裁判字號：臺北高等行政法院103年訴字第1968號判決
裁判日期：民國104年05月21日
裁判案由：提供行政資訊
臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1968號104年5月7日辯論終結原告 謝清彥 被告法務部矯正署桃園監獄代表人 周輝煌 訴訟代理人 陳家麟
邱嵐雄 上列當事人間提供行政資訊事件，原告不服法務部中華民國103年12月5日法訴字第10313504440號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於法務部矯正署桃園監獄（即被告）執行期間，於民國103年3月10日提出申請（報告）單略以，其於
102年11月間於報告單內表示，被告所屬之服務員私自傳遞香菸予違規受刑人，主任管理員知悉後未有任何處置，涉嫌包庇。經被告調查後，口頭告知原告，已為相關調查，並無包庇或未處理之情事。原告於103年3月24日再提出申請（報告）單，請求被告依政府資訊公開法，給予書面回覆，經被告認處理結果涉及他人隱私，爰依政府資訊公開法第18條第1項第6款規定，以103年3月27日桃監戒字第10307000
390號書函否准所請（下稱前處分）。原告不服，提起訴願，經法務部以103年7月9日法訴字第10313502390號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關於2個月內另為適法之處分。」嗣經被告依該訴願決定撤銷意旨重新審查後，復以
103年7月15日桃監戒字第10307001070號書函回復原告略以：「台端舉發服務員違規乙案，經查並無包庇或未處理之情事，查其回復內容並無不妥。」（下稱原處分）原告仍表不服，再提起訴願，遭決定駁回。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張略以：
（一）本件主要爭點為被告以簡單之文字作復是否合法。按行政院暨所屬各機關處理人民陳情案件要點第10點規定，各機關答覆人民陳情案件應針對案情內容敘明具體處理意見及法規依據，以簡明肯定之文字作復。次按行政程序法第43條、第171條規定，及臺灣高等法院檢察署所屬各地方法院及其分院檢察署辦理他案應行注意事項第11點之旨「不得以本案簽結作復」，本件被告對原告之陳情，逕以「查無不法」作復，不需交代顛末，無異助長行政機關為所欲為，要非法所容認之理。
（二）被告稱原告以書寫小紙條方式舉發，卻未檢附以資證明，被告因涉嫌毀匿原告以正式書面提出之舉發，業經臺灣桃園地方法院檢察署偵辦中。原告服刑約2年舉發獄政不法逾十次，從未以非正式之刑事提出。被告主張「特別權利關係」，實為不符時代之法律觀念。又被告認為本件並非陳情案件，然依行政程序法第168條規定，苟本件包庇失職等事涉公務員行政上之違失，被告引用之法條顯然失當。原告並未求取他人隱私資料，被告刻意扭曲事實。本件被告應依法律規定的形式回復人民舉發案件調查之結果，原告所求取的只是舉發標的的調查決定及理由，被告巧取法規辯解以規避其責任，被告逕以「查無不法」如此簡單扼要之文字作復，未交代調查過程及理由依據，極易衍生公務員貪腐怠惰之不法。自刑事訴訟法第255條、第314條之設計可得知司法機關均將被告於標的有關之資料及調查過程始末及結果臚揭以示公信，並促進人民參與，這也是政府資訊公開法第1條之立法目的。
（三）原告104年3月2日為證實被告違法亂紀，故意以本案同一事由分別向被告及法務部矯正署陳情，經矯正署以法矯署字第10401032050號函復原告「經查證屬實」，被告卻以桃監戒字第10400011700號函復以技術不予提供結果，顯然兩相矛盾。按行政院暨所屬各機關處理人民陳情案件要點第2點及行政程序法第168條規定，陳情之定義乃行政違失舉發、興革之建議、法令之查詢及行政上權益之維護，本件原告所為確為陳情無誤。本件系爭標的涉及實務陳情慣態、文化、法令之制度，請本院依行政院暨所屬各機關處理人民陳情案件要點之主管機關即行政院，其對類似案件之陳情，受理機關是否得以被告所辯之理由以資結案之回復。
