裁判字號：高雄高等行政法院91年訴更字第10號裁定
裁判日期：民國92年03月07日
裁判案由：有關土地事務
高雄高等行政法院裁定九十一年度訴更字第一○號
原告甲○○訴訟代理人丙○○被告嘉義縣新港鄉公所代表人乙○○○○訴訟代理人丁○○右當事人間因有關土地事務事件，原告不服本院中華民國九十年四月二十四日九十年度訴字第一二七號裁定，提起抗告，經最高行政法院發回更審。本院裁定如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用（包含發回前抗告審訴訟費用）由原告負擔。
理由
一、按原告之訴不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之。行政訴訟法第一百零七條第一項第十款定有明文。又依行政訴訟法第六條第一項規定，就無效之行政處分固得提起確認行政處分無效之訴確認之，然若訴請確認無效之對象並非行政處分，則此確認之訴應認起訴不備其他要件，行政法院應以裁定駁回之。另所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外發生法律效果之單方行政行為。至行政官署所為單純的事實之敘述、通知或理由之說明，既不因該項敘述、通知或說明而生法律效果，自非行政處分（行政程序法第九十二條第一項、改制前行政法院四十四年度判字第十八號判例可資參照）。再「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」為行政訴訟法第五條第一項所明定。是提起課予義務訴訟前必先經訴願程序，若未經訴願程序而逕行提起行政訴訟，其起訴亦屬不備其他要件，而非法之所許。
二、本件原告所有坐落嘉義縣○○鄉○○段○○○○號（分割前），土地應有部分（下稱系爭土地），前出租予訴外人 許文宗 ，於民國（下同）八十五年底租期屆滿，原告乃於八十六年一月二十八日申請收回系爭土地。雖前經嘉義縣政府核定訴外人許文宗續訂租約，但該核定經原告提起行政救濟，業經最高行政法院（改制前行政法院）於八十八年二月四日以八十八年度判字第二三三號判決：「本院八十七年度判字第一一五四號判決廢棄。再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。」在案。該判決主文並無列載「另為適法處分」，詎被告於此確定判決後年餘，於八十九年十一月十日以八九嘉新鄉民字第一一六六四號函，通知原告檢具分割後之土地登記簿謄本、新溪字第一一四號租約書至被告辦理耕地租約變更登記；而經原告對之提出異議，向被告請求確認無效後，被告竟於同年十二月八日以嘉新鄉民字第一二一○二號函復原告，原核定承租人許文宗續訂租約之處分，將依據（改制前）行政法院八十八年二月四日八十八年度判字第二三三號判決，重新調查另為適法之處分。惟嘉義縣政府原核定續訂租約之行政處分既已經撤銷在案，因之該租賃關係已消滅不存在，被告竟仍處分原告應辦理租約變更，則此處分顯然無據而應為無效之處分，且致原告權益及法律上利益有受侵害之危險，故依行政訴訟法第六條第二項規定提起本件訴訟，聲明求為判決⑴確認被告八十九年十一月十日八九嘉新鄉民字第一一六六四號函及同年十二月八日嘉新鄉民字第一二一○二號函無效。⑵被告應溯及自八十六年一月一日註銷「新溪字第一一四號」耕地租約。
三、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但‧‧‧‧‧‧行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：‧‧‧‧‧‧二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。」為行政訴訟法第一百十一條第一項及第三項第二款所明定。經查：原告係於九十年一月三日向本院提起本件訴訟，聲明求為判決「確認被告對原告私有地之訂約或續約之處分權不存在。」經本院於九十年四月二十四日以本院九十年度訴字第一二七號裁定駁回原告之訴後，因原告不服提起抗告，經最高行政法院九十一年度裁字第七七六號裁定將本院原裁定廢棄，發回本院等情，有本院九十年度訴字第一二七號及最高行政法院九十一年度裁字第七七六號等裁定正本附卷可按；嗣經發回本院審理中，原告則聲明求為判決：「⑴確認被告八十九年十一月十日八九嘉新鄉民字第一一六六四號函及同年十二月八日嘉新鄉民字第一二一○二號函無效。