訴訟之權限，否則若僅採形式上認定之，勢將使一切公法上爭議，在原告採取迂迴偽裝之民事訴訟方式，而變成私法上爭議，顯與現行法區分私法上爭議與公法上爭議之救濟途徑之立法意旨不符。
五、本件應屬公法爭議，普通法院並無受理權限：關於行政契約與私法契約之區別，學理上固各有不同之學說，惟對具體之契約予以判斷時，應就契約主體（當事人之法律地位）、契約之目的、內容、其發生公法或私法上權利義務變動之效果及訂立契約所依據之法規性質等項為綜合考量。凡不得作私法契約標的之事項，而以契約型態作成時，自應視之為行政契約，若契約標的在性質上非私法契約或行政契約所獨佔，則應參酌契約目的之所在，判斷其屬性。遇有爭議情形，可依下列標準：（一）契約之一方為行政機關。
（二）契約之內容係行政機關一方負有作成行政處分或其他公權力措施之義務。（三）執行法規規定原本應作成行政處分而以契約代替。（四）約定內容涉及人民公法上權利義務關係。（五）約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方之條款，使行政機關享有特權或優勢之約定等因素以為斷（最高法院95年度台抗字第341號裁定要旨、最高法院95年度台上字第1445號判決要旨參照）。準此，判斷本件究屬公法關係抑或私法關係，應綜合考量具體事件所適用之法規屬性及具體事件所顯現之事物本質。就適用法規屬性之定性而言，依現今公私法區別理論通說所採取之新主體說（又稱修正主體說），即以各法規主體之歸屬區分公法與私法；申言之，若僅國家或其他公權力主體始得為某法規之主體時，該法為公法，若任何人皆可為法規之主體時，該法為私法；換言之，公法為國家之特別職務法，私法為任何人之法。然形式之新主體說因有未注意歸屬主體實質意義之缺憾，故有力學者主張應更進一步判斷公權力主體是否係居於權力主體之資格地位適用該法規而定；換言之，以公權力主體為直接達成國家任務，所為各種干涉、規劃、給付、形成之作用，為正面指標，並以公權力主體居於財產權主體之資格地位，所為之財產管理行為及需求滿足行為，為負面指標。至具體事件所顯現之事物本質為何，得以行為主體及行為客體兩方面觀察，亦即，行為主體之一方是否為行政主體？行為本身是否具有公權力內涵？亦即，該項行為是否運用公法制度？該項行為是否具有獨占性、優越性？該項行為之目的是否係基於公益？除綜合考量具體事件所適用之法規屬性及具體事件所顯現之事物本質之外，學者並提供事件關連說之輔助判斷標準，即指某一事件中一部分事實關係，明顯屬於公法關係者，事件整體均視為公關係。倘若無從依前開標準判斷事件整體屬性時，原則應推定屬公法關係，蓋行政機關行使公權力本為常態，且推定公法使行政機關之行為受到較多拘束，較有利於人權之保障。經查：
（一）就系爭契約之法源依據就業服務法第24條、就業安定基金收支保管及運用辦法第6條第2款、系爭實施要點以觀，乃國家對於自願就業、失業者所推動之就業促進措施，屬於規範國家與人民間之法律關係。雖系爭實施要點有許多近似私法借貸之相關規定，但不能因此排除本件係行政機關居於統治者主體地位，不運用強制命令手段提供照顧救助，即單純高權行政之可能性。且綜觀系爭實施要點全文，其制訂目的係為協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定其生活。適用對象係具有中華民國國籍，曾在同一民營事業單位工作1年以上，因該事業單位於85年1月
1日以後關廠歇業而失業勞工，「未依法領取法定資遣費、退休金、且未請領輔導就業獎助者」；金額上，以100萬元為上限，不得超過雇主積欠之法定資遣費或退休金；申請上，則係由當地勞工行政主管機關受理申請，並審查其資格及貸款金額核轉職訓局核定；又系爭實施要點應定期檢討落實其成效，並於新制勞工退休制度施行或失業保險開辦後停止適用，此於系爭實施要點第2、3、6、10、15點均有明文規定。準此，兩造關係所適用之法規依據，係基於國家對人民的補償責任而制定，且僅有國家或其他公權力主體始得為該法規之主體，故其屬性為公法。
