裁判字號：最高行政法院101年判字第215號判決
裁判日期：民國101年03月01日
裁判案由：農業發展條例
最高行政法院判決
101年度判字第215號上訴人 郭金銘
洪國尊 葉韓月娥 馬薇雅 徐慶昌 楊明珠 洪香琴 張寶堂 劉嘉明 李毓玲 吳月桂 李典融 韓君炎 韓 秦鳳恩 梁雅筠 林淑燕 張秀美 吳色珠 羅素媛 胡振泰 鄭柯銘 呂聯慶 林育賢 郭家杰 林德乾 韓吳禪 沈依璇 共同訴訟代理人 江肇欽 律師被上訴人新竹縣政府代表人 邱鏡淳 上列當事人間農業發展條例事件，上訴人對於中華民國100年11月3日臺北高等行政法院100年度訴字第1195號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣上訴人於民國99年10月14日（被上訴人收狀日）以彼等為坐落新竹縣竹北市○○段○○○號土地（下稱系爭土地）之所有人，申請被上訴人准許集村興建農舍，被上訴人審核後，認系爭土地係位於特定農業區之農牧用地，不符農業發展條例（下稱農發條例）第18條第1項之規定及行政院農業委員會99年10月15日農水保字第0991875738號釋令（下稱農委會99年10月15日令）意旨，以100年2月25日府農輔字第1000026002號函（下稱原處分）否准。上訴人不服，遂循序提起行政訴訟，經原判決駁回。
二、上訴人於原審起訴主張：㈠上訴人於99年10月8日即買受系爭土地，僅尚未辦畢所有權移轉登記而已，故上訴人於同年月14日為本件申請時，已為系爭土地之實質所有權人。縱認上訴人申請時尚非系爭土地之所有權人，依新竹縣農業用地集村興建農舍審查小組設置暨作業要點（下稱新竹縣農地集村興建農舍作業要點）第4點規定亦得補正，而上訴人業於同年月21日補正，無申請資格不符問題。㈡特定農業區農牧用地及經辦竣重劃之農牧用地均可參加集村興建農舍，業經農委會以93年2月2日農授水保字第0931801943號函釋（下稱農委會93年2月2日函）在案，該函足使一般人民信賴特定農業區之農牧用地可供作集村興建農舍，有信賴保護原則之適用。而上訴人提出本件申請後，農委會始發布99年10月15日令，禁止在特定農業區集村興建農舍，然農發條例第18條第1項規定之內容並無變更，故本件應依上訴人申請時之規定及函釋為之，不得溯及既往。則上訴人購入系爭土地及新竹縣竹東鎮之配地，並各自簽約委託紅樹營造有限公司負責相關集村興建農舍等行為，即為信賴之表現行為，與毫無作為只是單純的等待或期待不同。上訴人亦無任何詐欺、脅迫或賄賂行為等不值得保護情形，行政機關自應採取合理之補救措施，或訂定合理之過渡條款以為因應，俾減輕人民之損害。㈢依中央法規標準法第18條但書規定，上訴人之申請案自應適用有利上訴人之舊函釋，原處分逕予否准，於法不合等語。求為「⑴訴願決定、原處分均撤銷。⑵被上訴人應作成准許上訴人於系爭土地集村興建農舍之行政處分。」之判決。
三、被上訴人則以：㈠系爭土地於99年6月30日至同年10月21日前之所有權人為 韓華光 ，並非上訴人，故上訴人於同年月14日申請於系爭土地上集村興建農舍時既尚未完成登記程序，即非土地所有權人，不符農發條例第18條第4項規定，亦與補正無涉。㈡農委會99年10月15日函係解釋性之行政規則，應溯及至農發條例生效之日適用，並非法規變更，被上訴人予以適用，無違反法律不溯及既往原則及中央法規標準法第18條規定之適用。況集村興建農舍雖明令不得位於特定農業區，惟一般農業區及山坡地保育區仍可申請，且特定農業區農地可作為配地使用，未影響人民權益。㈢上訴人雖於農委會99年10月15日函之前為申請，然被上訴人尚未核定，故上訴人僅生日後得興建農舍之期待權，未有客觀上具體表現其已生信賴之事實，欠缺信賴基礎，不在信賴保護之範圍。至上訴人主張因知悉特定農業區可作為集村興建農舍之用地，始購入系爭土地並委託營造公司負責相關集村興建農舍云云。惟依其提出之不動產買賣契約書，買主係訴外人韓華光而非上訴人，故所為主張亦無足取等語，資為抗辯。
