裁判字號：最高行政法院95年判字第1561號判決
裁判日期：民國95年09月21日
裁判案由：汽車運輸業管理規則
最高行政法院判決
95年度判字第01561號上訴人交通部公路總局代表人甲○○訴訟代理人 成介之 律師被上訴人阿羅哈客運股份有限公司代表人乙○○上列當事人間因汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國94年4月13日臺北高等行政法院93年度訴字第255號判決，提起上訴。本院判決如下：
主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理由
一、被上訴人從事公路汽車客運業務，其所屬如附表所示共96輛營業大客車，於民國92年8月至10月間，分別遭上訴人所屬監理所稽查小組及台北市政府監理處人員舉發「該等96輛營業大客車有在駕駛座上方內高未達185公分加裝座椅之事實，而加裝座椅之事實出於被上訴人之作為」之違章事實，而該等作為涉及「擅自變更車輛規格」之違章，違反汽車運輸業管理規則第19條第5款規定，應依公路法第77條第1項規定加以處罰。上開舉發人員因此填製作成共96張違反汽車運輸業管理事件通知單，且代上訴人作成如附表所示共96件違反汽車運輸業管理事件處分書，各裁處被上訴人罰鍰新台幣（下同）9,000元，96張罰單共計864,000元。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起本件訴訟。
二、被上訴人於原審起訴主張略以：系爭營業大客車係由上訴人所轄之監理所依88年及89年間出廠當時道路交通安全規則（下稱道安規則）第39條附件6之標準，經監理機關檢驗合格並領取牌照在案。而道安規則第39條附件6全無「駕駛座上層內高未達185公分不得加設座椅」之類此規定，故被上訴人系爭營業大客車均符合法令規定，並無違法變更車輛規格之行為。依交通部之函令，89年1月1日後出廠之營業大客車始須由「財團法人車輛測試研究中心」認證，系爭營業大客車分別於88及89年間出廠，因此針對89年1月1日前出廠之部分系爭營業大客車，毋須由ARTC認證，惟掛牌營運前均依原出廠車輛之規格配置。因此系爭營業大客車駕駛座上方層原本即設計有活動式可拆卸座椅，有無拆卸均未違反法令規定，與「變更車輛規格」無關。至於89年1月1日後出廠之部分系爭營業大客車，係由ARTC認證，均明確標示駕駛座上方確有設置座椅。系爭營業大客車於駕駛座上層裝設座椅均符合交通部規定之安全檢驗標準，並經車輛形式安全檢測及審驗合格，取得安全審驗合格證明書，足證被上訴人並無變更車輛規格之行為。綜觀我國公路法、汽車運輸業管理規則及道路交通安全規則之規定，均無明文規定駕駛座上層禁止裝設座椅，或未達185公分禁止裝設座椅之類此規定。上訴人自知於法不合，遂另提出行政函釋及內部會議紀錄以為處罰依據，自屬違法。系爭營業大客車均經德國及瑞典原廠專業工程師親自來台監督認證，車身規格均符合國際安全標準。事實上綜觀各國雙層或高層大客車之車輛規格，駕駛座上層裝設座椅均為常態，從無影響「公共安全」之顧慮。93年2月27日修正之道安規則第39條及第39條之1已規定駕駛座上方得設座椅，故被上訴人對於上訴人之無理要求自難茍同。近年車禍肇事原因，以「駕駛不當」及「未保持行車安全間距」等駕駛個人因素居多，上訴人以「公共安全」為由禁止於駕駛座上層裝設座椅，顯無實證。退萬步言，倘依上訴人所言若該車輛於取得行車憑證後，改變原公路監理核可之車輛形式，即屬變更車輛規格，則上訴人應對監理機關88及89年間檢驗合格並領取牌照時之車輛形式與遭檢舉時之車輛形式不符之處、監理機關當初於檢驗合格並領取牌照時是否曾明確要求系爭營業大客車駕駛座上層不得裝設座椅，及系爭營業大客車於當時駕駛座上層確未裝設座椅等事實負舉證責任。上訴人以法未規定之所謂「駕駛座上層未達185公分禁止裝設座椅」為憑，率爾處罰，顯然違法，爰請將訴願決定及原處分均撤銷等語。
