裁判字號：臺北高等行政法院100年訴字第1195號判決
裁判日期：民國100年11月03日
裁判案由：農業發展條例
臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1195號100年10月13日辯論終結原告 郭金銘
洪國尊 韓君炎 葉韓月娥 吳月桂 梁雅筠 林淑燕 張秀美 吳色珠 馬薇雅 羅素媛 李典融 胡振泰 韓 秦鳳恩 鄭柯銘 徐慶昌 楊明珠 林育賢 郭家杰 洪香琴 張寶堂 劉嘉明 林德乾 呂聯慶 韓吳禪 李毓玲 沈依璇 共同訴訟代理人 江肇欽 律師被告新竹縣政府代表人 邱鏡淳 （縣長）訴訟代理人 張淑芬
許佩蓉 上列當事人間農業發展條例事件，原告不服行政院農業委員會中華民國100年6月17日農訴字第1000120913號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國99年10月14日以新竹縣竹北市○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）向被告申請集村興建農舍，經被告認定系爭土地係位於特定農業區之農牧用地，以農業發展條例（下稱農發條例）第18條第1項規定，為避免農地建地化且保護優良農田供農業生產使用目標，集村興建農舍坐落之農業用地不得位於特定農業區，援引行政院農業委員會（下稱農委會）99年10月15日農水保字第0991875738號釋令（下稱系爭釋令），乃以100年2月25日府農輔字第1000026002號函駁回其申請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
（一）原告實際上早在99年10月8日就已經買受系爭土地，只是尚未辦畢所有權移轉登記而已，故原告於同年10月14日提出本件申請時，實質上已是系爭土地之所有權人。又縱認原告申請時尚非系爭土地之所有權人，惟依新竹縣農業用地集村興建農舍審查小組設置暨作業要點第4點規定，此非得逕予駁回之事項，原告自得事後予以補正，而事實上原告業於99年10月21日完成系爭土地所有權之登記並已完成補正，並無申請資格不符之問題。
（二）原告於99年10月14日提出集村興建農舍之申請後，雖然農委會於同年月15日以系爭釋令禁止在特定農業區集村興建農舍，惟此應屬主管機關就農發條例第18條第1項規定之法律內涵所為之變更解釋，條文內容並無任何變動，原告依據上開規定及申請當時合法有效之主管機關解釋，應屬有據，不受事後主管機關變更解釋所影響。
（三）縱認系爭釋令屬法規變更，惟基於下列理由，被告駁回原告之申請仍難謂合法：
⑴農委會在原告提出本件申請前之解釋內容，均明顯係准許
於特定農業區農牧用地集村興建農舍，故即使該會於99年10月15日發布系爭釋令否決先前之函釋內容，惟基於法不溯及既往之法理，就原告所為之本件申請案應無適用系爭釋令之餘地。
⑵原告之申請案應有信賴保護原則之適用：
①農業用地興建農舍辦法第4條並未將所謂特定農業區農
牧用地列為不得興建農舍之範圍，且農委會93年2月2日農授水保字第0931801943號函更明確揭示特定農業區農牧用地及經辦竣重劃之農牧用地均可參加集村興建農舍，已足以令一般人民信賴特定農業區之農牧用地可供作集村興建農舍，自具有使人民產生信賴之基礎，而有信賴保護原則之適用。
②原告均因知悉特定農業區可作為集村興建農舍之用地，
才分別購入系爭土地之應有部分，以及位於新竹縣竹東鎮之配地土地，而且還各自簽約委託紅樹營造有限公司負責相關集村興建農舍之事宜，前後已投入高達新臺幣9,888萬3,653元之資金，原告確實係因信賴農委會先前所公布之農業用地興建農舍辦法及函釋內容而作了財產上之安排及處置，如今竟因農委會突然以一紙命令取消特定農業區可作為集村興建農舍之資格，致所有之規劃及投入全部被否決而無法繼續進行，勢將造成原告重大之財產上損害。基此，原告確實因相信國家法規而有信賴之外顯表現行為存在。況若無系爭釋令，則原告自當擁有日後獲准集村興建農舍之利益，而享有期待權，此與毫無作為只是單純的等待、期待者完全不同。
③原告均係依法提出集村興建農舍之申請，既未曾行使任
何詐欺、脅迫或賄賂方法，而且對於相關重要事項也從未曾提供不正確資料或為不完全陳述，致被告作成錯誤判斷。此外，農發條例第18條當初立法開放於農業用地上興建農舍，主要係考量到農民之居住需求，而非以農業用地之使用區分或類別作為准駁之依據，立法目的很明顯在於如何保障農民居住之權益。且在特定農業區之農牧用地上集村興建農舍並不等於就會出現住宅化與商品化、農地儼然為建地等現象。至於後來執行之結果若果真造成上述現象，也是主管機關未依相關規定嚴加查察下所產生之亂象，豈能倒果為因認為在農牧用地上集村興建農舍就是違反上位規範？從而，准許特定農業區得集村興建農舍之農業用地興建農舍辦法及函釋內容，乃本於法律授權所為，並無重大明顯違反上位規範之情形，復無其他不值得保護之具體事由，原告之信賴自應值得保護。又對於信賴值得保護之利益，行政機關自應採取合理之補救措施，或訂定合理之過渡條款以為因應，俾減輕人民之損害。