四、原判決以：㈠農發條例第18條第1項之規定，係考量實際農民需求、農業發展及促進農地之合理利用，對89年1月4日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，於不影響農業生產環境及農村發展之前提下，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。故89年1月4日農發條例修正後取得農業用地之農民，必須符合⑴無自用農舍；⑵不影響農業生產環境及農村發展之要件；⑶經直轄市或縣（市）主管機關核定。始得以集村方式或在自有農業用地興建農舍。而「不影響農業生產環境及農村發展」之要件，係立法者斟酌生活事實的複雜性、適用個案的妥當性而使用之不確定法律概念，授權主管機關視農業生產環境、農村發展、農業用地使用之具體情事，依其行政專業考量而為最適當之判斷。而農委會為避免農地建地化且保護優良農田供農業生產使用目標，故以集村興建農舍所坐落之農業用地如位於特定農業區者，即屬於影響農業生產環境及農村發展，而發布99年10月15日令，其內容並未違反上開條文之立法意旨及規範目的，亦無出於與事物無關之考量而有判斷濫用或判斷逾越情事。參酌司法院釋字第548號、第287號等解釋意旨，農委會99年10月15日令係就農發條例所為之釋示，闡明法規之原意，應自法規生效之日起有其適用。又既在於解釋上開所謂「不影響農業生產環境及農村發展」之不確定法律概念，而補充認定集村興建農舍所坐落之農業用地如位於特定農業區者，即屬於影響農業生產環境及農村發展，屬行政程序法第159條第2項第2款規定之解釋性行政規則，並非法規之變更，不生法律不溯既往原則之問題，亦無中央法規標準法第18條但書規定之適用。㈡農委會93年2月2日函僅就特地農業區之農牧用地可否參加集村興建農舍之疑義作出說明，並未改變特定農業區農牧用地申請集村興建農舍仍須符合「不影響農業生產環境及農村發展」之規定，上訴人主張該函釋足使人民產生信賴基礎云云，係誤解該函釋意旨，亦忽略農發條例第18條第1項規定之要件。又縱使農地因不符法律規定之要件而無法申請興建農舍，亦不影響農民從事相關農業工作之使用。況農委會99年10月15日令雖限制農民不得於特定農業區集村興建農舍，但仍得於特定農業區外之其他區域申請，或選擇於特定農業區申請興建個別農舍，更確保農業永續發展等公益目的。則上訴人於99年10月14日申請興建農舍時，尚未取得集村興建農舍之權，對系爭土地是否能集村興建農舍，僅屬主觀期待與願望。上訴人主張已投入資金購買農地，至多為前置作業成本，非以表現信賴之事實，上訴人主張亦不可採。㈢本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敍明等詞，資為論據，駁回上訴人在原審之訴。
五、本院查：㈠按「本條例中華民國89年1月4日修正施行後取得農業用地之
農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣（市）主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。」農發條例第18條第1項定有明文。次按「依本條例第18條第1項規定申請興建農舍之申請人應為農民，其資格應符合下列條件，並經直轄市、縣(市)主管機關核定：……申請人為該農業用地之所有權人，且該農業用地應確供農業使用，並屬未經申請興建農舍之農業用地。」亦為依農發條例第18條第5項規定授權訂定之農業用地興建農舍辦法第3條第1項第5款所明定。又「有關農業發展條例第18條第1項規定，為避免農地建地化且保護優良農田供農業生產使用目標，集村興建農舍坐落之農業用地不得位於特定農業區。」，亦經農委會以99年10月15日令核釋在案。上開函釋為農委會本諸中央主管機關之地位，為避免農地建地化且保護優良農田供農業生產使用目標而發布，闡明法規之原意令所屬下級機關公務員行使職權時之依據，依司法院釋字第548號及第287號解釋意旨，此項釋示屬解釋性之行政規則，自法規生效之日起有其適用，又其內容並未違反農發條例之立法意旨及規範目的，自得適用。原判決認農委會99年10月15日令屬解釋性之行政規則，並非法規之變更，不生法律不溯既往原則之問題，亦無中央法規標準法第18條但書規定之適用，核無不合。