⑵被告應溯及自八十六年一月一日註銷『新溪字第一一四號』耕地租約。」故原告此一聲明核屬訴之變更及追加，被告訴訟代理人雖於本院九十二年一月二十九日準備程序期日當庭陳明不同意原告所為訴之變更及追加，然原告原關於確認被告對原告私有地之訂約或續約之處分權不存在之請求，與嗣所為聲明之變更及追加，均係就系爭土地被告八十九年十一月十日八九嘉新鄉民字第一一六六四號函及被告應否就系爭土地核定續訂租約一事為爭執，是原告所為訴之聲明之變更及追加，關於聲明第一項部分其請求之基礎不變，另追加之第二項聲明部分，乃本於相同原因事實之爭執，並不妨礙被告之防禦與訴訟之終結，故本院認原告之追加為適當，均應予准許，合先敘明。
四、經查：
（一）關於請求確認被告八十九年十一月十日八九嘉新鄉民字第一一六六四號函及同年十二月八日嘉新鄉民字第一二一○二號函無效部分：
１、查：（１）被告八十九年十一月十日八九嘉新鄉民字第一一六六四號函係謂：「主旨：台端等出、承租坐○○○鄉○○段○○○號土地因溪北堤防工程用地徵收分割及土地所有權人持分重分配，請業、佃雙方檢具分割後之土地登記簿謄本、新溪字第一一四租約書至本所辦理耕地租約變更登記，請查照。說明：依據嘉義縣大林地政事務所八十九年十一月七日八九嘉林地一字第五八二五號函辦理。」有該函附原處分卷可稽。觀此函之內容，僅係被告將其據嘉義縣大林地政事務所來函請被告發函通知原告辦理租約內容變更之事實轉知原告，至於出租人與承租人間是否存在耕地三七五租佃關係，乃一私法關係，而租約登記則僅具公示效果，並非其等間是否成立租賃關係之效力要件，故被告此通知不過將原告與承租人間原登記之租賃契約，因發生土地徵收及分割之事實致原登記之租約內容發生變動，依法應辦理租約變更登記之事實及過程通知出租人及承租人，是此通知並未使原告與承租人間發生創設、變更或消滅租賃關係之法律效果，其僅為單純之事實敍述及觀念通知，且原告若未辦理租約變更登記，依台灣省租約登記辦法第二條第二項第六款規定，被告亦得逕為變更登記，故此函並未對原告之權利或法律上之利益發生任何法律效果，參諸首開所述，其自非行政處分。（２）再被告八十九年十二月八日嘉新鄉民字第一二一○二號函係謂：「主旨：為台端對本所八十九年十一月十日八九嘉新鄉民字第一一六六四號函提異議，並請求確認公法上法律關係不成立及行政處分無效乙案，復如說明，請查照。說明：一、依據嘉義縣政府八十九年十一月三十日八九府地權字第一三九四四六號函辦理．．．．．．。二、有關新溪字第一一四號耕地租約期滿，原核定承租人 許文宗君 續訂租約之處分，本所將依據行政法院八十八年二月五日八十八年度判字第二三三號判決，重新調查另為適法處分。」有該函附原處分卷可稽；故此函係因原告就被告八十九年十一月十日八九嘉新鄉民字第一一六六四號函提出異議，請求確認公法上法律關係不成立及行政處分無效一事，被告所為之回復；而觀此函復之內容，被告僅是表示其將會依據改制前行政法院（現為最高行政法院）八十八年度判字第二三三號判決之內容，重新調查另為適當處分；而被告所以為此函復，係因被告並不知原核定原告就系爭土地與訴外人許文宗續訂租約之處分，已經最高行政法院予以撤銷，經原告異議告知，並自縣政府取得相關判決後，故乃函復將重新調查另為適當處分等情，亦經被告訴訟代理人於本院審理中陳述甚明；故被告此一函文乃將原告異議之原因事實之處理經過告知原告，其並未對原告請求確認公法上法律關係不成立及行政處分無效一事之異議為准否之表示，更未損及原告之權利或法律上之利益，依據首開所述，其性質核屬觀念通知，並非就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之行政處分。
２、綜合上述，原告訴請確認無效之被告八十九年十一月十日八九嘉新鄉民字第一一六六四號函及同年十二月八日嘉新鄉民字第一二一○二號函，均非行政處分，則依首開所述，原告依據行政訴訟法第六條規定提起確認行政處分無效訴訟，其起訴即欠缺要件而不合法，應予駁回。