（二）依上開規定可知，系爭契約之適用對象為未依法領取法定資遣費、退休金且未請領輔導就業而失業勞工，然而事業因歇業或轉讓勞動契約不經預告而終止時，依據勞動基準法給付資遣費，且依法提撥勞工退休準備金本屬雇主之法定義務，且依照勞動基準法第72條，中央主管機關應設勞工檢查機構或授權省市主管機關專設檢查機構，地方主管機關於必要時，亦得派員實施檢查，監督促進勞動基準法及其他勞工法令之貫徹及執行。另依照勞工退休準備金提撥及管理辦法第10條之規定，當地主管機關或勞工檢查機構對各事業單位提撥勞工退休準備金情形得派員查核，如有不合規定情事，應依法處理。惟雇主歇業後規避給付失業勞工資遣費及提撥法定退休準備金之責任，以致有制定實施上開要點之必要，雇主雖為始作俑者，然國家怠忽法定職守，未能確實查核雇主是否依法執行勞動基準法之規定及提撥勞工退休準備金，致令勞工失業後陷入無資遣費及退休金可資度日之窘境，國家亦難辭其咎，又參以系爭實施要點第15點更可見系爭實施要點係解決勞工退休準備金舊制中規定雇主應將退休準備金存在企業帳戶中所遺留之問題，以作為在勞工退休新制實施前之過渡時期解套方案，故系爭實施要點雖有貸款之名及形式，但國家機關以公權力介入處理未依法克盡監督、檢查、查核之職守，以致引發人民權利受損事件之公法意涵，至為灼然。復由系爭實施要點第6、10點可知，舉凡給付資格之准駁、金額核定均係由原告單方面審核決定，勞工僅能接受而無從置喙，原告既基於強勢地位而主導權利義務關係之形成，顯然有充分掌握之權，則不難見有上下服從關係，且貸款金額設有100萬元之上限，亦難謂原告無片面調整契約內容之情。是以，本件兩造所訂定之系爭契約，應屬行政契約。
（三）又依據91年1月21日修正前之就業服務法第24條條文內容：「主管機關對左列自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業：一、負擔家計婦女。二、中高齡者。三、殘障者。四、原住民。五、生活扶助戶中有工作能力者。六、其他經中央主管機關認為有必要者。前項計畫應定期檢討，落實其成效。」而系爭契約之制訂屬第1項第6款所稱認為有必要者所制訂之計畫，然而由上開說明可知，系爭契約既屬勞動行政實務中，國家基於公權力地位對勞工所為之給付，已如前述，況系爭契約係針對未依法領取資遣費、退休金之特定身份失業者就業、安定生活所為之金錢給與，此一公共任務只有國家才能履行、只有國家才能成為上開法律條文之受規範主體，並非任何人均得適用之法律，故本件屬於公法上之爭議，普通法院應無受理訴訟權限。
六、原告雖主張本件應比照釋字第595號解釋而為私法關係等語，惟被告則以：該號釋字係勞工保險局要求雇主提撥一定金額作為保險，與本件基礎為就業服務法或勞動基準法之性質略有不同等語置辯。查，釋字第595號解釋所處理的案件事實乃勞工保險局以雇主依照勞動基準法第28條第1項、第2項之規定所繳納之積欠工資墊償基金，後因雇主歇業、清算或宣告破產時，積欠勞工之工資，未滿6個月之部分，由該基金墊償，而原本係雇主對於勞工私法上之工資給付債務；其以墊償基金墊償後，「勞工保險局」對於「雇主」取得原屬勞工對於雇主於私法上之工資債權之代位求償權，係屬勞工保險局代位求償而立於與勞工同等之私人地位，而非以公權力主體自居之私法關係，此與本件訴訟所請求之對象並非積欠資遣費、未依法律規定提撥退休金之雇主，而是未能依法領取資遣費及退休金之勞工，而原告係基於國家對人民的補償責任，進而與人民孔呂返治簽立具公法性質之系爭契約，前者為私法關係，然本件則為公法關係，兩者性質迥異，自不得混淆誤用。故本件與釋字595號解釋之所指涉之法律關係不同，應無適用餘地。
