裁判字號：最高行政法院95年判字第1554號判決
裁判日期：民國95年09月21日
裁判案由：私立學校法
最高行政法院判決
95年度判字第01554號上訴人乙○○被上訴人教育部代表人甲○○訴訟代理人 李家慶 律師
林瑤律師 劉昌坪 律師上列當事人間因私立學校法事件，上訴人對於中華民國94年3月23日臺北高等行政法院93年度訴字第2211號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人經被上訴人以民國91年11月27日台（91）教中（三）字第910522760之1號函，遴選為私立永平高級工商職業學校（下稱永平工商）第9屆董事會董事缺額董事之一，嗣被上訴人依行政院92年7月2日院台訴字第0920087014號訴願決定，考量永平工商第9屆董事會任期早已屆滿，為免該校董事會長期無法正常運作，遂以93年5月19日部授教中（三）字第0000000000A號函（下稱原處分）核備永平工商第9屆董事會第16次會議選任之部分第10屆董事，計 曹秀清 等11人，使其正式成立開始行使職權，上訴人不服，以前揭第10屆董事會未合法成立，應由第9屆董事會行使職權，原處分有行政程序法第111條第6款後段及第7款之無效原因，向被上訴人請求確認原處分無效，遭否准，上訴人不服，提起行政訴訟，經原審判決駁回。
二、上訴人主張：（一）依私立學校法第24條第1項規定，私立學校董事會改選之後，其選舉結果係由「董事會」報請教育行政主管機關核備，而非由任一「董事」以個人名義為之。原申請核備之發函者已因違反私立學校法規定遭被上訴人解除或喪失永平工商第9屆董事身分在案，故該等董事對「董事會」之事務已無權置喙，上訴人係永平工商第9屆董事會之董事及唯一之董事代表，足以代表「董事會」，故上訴人是否為91年9月30日及90年10月7日申請核備函文之署名發函者，或有無取得曹秀清等6人之撤回授權，均不影響上訴人撤回該等函文之法定效力。況於永平工商第9屆董事會上，並無任何董事對上訴人撤回核備申請案提出異議。（二）行政程序法第114條第1款之得予補正之行政處分，係指應申請而未申請者，系爭案件已依法提出申請，僅因有嚴重瑕疵、有危害永平工商全校師生權益之虞，始先予撤回，與上開行政程序法第114條第1款所定之程序違法情形，尚屬有別，是原審顯有認定事實未依證據之違法。（三）依行政程序法第111條第6款規定，行政處分有未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者，無效。然上訴人係以第111條第6款後段缺乏事務權限為本案之主張，原審雖亦以該條款後段為據，但卻以該法第111條第6款前段之缺乏事務管轄為判決理由，顯有判決不備理由及理由矛盾之違背法令。（四）原審以縱該申請核備函有經上訴人撤回致「無備可核」，原處分有瑕疵，惟按行政程序法第114條第1項第1款規定，「須經申請始得作成之行政處分，當事人已於事後提出者，其瑕疵已獲得補正」，則該瑕疵應非重大明顯，惟查，所謂「事後」，係指「原處分作成之後」，原處分作成時間為93年5月19日，上訴人撤回核備之申請係在92年8月28日及同年10月20日，而之前報請被上訴人核備之時間為90年10月3日及91年11月11日，是於原處分作成後顯然並無「事後已提出申請」之證據，故並無瑕疵得為補正之問題，再者，行政程序法第114條第1項為同法第111條之後位規定而非補充規定，故行政處分如有該法第111條無效之情形，即無再援引同法第114條第1項第1款再予補正之餘地，準此，原處分即應依該法第111條規定，應為無效。請廢棄原審判決，確認原處分為無效之行政處分。