㈡上訴人主張原判決違背法令，其意旨略以：⑴依司法院釋字
第525號解釋理由書所示意旨，所謂法規之變更，除法規之制定、修正或廢止外，尚包括行政主管機關依解釋性行政規則對於法規內涵及效果所產生之變動在內。農委會93年2月2日函與99年10月15日令均屬對農發條例第18條第1項規定而為之解釋函令，上開釋示卻生不同之效果，何以不生法律不溯既往問題及無中央法規標準法第18條但書規定之適用，原判決未予說明，遽認系爭釋令乃解釋性行政規則，並非所謂法規變更，實難謂無判決不適用法規之違法。⑵上訴人因信賴農委會93年2月2日函而花費鉅資、時間、心力提出本件集村興建農舍之申請，自有期待權之利益存在，該期待權亦屬實體法所保護之權利。惟原判決以農業用地申請集村興建農舍，主管機關有裁量空間，非一經申請即應准許，逕認上訴人之期待權為主觀之期待及願望，並置上訴人所投入成本之事實於不顧，有判決適用法規不當及不備理由等語。
㈢經查，系爭土地係位於特定農業區之農業用地，上訴人於99
年10月14日申請於系爭土地上集村興建農舍，而上訴人於99年10月8日買受系爭土地，於99年10月21日辦理所有權移轉登記完畢，依民法第758條規定，上訴人於99年10月21日辦理所有權登記後始取得系爭土地之所有權，乃原判決所是認，亦為兩造所不爭。則上訴人於99年10月14日為本件集村興建農舍之申請時，尚非系爭土地之所有權人，與農發條例第18條第1項及農業用地興建農舍辦法第3條第1項第5款規定之要件不符。上訴人雖主張得依新竹縣農地集村興建農舍作業要點第4點規定為補正乙節，但亦不得認溯及於99年10月14日上訴人為本件申請時已取得系爭土地之所有權，亦不得謂係農委會99年10月15日令發布前已合法申請集村興建農舍，而有信賴保護之情形，則被上訴人據予否准上訴人之申請，於法有據。又依農委會93年2月2日函「主旨：台端函請釋示新竹縣政府召開農業用地集村興建農舍資格條件審查會議紀錄五、臨時動議，有關集村興建農舍相關疑義案。說明：………特定農業區農牧用地及經辦竣重劃之農牧用地均可參加集村興建農舍。……。」之內容，可知該函係針對特定對象之請示所為「特定農業區農牧用地及經辦竣重劃之農牧用地均可參加集村興建農舍」之答覆，亦即上揭農地固可申請集村興建農舍，然仍需由主管機關就申請是否符合農發條例第18條第1項之要件及農業用地興建農舍辦法第3條第1項規定之資格條件為審核，故農委會93年2月2日函僅係就特地農業區之農牧用地可否參加集村興建農舍之疑義作出說明，並未改變特定農業區農牧用地申請集村興建農舍仍須符合「不影響農業生產環境及農村發展」之規定等情，業經原判決明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，其認事用法並無違誤。又原判決對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當及理由不備等違背法令之情形，上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，核屬法律見解歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國101年3月1日
最高行政法院第二庭
審判長法官劉鑫楨
法官姜素娥法官吳慧娟法官許瑞助法官李玉卿以上正本證明與原本無異中華民國101年3月1日
書記官賀瑞鸞