⑶農業用地興建農舍辦法第4條以及農委會93年2月2日農
授水保字第0931801943號函釋內容均同意特定農業區得作為集村興建農舍之土地，乃屬對於原告有利之法規，故依中央法規標準法第18條但書之規定，原告之申請案自應適用舊函釋有利原告之內容辦理。
（四）綜上，有關原告申請於系爭土地上集村興建農舍案，雖然系爭土地係屬特定農業區，惟因農委會舊函釋內容准許該項申請，而原告之申請案依上說明仍應有舊函釋內容之適用，故被告適用系爭釋令內容而駁回原告之申請，以及訴願決定駁回原告之訴願，均於法不合等語。並聲明：㈠訴願決定、原處分均撤銷。㈡被告應就坐落新竹縣竹北市○○段○○○○號土地作成准許原告集村興建農舍之行政處分。
三、被告則以：
（一）系爭土地於99年6月30日至99年10月21日前，登記之所有權人為 韓華光 ，並非原告，故原告於同年10月14日申請集村興建農舍之土地既尚未完成登記程序，其等非土地之所有權人，不符農發條例第18條第4項規定，亦與補正無涉。
（二）農委會發布系爭釋令乃為避免農地建地化，且保護優良農田供農業生產使用為目標，故認集村興建農舍坐落之農業用地不得位於特定農業區，屬行政程序法第159條第2項第2款規定之解釋性行政規則，在強化、解釋農發條例第
18條第1項所規範之不確定法律概念，而補充認定集村興建農舍所坐落之農業用地如位於特定農業區者，即屬「影響農業生產環境及農村發展」，溯及自農業發展條例生效之日起適用，既非法規有所變更，亦無違反法律不溯及既往原則，復無中央法規標準法第18條規定之適用。況集村興建農舍雖明令不得位於特定農業區，惟一般農業區及山坡地保育區仍可申請，且特定農業區可作為配合之農業用地使用，並未影響人民之權益。
（三）又原告之申請係於99年10月15日農委會發布系爭令釋前為之，但被告尚未核定其申請，故原告之行為僅期待日後得興建農舍，尚未有客觀上具體表現其已生信賴之事實，欠缺信賴基礎，自不在信賴保護之範圍。至原告表示因知悉特定農業區可作為集村興建農舍之用地，因此購入系爭土地並委託營造公司負責相關集村興建農舍之事宜，且已投入大量資金云云。惟檢視原告檢附之不動產買賣契約書買主係韓華光，非原告所購入，原告所述與檢附證據不符等語資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、原告於99年10月14日以系爭土地向被告申請集村興建農舍，並於同年10月21日登記為系爭土地所有權人；以及系爭土地使用分區為特定農業區、使用地類別為農牧用地一節，有原告之申請書、被告收文查詢資料、土地建物查詢資料等件在卷可稽，並為兩造所不爭執，堪認為真實。是原告提出本件申請時雖非系爭土地所有權人，惟於被告否准其申請前已登記取得所有權，合先敘明。
五、經核本件爭點為：被告認原告申請集村興建農舍坐落之農業用地位於特定農業區內，而否准所請，有無違誤？本院判斷如下：
（一）按「本條例中華民國89年1月4日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣（市）主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。」農發條例第18條第1項定有明文。其規範意旨，乃考量實際農民需求、農業發展及促進農地合理利用，對於89年1月4日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，「於不影響農業生產環境及農村發展」前提下，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。準此，於本條例89年