（四）為此，原告起訴聲明：１、命被告應依行政院暨所屬各機關處理人民陳情案件要點第10點規定之形式回復原告。２、訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯則以：
（一）被告依法務部103年7月9日法訴字第10313502390號訴願決定意旨，撤銷前處分，另為適法之處分，即以103年
7月25日桃監戒字第10307001070號函（即本件原處分）回復原告，並副知法務部，尚無違誤。至於文字「簡單」與否，與原處分之合法性無涉，難謂文字「簡單」即有合法性之疑慮，另文字簡單與否應屬個人主觀評價，原告所訴為無理由。本件係原告不服法務部103年12月5日法訴字第10313504440號訴願決定，而提起之行政訴訟，與人民陳情案件無涉，自無行政院及所屬各機關處理人民陳情案件要點之適用。原告援引行政院及所屬各機關處理人民陳情案件要點第10點，作為不服訴願決定與提起行政訴訟之理由，應為無理由。
（二）原告援引行政程序法第43條，稱行政機關為行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。惟犯罪矯正機關或其他收容處所為達成收容目的所為之行為，不適用行政程序法之程序規定，行政程序法第3條第3項第4款定有明文。原告於桃園監獄執行期間，先後撰寫小紙條及被告收容人申請(報告)單，向被告陳情舉發某義舍服務員傳遞香菸予違規收容人，無論舉發之方式(撰寫小紙條或提出正式報告單)或舉發之內容(某義舍服務員傳遞香菸予違規收容人，可能涉及違背紀律)，皆屬犯罪矯正機關為達成收容目的所為之行為，是以並不適用行政程序法，即無原告所稱行政程序法第43條之適用。嗣後原告於103年3月24日再依政府資訊公開法申請舉發案件之調查結果，亦無行政程序法第43條之適用。蓋行政程序法第3條第1項、政府資訊公開法第2條規定，以申請提供政府資訊案件而言，行政程序法為普通法，政府資訊公開法為特別法，依特別法較普通法優先適用之法律原則，原告之申請政府資訊案件，應優先適用政府資訊公開法，而非行政程序法，是以被告既依政府資訊公開法第18條為限制公開或不予提供部分政府資訊之決定，即無原告所稱行政程序法第43條之適用。綜上，原告援引行政程序法第43條，作為不服訴願決定與提起行政訴訟之理由，應為無理由。
（三）原告再稱依行政程序法第171條，答復人民陳情之案件，應說明其意旨。惟本件並非人民陳情案件，原告所訴為無理由。原告援引「臺灣高等法院檢察署所屬各地方法院及其分院檢察署辦理他案應行注意事項」第11點，稱不得以「本案簽結」作復。惟被告並非前揭注意事項所規範之「臺灣高等法院檢察署所屬各地方法院及其分院檢察署」不適用該注意事項，原告所訴為無理由。原告稱被告逕以「查無不法」作復，係恣意主宰本當縝密處理之陳情案件，惟本件並非人民陳情案件，原告所訴為無理由。
（四）原告提起本件行政訴訟時，主張其為舉發人，應能取得其舉發案件之任意資料，被告不得逕以「查無不法」作復。查被告限制公開或不予提供部分政府資訊，係依據政府資訊公開法第18條第l項第6款之規定。又按個人資料保護法規定，僅賦予資料本人查詢、閱覽及複製本人資料之權利，並未賦予人民得請求公務機關提供他人個人資料之權利。依個人資料保護法規定得為特定目的外利用者，僅係限制利用之解除，且不等於該涉及個人資料之政府資訊即應公開，是否公開仍應依政府資訊公開法予以檢視判斷，必亦無政府資訊公開法第18條限制公開情形，始得公開或提供。又政府資訊公開法雖條規範政府資訊之公開，但對於涉及個人隱私之資訊，依該法第18條第6款規定，原則應限制公開或提供。惟如依攻府資訊公開法第18條第6款但書規定，符合「對公益有必要」或「經當事人同意」仍得例外對於個人隱私資訊予以公開或提供。至於所謂「對公益有必要」係不確定法律概念，除應符合「公益」外，尚須「有必要」其應由受理請求機關就隱私權益與公共利益為目較衡量，並應符合比例原則（法務部102年11月1日法律字第10203511730號函參照）。依政府資訊公開法第18條第l項第6款規定，所謂「對公益有必要」應自保有資訊之機關就「公開個人資料欲增進之公共利益」與「不公開個人資料所保護之隱私權益」兼比較衡量判斷之，如經衡量判斷符合「公開個人資料所欲增進之公共利益」而對於提供個人或資料所侵害之隱私較為輕微者，自得公開之。如認部分資訊確涉有隱私，而應限制公開者，依政府資訊公開法第18條第2項規定，得僅公開其餘未涉隱私部分（法務部97年11月7日法律決字第0970040557號法規諮詢意見參照）。
