裁判字號：臺北高等行政法院90年訴字第5843號判決
裁判日期：民國91年06月20日
裁判案由：水污染防治法
臺北高等行政法院判決九十年度訴字第五八四三號
原告科學工業園區管理局代表人甲○○（局長）訴訟代理人 林憲同 律師複代理人 方正彬 律師被告新竹市政府代表人乙○○市長）訴訟代理人丁○○
丙○○右當事人間因水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十年八月七日環署訴字第○○三四一六六號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告係科學○○○區○○道機構，負責管理該○○○區○○○○道相關事宜，其業別屬污水下水道系統。被告接獲民眾陳情，於民國（下同）九十年二月六日十七時三十分派員前往稽查，發現原告所轄污水下水道系統第四雨水放流口，排放廢水於地面之水體未符合放流水標準（現場測試酸鹼度為一○．○；放流水最大限值為六．○至
九．○），遂以原告違反行為時水污染防治法第七條第一項規定，依同法第三十八條規定，以九十年三月六日（九十）府環三字第一一○四二○號處分書，裁處原告新台幣（下同）十二萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：
１、被告係依水污染防治法第七條及第三十八條規定據以裁處罰鍰，惟本件處罰事實係指於原告管理之雨水下水道內發現工程廢水，非指原告涉有直接污染行為，乃針對原告所轄科學○○○區○○○○道系統，未盡管理之責。惟水污染防治法第七條及第三十八條規定，係針對排放污水之行為人，非針對下水道之管理人。原告雖負責園區內污水排放管理之責，惟被告採樣地點係於雨水下水道，非污水下水道，本案污染原係台灣電力股份有限公司（下稱台電公司）輸供處北區施工處進行電纜地下化之公共工程，自行將工程進行之廢（污）水，排放至雨水下水道，被告以原告職掌科學工業園區之管理地位，逕依水污染防治法第七條及第三十八條規定裁處，誠有疑義，原告自認對於園區內污水之排放管制已盡監督管理之能事，並無過失。
２、原告係隸屬行政院國家科學委員會之政府機關，依法職掌科學園區內廠家管理（服務）工作，是項管理身分係屬公法上法定職權，與民法上之委任管理行為，大不相同。被告得否逕執此項公法上之職權，作為水污染防治法處罰之客體，尚待斟酌。另水污染防治法係採「行為人責任主義」，以行為人作為科罰對象，該法規定用語均明文記載「排放」，反觀下水道管理人，究非排放行為人，倘欲以管理人未盡管理之責（過失），與直接排放污染之行為人（故意），併予處罰，僅得修法明文規定，蓋兩者係屬不同行為性質。
３、被告得否以原告係下水道法指定之管理機關，逕依水污染防治法規定作為裁罰對象，中央主管下水道法之內政部營建署暨主管法規適用之內政部，均持否定見解，此有內政部八十五年十月二十二日台內營字第八五八五九五七號函附研討意見結論：「㈠縣（市）政府依下水道法規定指定各工業區管理中心（站）為下水道機構，應無下水道法適用之疑義。㈡請行政院環保署於執行工業區水污染管制時，對目前環保機關在雨水下水道採樣，其放流水不合格時，處罰工業區管理中心（站）乙節，請邀集環保機關，工業區開發機關研商如何協助稽查排放廢水廠商，不宜以下水道機構為處罰對象。」、內政部八十六年七月七日台內營字第八六○四八二三號函：「（工業區管理中心）應會同環保單位查明廢（污）水排放源．．依水污染防治法處分排放者，不宜以廢（污）水排放源無從查據，逕於．．雨水下水道內採樣．．依法處分下水道（管理）機構。」、內政部營建署八十三年六月九日八十三營署公字第○八七○九號函：「．．不宜將雨水下水道視同污水下水道處理」、行政院環境保護署八十五年十二月二十三日工業區水污染管制計畫檢討會議（八五環水字第七八五○號）結論五：「大發工業區水污染管制問題，達成處理原則共四項」，可資參照。