三、被上訴人則以：（一）永平工商董事會已於90年10月3日將其選任董事之結果申請被上訴人核備，該意思表示於到達被上訴人處時即生效力，並無撤回之餘地，且上訴人未經原申請人同意，亦無權撤回。（二）曹秀清經被上訴人核准並受指定召集永平工商第9屆董事會第19次會議，並經該次會議出席董事決議推選擔任董事長職務，是曹秀清依法即為永平工商第9屆董事會之對外代表，上訴人所謂其為永平工商第9屆董事之唯一代表云云，並非事實。（三）原處分說明二（四）部分，係說明第10屆董事缺額應由何屆董事會依私立學校法相關規定選舉，未涉認定第10屆董事缺就任與否及永平工商董事會職權之得喪變更等事；說明二（五）部分，係說明第10屆董事會議法定出席人數及可決人數之計算應如何為之，未涉董事會議效力之認定；說明四部分，係說明其91年3月18日台（90）教中（三）字第90520697號函之結論並未改變，僅為單純事實之敘述、理由之說明；準此，上述部分並未直接發生對永平工商董事會或上訴人權利之具體法律上效果，其並非行政處分，故並無上訴人所主張之行政處分有重大明顯瑕疵而為無效之可能，況縱認上述部分屬行政處分，然被上訴人依私立學校法為私立高級中等以上學校教育行政之主管機關，自得依其職權為上述說明，上訴人所謂「欠缺事務管轄」云云，即非可採，資為抗辯。
四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）永平工商第9屆董事會前於90年9月15日召開第16次會議選出第10屆董事名額，且於會後多次報請被上訴人核備，有署名永平工商董事會第9屆現任董事曹秀清等6人於91年9月30日函及90年10月7日函可資證明，上訴人並非該二函件之署名發函者，其亦未能證明取得曹秀清等6人之撤回前揭申請之授權，是其逕於92年8月28日發函撤回前揭申請，自不生撤回之效力。退步言，縱認上訴人有權代表第9屆董事會撤回或曹秀清等6人之授權撤回，惟按行政程序法第114條第1項第1款規定：「須經申請始得作成之行政處分，當事人已於事後提出者」其瑕疵即視為補正之規定可知，縱原處分未經永平工商第9屆董事會申請，其瑕疵亦得事後補正，則該違法之瑕疵絕非屬具有重大明顯瑕疵之無效行政處分至明。況被上訴人係依私立學校法第24條規定核備而作成原處分，並未「欠缺事務管轄」。又原處分並未提及上訴人「所召集之三次董事會為非合法召開，而否定上訴人具有永平工商第9屆董事代表適格性」等語，上訴人就此顯有誤會。（二）原處分說明二（四）記載「…為尊重貴校捐助章程及董事會組織章程之規定，並基於本部行政原則，所餘2名第10屆董事缺額，視為任期中出缺，仍請貴董事會依私立學校法第25條第3項及相關規定，補選補足該不足名額…」，係說明第10屆董事缺額應由何屆董事會依私立學校法之相關規定選舉，未涉認定第10屆董事就任與否及永平工商董事會職權之得喪變更，故未直接發生對於永平工商董事會或上訴人權利之具體法律上效果；說明二（五）記載「鑑於私立學校中有諸多有關董事人數規定之條文，其立法意旨固各有不同，惟除有特別規定外，原則應按董事會組織章程而定董事總額計算之，從而在部分核備之情形，考量同一法律使用同一用語之解釋宜予一致之原則，除法律明文規定以『現任』董事為計算母數者外，其餘所定董事人數之計算，宜仍以章程所定董事總額為準計算之。貴校第10屆董事會有關董事會議法定出席人數及可決人數之計算，請依上開原則處理。」係說明有關第10屆董事會議法定出席人數及可決人數之計算董事人數之計算應如何為之，未涉董事會議效力之認定，況第10屆董事會議均尚未召開，故未直接發生對於永平工商董事會或上訴人權利之具體法律上效果；說明五記載「至董事會第10屆董事是否予以核備，所涉選出第10屆董事之第9屆董事地位是否合法。
而有關第9屆董事選舉所產生之種種爭議，前經本部邀集相關學者專家多次開會研商，就相關爭點…反覆推敲，乃以91年3月18日台（90）教中（三）字第90520697號函確認前臺灣省政府教育廳85年5月7日85教三字第58745號簡便行文表核備第9屆董事改選之效力及撤銷 丘周剛 等3人董事資格並自發文日起生效之決定，此一決定，前復經本部成立專案小組詳加檢視相關資料，認尚無充分理由改變其結論，該屆董事會之效力仍屬確立。茲重申本部前91年9月2日台（91）教中