三、上訴人則略以：所謂「車輛規格」，係指各該車輛「領牌時」之車輛規格而言。若該車輛於取得行車憑證後，改變原公路監理核可之車輛型式，即屬「變更車輛規格」，依道路交通安全規則第23條第1項規定「汽車...座位...如有變更，均應向監理機關辦理登記。」系爭營業大客車，於取得牌照前，經過公路監理機關之檢驗時，於駕駛座上方未滿185公分處並未設置座位，則於上訴人所屬機關舉發時，駕駛座上曾卻涉有二張大型座椅，顯已變更車輛規格。再者，自交通部路政司發佈77、03、01路臺監字第02231號函後，公路監理機關對於大客車領牌或定期檢驗時，會要求「內高未達185公分者，不得設座位。」被上訴人主張系爭營業大客車當初領牌檢驗時，未有此一規格要求，純屬強辯。此觀交通部92、8、13交路字第0920008325號函中，對於「加強大客車安全管理改進措施」會議記錄可證此規格要求已行之有年。又自88年起，公路監理機關採行ARTC認證，任何大客車取得牌照前，須繳驗車輛型式安全審驗合格證明，其中車輛座位配置圖中，駕駛座上方確實未設置座位，亦可證公路監理機關確實要求此一車輛規格，且此業經被上訴人請求傳訊證人 陳永峰 到庭說明，證明監理機關對於所有大客車領牌檢驗時，皆依前開77年行政命令之規定要求內高未達185公分者，不得設座位，是被上訴人主張上訴人從未要求此一規格，並非事實。況且此車輛規格要求，亦有公共安全上之顧慮，故交通部特別召開會議，彙集各方意見後作成決議，進而由交通部公路總局轉知各區監理所，俾憑辦理。另若汽車運輸業只要有一違規行為，公路機關得依公路法第77條第1項前段處以罰鍰，且得依照不同之數個違規行為，分次處罰。至於是否要給予「吊扣牌照」、「停止營業」、「吊銷牌照」或「廢止營業執照」等處分，則由公路機關按其情節再予處理。是上訴人對於被上訴人數個違規行為分次處罰，應無違誤；且上訴人對於被上訴人如此多之違規行為，應已屬情節重大，但仍無另行給予吊扣牌照等之處分，對於被上訴人而言，裁量並無過當等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：車體之行車安全性涉及專業判斷，不宜採「準則原則」，而應由專業人員視各申請車輛之實際結構，本諸專業而為判斷。其間縱使基於行政一體與平等原則之考量，讓主管機關有制定某些通案性之「專業檢查規則」的必要，但並不因此而限制主管機關在個案中發現安全缺失而否准核發「行車許可憑證」之權限。另外當主管機關在為核發「行車許可憑證」而驗車時，若其已經下達有關車體結構應如何配置之指令，而受驗車主也已經同意遵照此一項指令行事以後，此一指令內容實際也構成發給「行車許可憑證」條件之一部，事後不得再任意否認該條件對規製作用為爭執。是上訴人所屬各公路監理機關在決定是否給予「行車許可憑證」時，以「車體內部駕駛座上方內高未達185公分處未加裝座椅」之結構特徵為發給「行車許可憑證」之必要條件，這件決策本身，並不須實證法之明文。至於「車體內部駕駛座上方內高未達185公分處不得加裝座椅」之要求是否具有「法源」基礎，是法律適用問題。而上訴人在核發「行車許可證」時，有無提出此一指令，要求被上訴人遵守，則屬事實認定問題。如果上訴人提出上開要求，且經被上訴人遵守，事後其再在駕駛座上方裝上座椅，即有「變更車輛規格之客觀行為」存在，這是「事實」問題。而此等客觀行為是否違法，則屬法律適用問題。在上開法理基礎下，首先討論法律適用之層次，公路法第77條第1項之構成要件重在對「汽車或電車運輸業」之整體管制，管制內容並不限車體結構一項而已，還包括「申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與限制、禁止事項」，乃是對運輸業者之全面管制。再從法律效果觀之，其效果從最輕之「處新臺幣罰鍰」，一直到「吊扣、吊銷違規營業車輛之牌照」，甚至可以「暫停運輸業者營業活動之一部或全部」，最嚴重者甚至可以「廢止其汽車運輸業營業執照」及「吊銷全部營業車輛牌照」，等於是剝奪營利事業之營業活動權利，這些不同種類之處罰可以同時對同一違章行為諭知。由其構成要件與法律效果之結構下，可知立法者顯然是要求主管機關對運輸業者違反公路法第79條之違章行為為單一整體之評價，進而依違章情節輕重，依同一法條下所揭示之法律效果，做出單一選擇。上訴人卻違反上開裁罰規範之規範意旨，而以單一車輛之違規狀態，加總計算違章行為數目，並一筆處以9,000元之罰鍰，這樣的處罰方式並不能真正達成上開法規範之行政管制目標，是以上訴人在本案中之法律適用方式是否符合規範本旨，實有斟酌之餘地。縱令假設上訴人上開之法律適用方式可以被勉強接受，則在本案中即須探究上訴人機關在發給行車許可證時是否曾以「車體內部駕駛座上方內高未達185公分處未加裝座椅」之結構特徵，作為發給「行車許可憑證」之必要條件。而這是一個事實認定問題。針對上述事實爭點，依舉證責任分配法則之通說，應由上訴人負客觀證明責任。