（五）原告請求提供義舍服務員違規案件相關處理結果，其未涉及隱私部分，如被告已為相應調查，且未有包庇情事等，已由被告教區科員告知原告並留下書面紀錄在案；其涉及隱私部分，如義舍服務員是否確有傳遞香菸事實，及後續是否遭受懲處等，確屬個人資料保護法第2條所稱「個人資料」之範疇，是否提供，應就是否「對公益有必要」予以衡量。本案所稱「對公益有必要」，依原告之主張，係提供與否攸關能否揭發包庇等不法情事。被告於衡量公共利益與隱私權後，為不予提供之決定，理由有三：
１、被告確無包庇、未處理等不法行政作為，此有調查報告與相關資料可稽，因「揭務包庇」所能增進之公共利益本不存在，予以提供，僅徒增對隱私權之侵害。
２、縱然「揭發包庇」可能屬政府資訊公開法第l8條第l項第
6款但書規定「對公益有必要」之範疇，仍應就「公開個人資料欲增進之公共利益」與、「不公開個人資料所保護之隱私權益」兼比較衡量判斷之。原告遽然認定以「揭發包庇」為名，即可任意取得涉及他人隱私無個人資訊之政府資訊，係出於誤解。
３、原告僅撰寫報告並敘明「揭發包庇」，即欲取得涉及他人隱私與個人資料之政府資訊，實為無理由。倘若認為被告為有理由，改日茍另有他人持相同主張，依政府資訊公開法並以舉發或揭發包庇為名，即能任意取得涉及他人隱私與個人資料之政府資訊，則對於個人資料與隱私權之保護，將蕩然無存矣，亦與政府資訊公開法及個人資料保護法欲保障個人資料與隱私權之精神相悖。
（六）查本案原告主張系爭資訊之提供於公益有必要，無非係以被告之行政處分攸關收容人權益，及為揭發包庇與公務員瀆職為據。惟原告因被告未提供涉及個人資料部分之政府資訊，即認其中恐有包庇、公務員瀆職等弊端，要屬主觀臆測之詞，不足採信，況若確有不法情事，亦應由檢察官偵查，尚非提供系爭資訊予原告查核。再者，縱使被告之行政處分攸關收容人權益，難認與公益全然無涉，惟原告得否請求提供系爭資訊，乃應核認於公益有無必要，為政府資訊公開法第18條第1項第6款但書所明定。是縱與公益有關，仍應於有必要時，始得准許之，又衡諸有無必要性，當考量方法目的之比例性。觀諸原告所謂揭發包庇與公務員瀆職乙節，因被告受法務部與法務部矯正署之監督，按法務部矯正署組織法第1條規定，業有一定之監督機制，且原告如認定被告公務員涉及刑事不法，亦得向各地方法院檢察署提出刑事告發狀，足證被告依法已受有其將機關及法院之監督甚明，原告以揭發包庇與公務員瀆職為由，主張其有公益必要云云，顯不可採。又原告主張之揭發包庇、公務員瀆職等理由，藉由上開監督機制即可達成，且相關公務人員依法負保密義務，系爭資訊不致於無法控管。惟如將系爭資訊提供予原告知悉，則原告如何運用及處理，並非被告所得控制及掌握，比較二者之利害得失，當以上揭所述監督機制防弊，較諸提供系爭資訊予原告揭發包庇與公務員瀆職，更合乎比例性之考量。被告就系爭資訊之提供非於公益有必要之結論，並無違誤。最高行政法院100年度判字第928號判決、本院98年度訴字第
873號判決足資參照。
（七）綜上，本件原告之訴為無理由，爰答辯聲明：１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。
四、兩造間對事實概要欄記載及下列事實均不爭執，並有兩造提出之下列證據附本院卷及原處分卷可查，自足認為真實。
（一）原告因犯罪在被告（桃園監獄）執行期間，於102年11月間以書面（小紙條）檢舉，指稱被告所屬服務員私自傳遞香菸予違規受刑人（被告稱係以書寫小紙條方式舉發，並非正式報告單，故並未留存該舉發紙條）。
１、被告受理後，於102年11月間進行第一次調查（詳102年11月25日被告收容人談話筆錄，原處分不可閱卷第49至59頁）。