（三）字第91501620號函，併予敘明。」係說明其91年3月18日台（90）教中（三）字第90520697號函之結論仍未改變及重申其91年9月2日台（91）教中（三）字第91501620號函，為單純事實之敘述、理由之說明，並未直接發生對於永平工商董事會或上訴人權利之具體法律上效果。上述部分均非行政處分之性質，上訴人主張行政處分具有重大明顯瑕疵而為無效云云，即非可採。退步言，縱認上述部分係行政處分，被上訴人依私立學校法第4條為私立高級中等以上學校教育行政之主管機關，依職權為上述說明並無欠缺權限專屬管轄或地域專屬管轄之違背權力分立等憲法層次之權限劃分基本原則，而無所謂「欠缺事務管轄」，是上訴人主張原處分說明二（四）、說明二（五）及說明四之記載具有重大明顯之瑕疵，依行政程序法第111條第6款後段及第7款規定無效云云，委不足採，被上訴人否准上訴人之申請，並無違誤，因而駁回上訴人之訴。
五、本院查：按「行政處分有下列各款情形之一者，無效：一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第111條定有明文。其中第6款所謂違反專屬管轄規定，邏輯上當然屬於缺乏事務管轄權限，而欠缺事務管轄權限若只從字面上理解，勢必造成與該條立法本意完全相反之結局。因為欠缺事務管轄權限之行政處分，充其量為違法，違法不外撤銷而非無效。甚至在例外情形，連撤銷皆非必要，此觀同法第18條規定：「行政機關因法規或事實之變更而喪失管轄權時，應將案件移送有管轄權之機關，並通知當事人。但經當事人及有管轄權機關之同意，亦得由原管轄機關繼續處理該案件」，即可明瞭，欠缺權限既可因補正而失效，自非當然無效之行為。故該款須作體系解釋，亦即欠缺事務管轄權限應限縮於重大明顯之情事。諸如違背權力分立等憲法層次之權限劃分基本原則：由議會代替行政機關作成處分行為，或如教育行政機關核發建築執照、由衛生行政機關發給駕駛執照，這類瑕疵「如同寫在額頭上」，任何人一望即知，已達重大明顯程度，方屬無效。同條第7款規定：「其他具有重大明顯之瑕疵」之無效事由，則為概括規定，係指該瑕疵明顯違反法律規定意旨，特別是指違反公權力行使限制而造成人民權益嚴重侵害者而言，司法院釋字第425號、第513號解釋可資參照，且所謂「重大明顯」，係指行政處分瑕疵達於重大，且依一般人合理之判斷甚為明顯而一目了然者。若僅屬通常瑕疵而未達重大明顯者亦視為無效，第6款與第7款將出現難予解釋之矛盾。本件被上訴人依私立學校法第4條規定為私立高級中等以上學校教育行政之主管機關，其93年5月19日部授教中（三）字第0000000000A號函，係依同法第24條規定所作成，函中關於說明永平工商第10屆董事缺額應由何屆董事會依私立學校法之相關規定選舉，及有關第10屆董事會議法定出席人數及可決人數之計算董事人數之計算應如何為之，並說明其91年3月18日台（90）教中
（三）字第90520697號函之結論仍未改變及重申其91年9月2日台（91）教中（三）字第91501620號函等內容，亦係被上訴人依職權所為並無欠缺權限專屬管轄或地域專屬管轄之違背權力分立等憲法層次之權限劃分基本原則，自無所謂「欠缺事務管轄」可言，依上開之說明，並無行政程序法第111條第6款後段及第7款規定之無效情形，上訴人訴請確認原處分無效，即無可採。原審判決對於上訴人主張各節，何以不足採，已明確說明其理由，認事用法，尚無違誤，其駁回上訴人在原審之訴，所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原審判決有不備理由或理由矛盾之違背法令之情形；又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原審判決有違背法令之情形。上訴人對於業經原審判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原審判決有違背法令之情形。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原審判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年9月21日
第三庭審判長法官趙永康
法官劉介中法官侯東昇法官黃淑玲法官林文舟以上正本證明與原本無異中華民國95年9月21日
書記官莊俊亨