４、參照上開函釋規定，雨水下水道並非污水下水道；後者係供自己排放廢水，前者則遭第三人偷倒廢水；後者係故意排放而屬可罰，前者無排放故意不可論罰。換言之，雨水下水道之管理人究非排放污染行為人，不得成為水污染防治法處罰對象。另工業區管理中心係依公法規定享有管○○○區○○○○道）之法定職權，依該項職權，應會同環保單位監管查察污染行為人，查察監管不周而遭污染時，應屬工業中心之「行政績效不彰」，並非構成他公權力機關（被告）裁罰之論據，除非工業中心污水處理不當而於污水下水道中直接排放污染，始構成裁罰事由，被告究依何規定據以裁罰，不無疑問。
５、被告所述新修正通過之水污染防治法第四十二條規定，係在本案事實發生之後，修法意旨顯然是原法條當初規範對象不包括污水下水道之管理人，且原告認對於管理人之處罰應單獨列項，此修法顯係便宜行事，亦有不當之處。
６、倘原告已查獲直接污染行為人（台電公司輸供處北區施工處），被告得否再據同一污染事實，而以原告係遭排放污染雨水下水道之管理人，對之裁罰，是否等同於原告所轄處，發生雨水下水道（偷倒廢水）污染事件？無論原告可否查察污染行為人，原告均遭裁罰，等同被告將查察污染職責，轉嫁原告承擔，難令原告甘服。如省、縣、市、鄉、鎮均有依公法而管理之土地、河川、下水道或廠房屋室，倘遭第三人偷倒廢水污染，豈非須加以裁罰？該等案件係原告與行政院環境保護署長年爭論不休之問題， 冀鈞院 慎斷。另提出鈞院八十九年度訴字第一四七八號判決供參。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、有關工業園區廢污水管理之內部控制，原告稱非污染行為人云云，惟如何有效防範工業區內工廠或於區內進行施工之承包商排放廢水於雨水下水道，核屬原告身為工業區管理機構應負之責，且原告設有防治污染技術服務輔導，原告要求工業區內個別廠商踐行，並非不可能之事，環保機關對工業區內個別廠排放廢水於原告所管理專用下水道之區內管理事項，並無介入必要。原告既為工業區之管理機構，依常理，個別廠商須經原告同意始可設廠，或進行施工前，須獲原告同意後據以施工，均應接受原告行政上管理，原告既為專用下水道管理機關，且接受工業區內各廠商依廢水量付費納管並處理廢水，自應克盡管理之責。
２、按下水道法第八條：「．○○○區○○○道係屬專用下水道，該專用下水道由各開發機關或機構建設、管理之。」之規定，工業區管理單位應依法處理○○○區○○道系統內之廢（污）水並管理排入下水道系統之事業。另依水污染防治法第二條第一項第十二款所規定污水下水道系統之定義○○○區○○○○道為污水下水道系統，又參照行政院環境保護署八十一年一月二十一日環署水字第五四三三一號函釋略以：已設置下水道系統之工業區，其管理單位係依促進產業升級條例第三十九條規定設置，實質上已○○○區○○道之管理。上該函釋係該署本於權責，於法律授權範圍所作函釋，無違中央法規標準法第五條第二款之規定。
３、參照水污染防治法第七條之規範主體包括事業、污水下水道系統及建築物污水處理設施等三種。而原告確實取得被告核發之「廢（污）水排放許可證」，其科學○○○區○○○○道系統範圍，包括污水下水道系統放流口二個，雨水下水道系統放流口十一個，可證原告為水污染防治法第七條所謂「污水下水道系統」，而為水污染防治法之處罰對象，並無疑義。原告遭被告稽核發現排放異常水質不符合放流水標準之採樣地點，並非雨水下水道，而係原告所管理之雨水下水道放流口之第四雨水放流口，屬○○○區○○○○道系統應予管制之範圍。另有關廢（污）水排放管制，區分為單一事業管制及污水下水道系統管制兩種，前者針對單一事業體所為之管制，後者則為污水下水道之統合管制，係針對工業園區各廠商之廢（污）水排放，須統合經過原告所管理之廢（污）水處理廠後，始得於前述「廢（污）水排放許可證」所載污水下水道之排放口排放廢（污）水。