七、原告又主張其得選擇以公法或私法方式履行其任務，例如，助學貸款等，在實務上定性為私經濟行為，乃屬私法契約之性質，而本件原告亦得選擇以私法上消費借貸方式履行其任務等語，惟被告則以：原告就履行其行政任務本有法律形式選擇自由，然此非毫無限制，為確保公法關係不得遁入私法，致人民受有不利益之風險，應解為行政契約以符合其行政任務等語置辯。按國家為達成行政上之任務，得選擇以公法上行為或私法上行為作為實施之手段，釋字第540號解釋文可資參照，此即所謂「法律形式選擇自由」原則，惟「法律形式選擇自由」原則，應隨著時代變遷與法制發展，容有調整與修正必要，對於須以強制手段為後盾之行政領域，例如秩序行政及租稅行政，國家機關並無捨公權力而就私法手段之自由；另在給付行政領域，國家機關固有選擇私法手段之自由，但行政程序法既已施行，國家機關在履行其公共任務時，應儘可能採取公法方式，私法行為宜具有一定程度之「備位性」、「補充性」，除非明白宣示其所選擇為私法行為外，應解釋為公法行為，尤不許以私法行為擺脫公法之拘束，而產生公法遁入私法之現象。經查：
（一）勞委會於訂立系爭實施要點（關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點）時，同時併制訂「關廠歇業失業勞工輔導就業獎助實施要點」，兩要點依據同為就業服務法第24條與就業安定基金收支保管及運用辦法第6條第2款，適用（獎助）對象亦皆為關廠歇業失業勞工，祇不得相互請領就業貸款或輔導就業獎助；苟吾等將該獎助金發放之法律行為解釋為單方行政行為時，亦即將此「獎助」給付行政定性為公法行為之「授益性行政處分」，則與之具替代效果之「貸款」法律行為卻容許以私法形式為之，兩者所受公法拘束顯然有別，於立法論上要難自圓其說，亦非勞委會、職訓局履行其公共任務之適切手段，本於事理上關聯性，尚不得以法律形式選擇自由，認依系爭實施要點所為之貸款行為屬私法契約。
（二）原告依系爭實施要點與被告孔呂返治簽訂系爭契約，貸與61萬2,410元並邀同被告孔義翔、孔仰成為連帶保證人，因系爭實施要點為公法屬性，又事物本質蘊含專以公權力主體之原告權利義務歸屬為規範對象，並為履行其行政任務，自屬公法關係；固兩造就此為單方或雙方行為，亦即所簽訂之契約實質內容究為津貼、補助、補償之單方行為（授益性行政處分），抑或為契約關係之雙方行為（行政契約），其公法上行政行為之性質為何容有爭執，但此情皆與司法院釋字第595號解釋文揭示之墊償基金，因勞工保險局代位求償而立於私人地位，非以公權力主體自居之私法關係迥異，更非等同行政機關普遍性紓困與人民，而基於一般金錢消費借款之「私經濟行政」行為，則本件具體事件應可認屬公法關係所生之爭執，當無疑義。
（三）況本件係肇因於雇主依法應予以提撥退休準備金、給付資遣費卻未充分為之，且斯時國家並未加以執行監督、查核之義務，導致法律所賦予勞工之權益因工廠惡性倒閉而受有損害，而勞工權益之損害，與勞動檢查機關對雇主長期未依法履行退休準備金提撥義務，未能盡到法定監督義務，也有一定因果關係，是勞委會提供的金錢給付因此是一種補破網的補救措施，即使未到賠償，也具有補償性質，足見本件原告係基於國家對人民的補償責任，進而與人民即被告孔呂返治簽立系爭契約。