而上訴人對此待證事實之證明，主要是引用交通部路政司發佈之77、03、01路臺監字第02231號函、交通部92、8、13交路字第0920008325號函及自88年起，公路監理機關採行ARTC認證，在認證過程中提出「車輛座位配置圖」中，駕駛座上方確實未設置座位、證人陳永峰在原審法院作證時之證詞。但查上開交通部路政司路臺監字第02231號函與交通部交路字第0920008325號函純屬行政機關之內部文件，並不能證明已對外宣示，並為被上訴人所知悉。而被上訴人所言「在公路監理機關採行ARTC認證，依認證過程提出『車輛座位配置圖』顯示，駕駛座上方確實未設置座位」一節，事實上與被上訴人所提之之圖示不儘符合。而以現行大客車車輛高度而言，只要駕駛座上方有座位，一定會低於185公分。至於證人陳永峰本身即為上訴人之公務員，立場之公正性易受質疑，而且其證稱「依一般監理機關之驗車作業慣例，都會要求駕駛座上方185公分處不能設置座椅，這項慣例為各監理機關所熟悉與遵守」等情，仍然不是對待證事實直接為證明，證明力亦較薄弱，何況還與『車輛座位配置圖』不盡一致，是上各項證據資料仍無從使原審法院確信上開待證事實為真正。從而上訴人指「被上訴人在系爭96輛大客車申請『行車許可憑證』時，其每輛車之駕駛座上方內高未達185公分處均未加裝座椅，等到取得『行車許可憑證』後，才擅自變更車輛規格，在駕駛座上方加裝座椅」一節，顯然無法證明為真正，原處分依上開理由而對被上訴人作成本案96件之裁罰處分，於法亦有未洽。綜上所述，本件96件裁罰處分，其在法令適用上尚有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未洽，被上訴人訴請撤銷自屬有據，爰併予撤銷，並發回上訴人依原審法院上開表示之法律見解重為決定。
五、本院經核原判決固非無見。惟查「汽車或電車運輸業，違反依第79條第5項所定規則者，由公路主管機關處新臺幣9千元以上9萬元以下罰鍰，並得按其情節，吊扣其違規營業車輛牌照一個月至三個月，或定期停止其營業之一部或全部，並吊銷其非法營業車輛之牌照，或廢止其汽車運輸業營業執照及吊銷全部營業車輛牌照。」公路法第77條第1項定有明文。是汽車或電車運輸業者有違反依公路法第79條第5項所定規則者，即該當該條構成要件。而公路法第79條第5項雖係就汽車及電車運輸業各管制事項，授權交通部另訂規則，然事實上該條項所列之每一管制事項，皆已透過汽車運輸業管理規則對汽車及電車運輸業者形成單一之行政義務。因此公路法第77條第1項係就汽車及電車運輸業者違反此等個別行政義務所給予之處罰規定，此觀諸公路法第77條第1項立法意旨即明。且依公路法第77條第1項之規定，主管機關對於業者違章行為除先予以罰鍰外，尚得按情節輕重給予吊扣牌照、停止營業、吊銷牌照或廢止營業執照等加重處分，並得按次分罰。原判決遽認僅能就違章行為給予單一評價及單一裁罰處分選擇，已嫌速斷。況查觀之上訴人填製之違反汽車運輸業管理事件處分書中有關「處分主文」及「簡要理由」之記載，上訴人係以汽車運輸業管理規則第19條第1項第5款之「變更車輛規格」行為為處罰依據，則本件爭點為被上訴人是否有擅自變更系爭營業大客車規格之行為。而被上訴人於原審未否認將駕駛座上方原雙排小座椅換成單一大座椅，原判決亦同此認定，是被上訴人擅自變更車輛規格並無疑義。至於所謂「擅自」是否含有安全性之考量，依汽車運輸業管理規則第19條第1項第5款規定文義解釋，「擅自」係指未經同意，尚無關於安全性之考量。況依道路交通安全規則第23條第1項及第2項規定，任何車輛須經公路監理機關查驗上訴人核發之車輛規格審查或車輛型式安全審驗合格證明文件及依相關規定檢驗合格，始核發行車許可憑證，是車輛規格本身即為安全性之考量，未經同意不得擅自變更。縱認原判決認定所謂「擅自」需考量安全性乙節屬實，惟原判決漏未審酌被上訴人將原兩小座位改裝為一大座位後，將導致高度不足、距離擋風玻璃過近及增加車身重量等嚴重影響行車及乘客安全之因素，亦有不當。上訴意旨執以指摘原判決，非全無理由，應將原判決廢棄，由原審法院詳為調查後，另為適法之裁判。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中華民國95年9月21日
第五庭審判長法官鄭淑貞
法官黃合文法官吳明鴻法官林茂權法官鄭小康以上正本證明與原本無異中華民國95年9月21日
書記官王福瀛