４、有關工業園區廢污水管理之外部控制，依污水下水道系統排放廢污水於地面水體應符合放流水標準，水污染防治法第七條第一項定有明文，凡由污水下水道排放口或雨水下水道放流口排放廢（污）水，均屬排放廢（污）水之行為人，即應受罰。按科學○○○區○○○○○道，係採雨、污水分流方式，其雨水下水道僅專供雨水處理，不得排放廢污水，惟雨水下水道仍屬水污染防治法第二條第十二款所定「污水下水道系統」內之下水道，故科學工業園區之污（雨）水下水道所排放於地面水體之水，均應符合放流水標準。原告既負責管理科學○○○區○○○○○道系統，則對雨水下水道放流口之排放水水質，應依其內部控管負責監督管理。水污染防治法第三十八條所稱「排放」，並非一定要有實質排放污水之行為，只要經查獲發現有污水自污水下水道或雨水下水道系統之放流口流出之事實，即符合該條所稱「排放」之定義。參照新修正通過之水污染防治法第四十二條規定，污水下水道系統或建築物污水處理設施違反第七條第一項者，處罰其所有人、使用人或管理人，益證污水下水道系統之管理單位並非不在水污染防治法之規範範圍。縱如原告所言，水質異常與台電公司輸供處北區施工處於○○○區○○路施工有關，惟台電公司輸供處北區施工處並非水污染防治法所規範之事業單位，不影響或排除原告之責任，原告對轄區工廠與其區內進行施工之承包商排放廢污水於雨水下水道使其排放至地面水體，縱非故意，亦屬應注意能注意而不注意，致發生不符放流水標準之結果，尚難脫免其過失責任。
５、原告援引鈞院八十九年度訴字第一四七八號判決，恐為斷章取義之比擬，蓋該判決撤銷訴願決定及原處分之理由，乃其處分所依憑採樣結果之採樣地點不符合規定（非為污水下水道系統之污水或雨水放流口），惟本件所採水樣地點位於原告所轄污水下水道系統第四雨水放流口，自不得將本件與前揭判決結果比附援引。另參照行政法院（現改制為最高行政法院）八十七年度判字第二八一○號判決意旨，針對類似案件，不僅認為：「．．專用下水道雖採雨水、污水分流方式，其雨水下水道排放口，亦不得排放廢污水．．既有排放廢污水之違規情事（不符放流水標準），自當負責。」，同時表示：「行政院環境保護署八十六年一月三日召開工業區水污染管制計畫檢討會，其結論之二在督導各級環保機關查處工作更臻合法，非得據此作為免除本件處分之依據」等語，均支持被告依法所為處分。至原告主張之內政部營建署會議紀錄與內政部函釋等規定，惟該意見顯與水污染防治法之主管機關行政院環環保護署不同，此觀諸本案訴願決定與行政院環境保護署九十年五月三日環署訴字第○六六九九號決定即明，蓋內政部並非水污染防治法之主管機關，有關其水污染防治法執行管制方式之意見表示，對被告不具拘束力。
理由
一、被告代表人原為 蔡仁堅 ，九十年十二月二十日變更為乙○○，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「事業、污水下水道系統．．，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」、「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第七條第一項．．規定者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善．．」為行為時水污染防治法第七條第一項及第三十八條所規定。