２、原告嗣又於103年3月10日提出申請（報告）（原處分卷不可閱第1頁）略以，前於102年11月間正式報告單內明示被告某監舍服務員私自傳遞香菸予違規受刑人，而該主任管理員知悉後未有任何處置，涉嫌包庇（原處分卷不可閱第1頁）。
３、103年3月間，被告就原告檢舉進行第二次調查（詳被告電話紀錄表、收容人談話筆錄、收容人自白書，原處分不可閱卷第2至47頁）。
４、103年3月12日、17日，被告所屬戒護科就原告檢舉監舍服務員於102年11月間傳遞香菸給違規受刑人，作成報告簽呈，其中簽呈中載明，請某科員向原告說明被告已為相關之調查，無包庇或未處理之情事（詳原處分不可閱卷第
3至5頁）。
５、依原處分卷附103年3月21日被告教區日誌簿（原處分卷可閱卷第43頁）記載，被告調查完竣後，由所屬科員告知原告查無其舉發之事略以：你是舉發人，但其結果不便告知你。原告勉強接受。
（二）原告於103年3月24日再提出申請（報告）單略以，請求提供原告舉發義舍違規資訊相關處理結果，苟否准請給與書面回覆，以利行訴願並向法務部舉報（原處分不可閱卷第61頁）。
１、被告認處理結果涉及他人隱私，爰依政府資訊公開法第18條第1項第6款規定，以103年3月27日桃監戒字第10307000
390號書函不予提供原告檢舉違規之相關處理結果（即前處分，原處分卷一第45頁）。
２、原告不服，提起訴願，經法務部103年7月9日法訴字第10313502390號訴願決定以「……桃園監獄雖已於103年3月21日口頭告知訴願人，經調查無包庇或未處理之情事，此有桃園監獄教區日誌簿可稽，則訴願人請求給予書面回覆，桃園監獄尚可將口頭告知之內容以書面方式回覆，惟逕以涉及他人隱私為由，依政府資訊公開法第18條第1項第6款規定否准訴願人請求，即難謂妥適」，將前處分撤銷，由被告於2個月內另為適法處分（原處分卷一第73至77頁）。
（三）嗣經被告依上開訴願決定撤銷意旨重新審查後，於103年7月15日以桃監戒字第10307001070號書函回復原告略以：
「有關台端舉發102年11月間……服務員傳遞香菸予違規受刑人……一案，經查全案並無包庇或未處理之情事，特以書面告知……。」（系爭函文，原處分卷一第79頁）。
原告仍表不服，遂循序提起本件行政訴訟。
五、按行政訴訟案件之起訴要件為「訴之聲明（請求範圍）」、「原因事實」與「規範基礎」即法律，而原告訴之聲明與原因事實又與「訴訟標的」相關聯，同時行政訴訟實務復基於尊重行政部門對行政處分第一次之自我審查權限，無意在訴訟中擴張審理範圍，審及未經行政部門先行審查之爭點；同時法院亦尊重當事人（原告）之程序選擇權及第一層次選擇權。同時民之訴訟權為憲法所保障；公法上之爭議，除行政訴訟法別有規定外，人民均得選擇得正確保障其權利之訴訟類型，提起行政訴訟。從而行政法院固應依職權，經由解釋探求原告之真意，確定原告起訴之事件，應屬何種正確的訴訟類型，按該訴訟類型所應具備之訴訟要件為審判。如依據「起訴之聲明」與「訴訟標的及其原因事實」，足以認定原告對於該事件所採行之訴訟類型不正確或不完足時，審判長即應基於前開闡明義務，協助原告為正確及完足之起訴聲明，以免其因採行錯誤或有欠缺之訴訟類型而受不利益；惟如原告堅持其起訴聲明而不願變更，即應認法院業已盡闡明義務。查本件原告提起行政訴訟，經本院於準備程序及言詞辯論（審判長）時闡明後，仍堅持且不變更其聲明：「１、命被告應依行政院暨所屬各機關處理人民陳情案件要點第10點規定之形式回復原告。２、訴訟費用由被告負擔。」並主張本件乃提起行政訴訟法第5條之課予義務之訴等語明確。是本院業已盡闡明義務，且為尊重當事人提起行政訴訟之處分權及第一層次選擇權，本院乃針對原告之聲明（課予義務訴訟）判斷如下。
六、本件原告之訴並無理由：
（一）按：
１、行政院及所屬各機關處理人民陳情案件要點第10點規定：「各機關答復人民陳情案件時，應針對案情內容敘明具體處理意見及法規依據，以簡明、肯定、親切、易懂之文字答復陳情人，並副知有關機關。」