３、又按「應提起撤銷訴訟，誤為提起確認行政處分無效之訴訟，其未經訴願程序者，高等行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願。」行政訴訟法第六條第五項固有明文；惟行政法院就當事人提起之確認行政處分無效訴訟，有依本條項規定裁定移送訴願管轄機關之前提，必須當事人請求確認無效之對象係屬行政處分，且此行政處分之瑕疵非屬無效範疇，並其行政救濟程序尚未經訴願程序者，始需為之。本件原告聲明第一項訴請確認無效之被告前開二函，依前揭說明，其均非屬行政處分，是本院自無再依前揭行政訴訟法第六條第五項規定，就原告此部分之請求裁定移送訴願管轄機關之必要，併予述明。
（二）關於請求被告應溯及自八十六年一月一日註銷「新溪字第一一四號」耕地租約部分：
１、查原告訴之聲明第二項請求被告應溯及自八十六年一月一日註銷「新溪字第一一四號」耕地租約部分，其訴訟類型是屬課予義務訴訟，是請求被告作成如此一聲明內容之行政處分一節，已經原告陳述在卷（詳見本院九十二年一月二十九日準備程序筆錄），而依行政訴訟法第五條規定，向行政法院提起本條之課予義務訴訟，需先經訴願之前置程序，原告雖主張其就被告核定「新溪字第一一四號」耕地租約（八十六年一月一日至九十一年十二月三十一日）之處分，有提起訴願，並不服該等訴願決定，分別提起本院九十年度訴字第一七二七號及本院九十年度訴字第二一二八號撤銷訴訟，故其就本件訴之聲明第二項之請求，亦有提起訴願云云；然查，原告係因不服被告九十年三月二十一日九○嘉新鄉民字第二八一六號函及九十年五月二十八日九○嘉新鄉民字第五○七二號函，關於核定「新溪字第一一四號」耕地租約由承租人許文宗續訂租約六年之處分，分別提起訴願，經訴願分別為不受理及駁回之決定後，原告乃分別提起本院九十年度訴字第一七二七號及本院九十年度訴字第二一二八號訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分，並經本院分別予以駁回在案，有該等判決附卷可稽；故原告所稱之「訴願」，係就被告所為九十年三月二十一日九○嘉新鄉民字第二八一六號函及九十年五月二十八日九○嘉新鄉民字第五○七二號函，關於核定「新溪字第一一四號」耕地租約由承租人許文宗續訂租約六年之處分為之，核與原告本件訴之聲明第二項所稱：「被告應溯及自八十六年一月一日註銷新溪字第一一四號耕地租約」之請求無涉，是原告以其前所提起之訴願，主張就本件第二項聲明之請求，已踐行訴願之前置程序云云，顯有誤會，不足採取。原告就本件訴之聲明第二項之請求，既未經訴願之前置程序，揆諸首揭法律規定，其逕行提起此一課予義務訴訟，自屬於法不合。
２、又原告訴之聲明第二項之請求，係就被告核定「新溪字第一一四號」之耕地租約由承租人許文宗自八十六年一月一日續訂租約六年之處分為爭執，而關於此一核定續訂耕地租約處分（即被告九十年五月二十八日九○嘉新鄉民字第五○七二號函）之爭執，其經由請求撤銷被告所為核定續訂耕地租約之處分，即可達原告本件訴之聲明第二項之目的，而就被告此核定續訂耕地租約之處分，原告亦有提起行政救濟請求撤銷，並經本院九十年度訴字第二一二八號判決從實體上駁回原告之請求在案，有該判決書附卷可稽（原告並已對本院此判決提起上訴），故原告就此同一目的之請求，實無再為本件訴之聲明第二項請求之必要，併予敘明。
五、綜上所述，原告訴請確認被告八十九年十一月十日八九嘉新鄉民字第一一六六四號函及同年十二月八日嘉新鄉民字第一二一○二號函無效部分，因均係對非行政處分提起確認行政處分無效之訴，核與行政訴訟法第六條規定之要件不合，而不備要件；另就原告訴請被告應溯及自八十六年一月一日註銷「新溪字第一一四號」耕地租約部分，因未經訴願之前置程序，其起訴亦不備其他要件；故原告提起之本件訴訟均非合法，應予駁回。
六、依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款、第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條，裁定如主文。
中華民國九十二年三月七日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官陳光秀法官簡慧娟法官楊惠欽右為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後十日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）；並應預繳送達用掛號郵票六份（每份三十四元）。
中華民國九十二年三月七日
法院書記官藍亮仁