三、本件原告係科學○○○區○○道機構，負責管理該○○○區○○○○道相關事宜，其業別屬污水下水道系統，而被告接獲民眾陳情，於九十年二月六日十七時三十分派員前往稽查，發現原告所轄污水下水道系統第四雨水放流口，排放廢水於地面之水體未符合放流水標準（現場測試酸鹼度為一○．○；放流水最大限值為
六．○至九．○），乃認定原告有違反行為時水污染防治法第七條第一項規定之行為，依同法第三十八條規定，以九十年三月六日（九十）府環三字第一一○四二○號處分書處十二萬元罰鍰之事實，為兩造所不爭，並有被告核發予原告之廢（污）水排放許可證、污水下水道排放許可證登記事項表，及污水下水道系統水污染稽查紀錄、水質檢驗報告及處分書等影本附原處分卷可稽，自堪信為真實。
四、原告不服，循序起訴主張水污染防治法第七條及第三十八條之處罰對象應為排放污水之行為人，非污水下水道系統之管理人，原告係隸屬於行政院國家科學委員會之政府機關，依法職掌對科學工業園區內廠家之管理工作，而依該公法上職權，應會同環保單位監管查察污染行為人，如查察監管不周而遭污染時，應屬行政績效不彰，能否作為水污染防治法之處罰客體，尚待斟酌；另下水道法主管機關內政部營建署、主管法規適用之內政部及環保主管機關行政院環境保護署多次開會協商結論，均認污水下水道之管理單位如非排放污水之直接行為人，環保單位不得逕以該管理單位為處罰對象；又本件遭被告稽查發現之排放口係雨水下水道系統之雨水放流口，直接污染行為人為第三人（台電公司輸供處北區施工處），原告自認對於園區內污水之排放管制已盡監督管理之能事，並無過失，被告卻以該第三人非水污染防治法第二條第七款所規範之「事業」分類為由，逕以原告為處罰對象，再要求原告向直接污染行為人求償，邏輯上本末倒置且無法令依據，並有濫興訟源之嫌云云（詳如事實欄所載），並提出本院八十九年度訴字第一四七八號判決理由資為爭議。惟查：
１、水污染防治法第七條之規範對象，包括事業、污水下水道系統及建築物污水處理設施等三種。依水污染防治法第二條第十二款污水下水道系統之定義○○○區○○○○道為污水下水道系統。又依下水道法第八條第一項規定：○○○區○○○○○道，由各該機關或機構建設、管理之。」，故工業區管理單位乃依法處理○○○區○○道系統內之廢（污）水並管理排入下水道系統之事業。查系爭科學工業園區經許可之污水、雨水下水道系統放流口數目，包括污水下水道系統放流口二個、雨水下水道系統放流口十一個，乃原告以科學○○○區○○○○道系統管理單位，取得被告核發之「廢（污）水排放許可證」而得以排放，原告既屬水污染防治法第七條所謂「污水下水道系統」之管理單位，即為水污染防治法之規範對象，原告主張其非「製造污染廢水之人」不應被裁罰云云，顯係誤解。
２、按污水下水道系統排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準，為行為時水污染防治法第七條第一項所明定，此為原告應盡之法定義務，如排放廢（污）水於地面水體未符合放流水標準，同法第三十八條定有處罰明文。因此，只要經查獲發現有污水自污水下水道或雨水下水道系統之放流口流出之事實，即符合上開條文所稱「排放」之定義，而得以處罰污水下水道系統管理單位。本件原告管理之雨水下水道排放口排放廢水，既經環保稽查人員採樣檢驗，不符合放流水標準，已如前述，被告據以裁處十二萬元罰鍰，用促踐行改善之義務，即無違法。查原告管理之科學○○○區○○○○○道雖係採雨水、污水分流方式，其雨水下水道排放口亦不得排放廢（污）水【按下水道法施行細則第十六條規定：「雨水及污水下水道分流地區，雨水不得排洩於污水下水道，家庭污水及事業廢水不得排洩於雨水下水道。」】，原告既為科學○○○區○○○○道之管理機關（下水道法第八條第一項），即難謂對其管理之雨水下水道排放廢（污）水之違規情事，因無法有效防範區內廠家私自偷排之行為，而請求免罰。