故本件與一般行政機關非基於公權力之行使，而處於與私人相當之法律地位，並於私法支配下所為之助學貸款、對於民眾提供購屋補貼利息或出售國民住宅等國庫行政（或稱私經濟行政、給付行政），屬行政私法性質不同，蓋國家並無必須貸與人民金錢以提供其完成大學教育或提供購屋補貼利息或出售國民住宅等之責任，且上開助學貸款、購屋補貼利息等亦非屬申請之人民原有既得之權益，或因國家之疏失導致其既得之權益受損，而純屬國家處於與私人相當之法律地位所為之私法行政行為，惟本件則係雇主原應依法提撥予勞工即被告孔呂返治之退休金、資遣費等，此係屬被告孔呂返治依法應得之既得權益，因國家並未盡加以執行監督、查核之義務，導致法律所賦予勞工之既得權益因工廠惡性倒閉而受有損害，國家對於勞工實應負補償之責任，是堪認本件係國家基於對勞工的補償責任，進而與勞工即被告孔呂返治簽立具有公法性質之系爭契約，足見本件與助學貸款、購屋補貼利息等，兩者實無法相比擬。是原告主張提供學生之助學貸款，實務均定性為私經濟行政，屬私法契約之性質，有關勞工保險基金紓困貸款亦認定為私法借貸關係云云，因與本件案情不同，契約之定性為公法或私法亦不相同，難認可採。故本件並無法律形式選擇自由原則之適用，而無從定性為私法上消費借貸契約。
八、原告復依系爭契約第12條有合意管轄之約定，而主張本件應由普通法院民事庭有管轄權云云。然查，系爭契約第12條確有合意以本院為第一審管轄法院之約定（見本院101年度司促字第19324號卷第6頁）。惟按契約之定性不應受契約當事人主觀意思之拘束，更不能因契約雙方約定由民事法院管轄，遽認契約為私法關係。據此，系爭契約第12條合意管轄之約定，充其量僅能作為探知行政機關為該項行政行為時主觀欲適用公法關係抑或私法關係之參考依據，尚不得藉此遽認兩造之法律關係屬於私法關係。
九、原告固再主張自95年起，業經全國各地民事普通法院受理並判決在案，堪認司法實務向來均將系爭契約定性為私法契約云云。末查，與系爭契約背景事實相同之案件，業由若干普通法院受理並判決在案，然本件法律關係僅見各普通法院之零星判決，並未見行政法院就本件事件屬性表示相同之見解，難謂司法實務已形成之定見。因此雖有法院認定本件普通法院有審判權，然就審判權爭議既尚未經有權機關（例如大法官）為最終解釋，本院自不受拘束，仍得基於職權為審判權有無之審酌。
十、承上所述，依其事物本質經綜合判斷，本院審認本件所適用之法規屬性為具有社會補償性質之公法關係，而其行為主體之一方即原告為行政主體，且該項行政行為係基於國家補償之公益目的，並已運用公法制度，又行政主體為該項行政行為時，具獨占性及優越性，咸認行政機關所為之行政行為具有高度之公權力色彩，則本件應定性為公法關係，則此一公法關係所生之爭議，普通法院即本院就本件訴訟即無受理訴訟權限，要無審判權。是原告主張本件應屬私法關係各節，應屬無據。
十一、按公法上之爭議，除法律別有規定外，得依行政訴訟法提起行政訴訟；人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟，因公法上契約發生之給付，亦同；第13條以外之訴訟，由被告住所地之行政法院管轄，其住所地之行政法院不能行使職權者，由其居所地之行政法院管轄，民事訴訟法第3條、第6條、第15條、第17條、第20條至第22條、第28條第1項、第3項、第29條至第31條之規定，於本節準用之，行政訴訟法第2條、第
8條第1項、第14條第1項、第18條分別定有明文。查本件係兩造間就公法關係所生之爭議，普通法院即本院就本件訴訟即無受理訴訟權限，要無審判權，業已敘明綦詳；又此乃原告（即行政機關）對被告（即人民）提起之給付訴訟，而被告等人之住所地均在桃園縣，故應以臺北高等行政法院管轄方屬適法。
十二、綜上所述，本件既屬公法上爭議，而與私法上消費借貸契約無涉，揆諸首揭說明，應依職權裁定將本件訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。
十三、爰依民事訴訟法第31條之2第2項，裁定如主文。中華民國102年11月18日
民事第三庭法官黃漢權以上為正本係照原本作成。
如不服本裁定應於送達後10日內向本院提出抗告狀，並應繳納抗告費新台幣1000元。
中華民國102年11月19日
書記官江世亨