1月4日修正施行後取得農業用地之農民，必須符合⑴無自用農舍；⑵不影響農業生產環境及農村發展之要件下，經直轄市或縣（市）主管機關核定後，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。而「不影響農業生產環境及農村發展」之要件，係立法者斟酌生活事實的複雜性、適用個案的妥當性而使用之不確定法律概念，授權主管機關視農業生產環境、農村發展、農業用地使用之具體情事，依其行政專業考量而為最適當之判斷。本件中央主管機關農委會為避免農地建地化且保護優良農田供農業生產使用目標，故以集村興建農舍所坐落之農業用地如位於特定農業區者，即屬於影響農業生產環境及農村發展，而發布系爭釋令，核其內容並未違反上開條文之立法意旨及規範目的，亦無出於與事物無關之考量而有判斷濫用或判斷逾越情事。次按司法院釋字第548號解釋理由書明揭：「主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，業經本院釋字第407號解釋在案，此項釋示亦屬行政程序法第159條明定之行政規則之一種。……因此，立法者即在法律中以不確定之法律概念加以規定，而主管機關基於執行法律之職權，就此等概念，自得訂定必要之解釋性行政規則，以為行使職權、認定事實、適用法律之準據。」且參酌司法院釋字第287號解釋意旨，行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，應自法規生效之日起有其適用。從而，農委會發布系爭釋令，既在於解釋上開所謂「不影響農業生產環境及農村發展」之不確定法律概念，而補充認定集村興建農舍所坐落之農業用地如位於特定農業區者，即屬於影響農業生產環境及農村發展，屬行政程序法第159條第2項第2款規定之解釋性行政規則，並非法規之變更，不生法律不溯既往原則之問題，亦無中央法規標準法第18條但書規定之適用，原告此部分主張尚無可採。
（二）又農委會93年2月2日農授水保字第0931801943號函固揭示特定農業區農牧用地及經辦竣重劃之農牧用地均可參加集村興建農舍。惟須符合上述農發條例第18條第1項規定之要件，且農業用地興建農舍辦法第3條第1項更進一步闡釋依農發條例第18條第1項規定申請興建農舍之申請人應為農民，並列有相關資格條件之限制。換言之，符合農發條例第18條第1項規定取得特定農業區農牧用地之農民，雖可依本項之規定申請集村興建農舍，惟並非一經提出申請，主管機關就必須當然核准，仍應審核其他要件是否具備，尤其對於農發條例第18條第1項所稱「不影響農業生產環境及農村發展」之要件，主管機關自有依法判斷認定之空間。上開農委會93年2月2日農授水保字第0931801943號函僅係就特地農業區之農牧用地可否參加集村興建農舍之疑義作出說明，並未改變特定農業區農牧用地申請集村興建農舍仍須符合「不影響農業生產環境及農村發展」之規定。是原告主張該93年2月2日農授水保字第0931801943號函釋已足以令一般人民信賴特定農業區之農牧用地可供作集村興建農舍，具有使人民產生信賴之基礎云云，不僅誤解此函釋意旨，亦忽略農發條例第18條第1項規定對於集村興建農舍之規範要件，實無足採。再者，農業用地必須供相關農業工作之使用，此參同條例第3條第10款規定自明。雖同條例於第18條第1項規定賦予89年1月
4日後取得農業用地之無自用農舍農民，可申請集村方式或在自有農業用地興建農舍。惟原則上農地不准許興建以住宅為主之農舍，但無自用農舍而需於新取得之農地興建農舍者，則例外規定得以集村或其他方式興建（本項立法說明參照）。蓋取得農業用地之農民當係以從事農業相關工作為其目的，僅在例外情況下，為了照顧無自用農舍之農民居住需求，始開放符合一定資格條件之農民可興建農舍。是縱使農地因不符法律規定之要件而無法申請興建農舍，亦不影響農民從事相關農業工作之使用。況系爭釋令雖限制農民不得於特定農業區興建集村農舍，但仍得於特定農業區外之其他區域申請，或選擇於特定農業區申請興建個別農舍，更具確保農業永續發展，提高糧食自給率等維護糧食安全之公益目的。是本件原告固於99年10月15日農委會發布系爭釋令前之同年10月14日提出申請集村興建農舍，惟斯時被告尚未核定其申請，原告並未取得集村興建農舍之權利，對於系爭土地將來能否集村興建農舍，僅屬主觀之期待與願望。原告主張已投入資金購買農地及簽約委託營造公司負責相關集村興建農舍之事宜，作了財產上之安排及處置云云，至多僅係為達成被告核准集村興建農舍之前置作業成本，難認已表現信賴之事實。綜上，被告認原告之申請並無信賴保護原則之適用，洵屬有據，原告此部分主張亦不可採。
六、從而，被告認原告之申請不符農發條例第18條第1項規定而予以駁回，於法並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。
原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年11月3日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官胡方新
法官劉穎怡法官鍾啟煌上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國100年11月3日
書記官樓琬蓉