２、次按，權利保護必要係指事件性質適於法院介入並加以審判而言，判斷有無權利保護必要，應考量原告訴權行使及法院訴訟救濟之必要性與實效性，如原告另有更直接、簡便、完整、迅速或有效之救濟途徑，例如行政機關對原告之請求業已正確回應達到其起訴目的時；或行政機關依法就相關事件有作成行政處分之權限時，一般即認其無須以訴訟取得執行名義之必要，而認其起訴欠缺權利保護必要（最高行政法院103年度判字第494號判決意旨參照）。
而人民依行政訴訟法第5條提起課予義務之訴其目的係請求行政機關作成特定內容之行政處分，故人民因行政機關駁回其申請，認為其權利或法律上利益受違法損害者，如僅訴請撤銷駁回申請之原處分，而未請求課予該駁回機關作為之義務，顯然不能達到訴之目的，而出現所謂孤立的撤銷訴訟，其訴即欠缺權利保護要件。同理行政機關業已依照其陳情請求依據行政院及所屬各機關處理人民陳情案件要點第10點規定予以函覆，而人民認為未予函覆而提起行政訴訟法第5條第1項之課予義務行政訴訟，核亦因原告陳情請求業據行政機關函覆，而無訴請法院訴訟救濟之必要及實效，其提起之行政訴訟自屬欠缺權利保護必要，其訴顯無理由，應予駁回。
（二）經查本件原告舉發被告所屬之服務員將香菸交付違規受刑人之經過事實詳如上述，而被告亦將調查處理結果分別以口頭及書面方式通知原告等事實詳如上述，故縱認原告之舉發屬陳情事件，然被告業已系爭函文將調查結果以書面告知原告（……一案，經查全案並無包庇或未處理之情事，特以書面告知……。），參照上開說明，原告提起本件課予義務訴訟並聲明「命被告應依行政院暨所屬各機關處理人民陳情案件要點第10點規定之形式回復原告」，自屬起訴欠缺權利保護必要，而無理由，應予駁回。
（三）原告雖主張系爭函文僅係針簡單文字回覆，與行政院暨所屬各機關處理人民陳情案件要點第10點規定之形式不符云云。惟查：
⑴按行政程序法第168條規定，人民向行政機關陳情，僅屬
其表達意見方式之一種，陳情人並不因上開規定而有請求行政機關作成一定行政處分之權利。又按，訴願法第2條第1項規定提起課予義務訴願，須以人民依法申請之案件為前提。而「依法申請」，係指有依法請求行政機關作成行政處分之法律上依據，如法令上未賦予人民有請求行政機關作成一定行政處分之權利，其陳情或檢舉僅係促請行政機關考量是否為其請求之行為，行政機關並無作成行政處分之義務。又無論行政機關之答覆如何，對於該提出請求的人而言，均不發生何種法律效果，並非行政處分，亦不直接影響其權利或法律上利益（參照最高行政法院100年度判字第2124號判決意旨）。
⑵經查本件原告（為受刑人）是『檢舉』被告所屬服務員私
自傳遞香菸予違規受刑人（被告稱『舉發』），縱認上開舉發核屬行政程序法第168條之陳情（行政違失之舉發），然參照上開說明，原告提起本件課予義務之訴亦無理由。
⑶再查本件原告之檢舉案，被告亦經內部查察，詳被告提出
外放答辯狀證物第二冊（不可提供閱覽部分），嗣先以口頭再以系爭函文告知原告檢舉事項之處理結果，即全案並無包庇或未處理之情事；即認原告之檢舉（陳情）並無理由，因此被告以系爭函文告知檢舉人即陳情人即原告本件檢舉處理結果，符合行政程序法第171條後段（認為無理由者，應通知陳情人，並說明其意旨）核無原告所指之違法。且系爭函文亦已說明認原告之檢舉「無理由」之意旨，因此原告主張系爭函文未交代被告查察之顛末為不合法云云，容有誤解，應併敘明。
（四）又參照上開本院認定之事實經過，本件原告主張乃行政程序法之陳情事件處理爭議，核非依政府資訊公開法規定，申請政府資訊之公開，因此原告援用政府資訊公開法規定，核不能為其有利認定，應併敘明。
七、綜上，本件原告提起課予義務訴訟並無理由，兩造間其餘攻擊防禦方法及提出之證據，雖經審酌核與本件判斷結果無涉，爰不一一敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國104年5月21日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法官黃本仁
法官林妙黛法官洪遠亮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國104年5月21日
書記官陳德銘