裁判字號：臺北高等行政法院89年訴字第1488號判決
裁判日期：民國90年10月03日
裁判案由：全民健康保險
臺北高等行政法院判決八十九年度訴字第一四八八號
原告甲○○訴訟代理人 林雯澤 律師複代理人 陳柏菁 律師被告中央健康保險局代表人 張鴻仁 總經理訴訟代理人丁○○
林明珠 律師右當事人間因全民健康保險事件，原告不服行政院中華民國八十九年八月七日台八十九訴字第二三三七○號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：原告為牙醫師，於民國（下同）八十四年二月間將其牙醫師執照租與乙○○、丙○○夫婦以其為負責醫師，開設怡慈牙醫診所，並授權乙○○、丙○○與被告簽訂全民健康保險特約醫事服務機構合約，成為該局特約醫事服務機構，辦理健保醫療業務，至八十六年五月間，經被告高屏分局查獲，移送台灣屏東地方法院檢察署檢察官偵查起訴，復經台灣高等法院高雄分院八十七年度上易字第二二九六號刑事判決處原告有期徒刑一年二月，緩刑三年確定在案。被告乃以其違反行為時全民健康保險法第七十二條、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第三十五條第一項第二款、第四款、第二項及第三十六條之規定暨渠等所簽訂之全民健康保險特約醫事服務機構合約第二十九條第一項，以八十七年十二月二十三日健保查字第八七○三四○七五號函原告處該醫療費用二倍罰鍰計新台幣（下同）
一三、○八三、七四八元，並通知自八十八年三月一日起終止特約，自終止特約之日起一年內不得申請特約。原告不服，向全民健康保險爭議審議委員會（以下簡稱爭審會）申請審議，經該會以（八八）權字第一一二二一號審定書駁回其申請審議，提起訴願、再訴願，遞遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈請求確認原告與被告間全民健康保險特約醫事服務機構合約不存在。
⒉再訴願、訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：
駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
叁、兩造之爭點：
原告將其牙醫師執照出租與乙○○、丙○○開設怡慈牙醫診所，丙○○進而持上開證照向被告申請特約保險醫事服務機構，由未具醫師資格之乙○○為保險對象診療，被告機關承辦人員亦未依規定由原告親自到場或由其出具印鑑證明，即准其為特約保險醫事服務機構，致乙○○、丙○○順利向被告機關詐領醫療費用，原告應否對乙○○、丙○○開設怡慈牙醫診所，詐領健保給付之行為負責。
原告主張之理由：
㈠確認原告與被告間全民健康保險特約醫事服務機構合約（以下簡稱健保特約）不存在部分：
⒈原訴願及再訴願決定，以行政法院四十年判字第十號、五十三年判字第二三
○號判例作為立論基礎，認該特約之性質屬人民與國家間因私權關係而生之爭執，應歸普通司法機關管轄，非行政機關所應處理，均以程序上不合法為理由，駁回原告關於健保特約部分之爭執。
⒉惟查當事人間所簽訂之契約究屬公法行政契約抑或私法民事契約，應就契約
之主體、目的、內容及訂立契約所依據之法規性質等因素綜合判斷之；或另依通說之「契約標的理論（Vertragsgegenstands-heorie）」為判斷標準，申言之，即應依據系爭「契約之標的內容」而定，而所謂契約標的或內容係指涉案個別契約之基礎事實內容及契約所追求之目的而言，並非僅以契約所載之事實內容為限，亦且應斟酌該契約所追求之目的，就個別案件加以判斷其屬性。
⒊查行政程序法第九十二條第一項：「本法所稱行政處分，係指『行政機關』
就『公法』上『具體事件』所為之『決定』或『其他公權力措施』而『對外』直接『發生法律效果』之『單方』行政行為。」之規定，適用於被告對原告所為之行政行為，自屬行政處分無疑，蓋其對外所生之法律效果不以公法為限。依前述判斷標準，健保特約之契約一造當事人為被告（行政主體），而契約之標的係以達成全民健康保險、提供醫療服務為目的；且系爭訂定之法源依據為全民健康保險法第五十五條第二項授權行政院衛生署（以下簡稱衛生署）頒佈之全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法（以下簡稱管理辦法），因而本案無論依主體、契約內容及目的與其所依據之法規性質加以定性，均屬雙務類型之公法行政契約（行政程序法第一百三十七條第一項規定參照），前開行政法院二則判例不適用於本案。況查司法院大法官會議第三百四十八號解釋之協同意見書，亦早已闡明公法契約之判斷基礎：「按公法契約（或稱行政契約）與私法契約之區別．．．應就契約之主體（當事人之法律地位），契約之目的、內容以及訂立契約所依據之法規的性質等因素綜合判斷。．．．」而無論依上開何種判斷標準加以分析，健保契約屬公法契約，是提起本訴訟，自為適法。
⒋被告依全民健康保險法第七十二條處以原告罰鍰，乃係認為原告於與被告簽