３、如何有效防範科學工業園區內工廠排放廢水於雨水下水道，核屬原告身為科學工業園區管理機構應負之責，且經濟部工業局設有防治污染技術服務團專司負責污染防治之輔導，原告要求科學工業園區內個別廠商踐行防治工作，並非不可能之事；環保機關對於科學工業園區內個別廠商排放廢水於原告所管理專用下水道之區內管理事項，並無介入必要。原告既為科學工業園區之管理機構，依常理個別廠商須經科學工業園區管理機構同意始可設廠或進行工程施作，且接受原告行政上管理，原告既為專用下水道管理機關且其接受科學工業園區內各廠商依廢水量付費納管並處理廢水，自應克盡管理之責，不得藉由其查察監管不周應屬行政績效不彰為由而免責。本件原告對轄區內工程廢水排放於雨水下水道應注意，且能注意而不注意，以致發生本件違章情事，縱非故意，亦難脫免其過失責任。
４、原告另主張：得否逕依水污染防治法裁罰下水道法指定之管理機關乙節，下水道法之中央主管機關內政部營建署暨主管法規適用之內政部，均持否定見解，此有內政部八十五年十月二十二日台內營字第八五八五九五七號函附研討意見結論：「㈠縣（市）政府依下水道法規定指定各工業區管理中心（站）為下水道機構，應無下水道法適用之疑義。㈡請行政院環保署於執行工業區水污染管制時，對目前環保機關在雨水下水道採樣，其放流水不合格時，處罰工業區管理中心（站）乙節，請邀集環保機關，工業區開發機關研商如何協助稽查排放廢水廠商，不宜以下水道機構為處罰對象。」、內政部八十六年七月七日台內營字第八六○四八二三號函：「（工業區管理中心）應會同環保單位查明廢（污）水排放源．．依水污染防治法處分排放者，不宜以廢（污）水排放源無從查據，逕於．．雨水下水道內採樣．．依法處分下水道（管理）機構。」、內政部營建署八十三年六月九日八十三營署公字第○八七○九號函：「．．不宜將雨水下水道視同污水下水道處理」、行政院環境保護署八十五年十二月二十三日工業區水污染管制計畫檢討會議（八五環水字第七八五○號）結論五：「大發工業區水污染管制問題，達成處理原則共四項」可資參照云云，並提出上開函文在卷為證。經查，原告主張有上開檢討會議結論存在，固屬實在，惟其目的僅在督導各級環保機關查處工作更臻合法，於水污染防治法第七條第一項及第三十八條變更前，原告非得據此作為免除本件處分之依據，原告此部分之主張，核不足採。而上開會議紀錄之結論及函，不過為「建議處理意見」及建議事項而已，並非法規性之命令，縱經本院予以斟酌，仍不能使原告受較有利之裁判。
５、本院八十九年度訴字第一四七八號判決為經濟部工業局新竹工業區服務中心因違反水污染防治法事件，雖經本院將訴願決定及原處分均撤銷，然該判決係以環保稽查人員在雨水下水道中採樣檢驗，而非在雨水下水道之放流口採樣檢驗，其水質採樣地點不符水污染防治法第七條規定為由，據以撤銷訴願決定及原處分。惟本件水質採樣地點位於原告所轄污水下水道系統第四雨水放流口，與本院八十九年度訴字第一四七八號判決情形有別，尚難以該案為由而拘束本案之認定。
五、綜上所述，原告起訴論旨，均無可採。被告以原告違反行為時水污染防治法第七條第一項規定，依同法第三十八條規定，處原告十二萬元罰鍰，於法並無不合。
訴願決定予以維持，亦無違誤。原告猶執前詞聲明撤銷，為無理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中華民國九十一年六月二十日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官林樹埔
法官闕銘富法官曹瑞卿右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十一年六月二十日
書記官方偉皓