訂健保特約後，容留未具醫師資格人員為健康保險對象診療，並向被告申報醫療費用，而構成前開法條：「以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而領取保險給付或申報醫療費用．．．」之要件而處分。惟查台灣高等法院高雄分院八十七年度上易字第二二九六號刑事確定判決認定原告與被告所簽訂之「契約」，係為乙○○、丙○○二人冒用原告姓名所簽訂，原告毫不知情，甚而根本不識林、胡二人，依契約之當然法理，原告既無為任何簽約之意思表示，亦未授與任何代理權或足資代表原告意思之權利予林、胡二人，自非該「契約」之當事人，亦非其意思表示主體，則該簽約之法律效果不及於原告，不得拘束原告。否則，任何人均可恣意代他人為簽訂契約或其他法律行為，法律關係豈非大亂？⒌鈞院卷內二份年度納稅申報書內容，其中八十四年度申報書中之所得種類填
寫有：「牙醫收入健保」、「牙醫收入掛號」及「作牙齒」三種，惟該年度之核定書竟多出「利息所得」（台中市第四信用合作社、保證責任第六信用合作社繼光分社等）、營利所得（安麗日用品股份有限公司，然查此亦為乙○○冒原告之名從事直銷所得）等等其他項目，足見該年度申報書非原告所申報填寫，而後經由稅捐機關依原告戶籍地址等資料查核，方舉出乙○○等所不知之原告個人儲蓄等利息所得，顯可證明乙○○等除冒名與健保局簽約外，更替原告報稅，惟因與原告互不相識，無法知悉原告真實財產所得狀況，故擅自於原告不知情之情形下，冒名申報出不正確之所得稅額。是原告與健保局間無任何特約或契約關係存在，自不可據之處以原告罰鍰。此外八十五年度亦為相同情形，將該核定書中之「應納稅額」及「結算已自繳稅額」兩部分，與鈞院卷內已經稅捐機關查核之申報書相互對照比較，依後者之申報結果，應納稅額為零，原告自無必要繳納稅款，詎前者竟出現「應納稅額」七八五六四元，並已「自繳」七○七八五元，顯然乙○○於當時仍冒原告之名申報所得稅，是原告非健保特約之當事人，亦無從中而有所得。
⒍刑事警察局九十年八月三十日刑鑑字第一八一四二二號通知書，明確指出健
保特約合約書、潮州分行印鑑卡、所得稅結算申報書三者之筆跡均與原告真實筆跡完全不相符，足證原告所稱自己於毫不知情、未予授權之情形下，遭冒名頂替且偽造簽名於多項公、私文書之情事乃為真正。故如此確知原告與被告間並無任何合意關係，是僅就基本法理而言，即可認定原告絕非契約之主體與行政處分效力應及之人！原告既非為健保特約之當事人，不適用該特約亦不受該特約效力之拘束，故被告不得據全民健康保險法第七十二條之規定處以原告罰鍰，蓋適用法律之大前提自始不存在也！⒎依被告提供之「全民健康保險特約醫事服務機構合約」之立合約人負責醫師
欄中有特別註記：「由負責醫師『親自當面蓋章』或附『負責醫師向戶政事務所申請之印鑑證明』乙份，．．．」等字樣，由此可知被告有審查簽約人（即負責醫師）是否具有醫師資格、是否親自當面蓋章及是否已附向戶政事務所申請之印鑑證明之義務。然被告完全未盡前開各種義務，蓋原告既未親自當面蓋章，更未提出印鑑證明，甚而自始即無為負責醫師之意思表示，被告僅依原告被冒用之名義及一紙醫師執照，即予無醫師資格之人簽下健保契約，該契約自始當然無效。被告之行政疏失，不能使無效之契約回復有效，自更不得轉嫁責任於原告，將與該無效契約無涉之原告作為受處分人，而為違法之行政處分。如前所述，原告與被告之間從未具備意思表示一致之合意，亦未具備契約生效之所有必要條件，是故，原告與被告間自始無健保特約之存在。
⒏被告對原告為終止特約及罰鍰之處分，其基礎事實之於構成要件之認定，即
是誤認原告與其之間存在健保特約關係，故據以適用管理辦法第三十五條第一項第二款及全民健康保險法第七十二條之條款與規定，而為違法之行政處分。是系爭特約之存在與否不明確，致原告在法律上之地位有受侵害之危險，而此項危險乃得以對於被告之確認判決除去之，故原告有其即時之確認利益，併此陳明。
㈡請求撤銷原處分、訴願決定及再訴願決定部分：
⒈原告遭乙○○、 胡瑞芳 冒名開設牙醫診所，同時亦被二人冒名與被告簽立健
保特約，是原告與被告間無健保特約之存在，被告自無依據管理辦法第三十五條規定，對原告終止特約及限制一年內不得申請特約之權限，蓋一不存在之特約，如何終止？故該終止特約之處分，根本為無效之行政處分！（行政程序法第一百一十一條第六款即此意旨）故原告非健保特約之當事人，因之亦非全民健康保險法罰則及全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法適用之對象，罰鍰處分、訴願決定及再訴願決定一再未認知此一確切之法律事實，實為違法不當之處分，應予撤銷，以符當然之法理。
⒉縱認該無效、不存在之健保特約有效，原告仍不應受全民健康保險法第七十
二條罰鍰之處分，蓋原告並無「容留未具醫師資格人員為保險對象診療或處方」之行為：
⑴被告以原告有管理辦法第三十五條第一項第四款之情事，而認為原告違反
健保特約，故引用同法條第二項終止特約，及全民健康保險法第七十二條處以罰鍰。惟所謂「容留」，須行為人提供場所（如以所有住處或租用特定處所開設診所），方足充分其法律概念及意義。然原告完全不知自己之執照遭人利用冒名開設牙醫診所，更不曉「怡慈牙醫診所」之所在，如何「容留」？又如何知曉未具醫師資格之人員為保險對象診療或處分？行為要件即不能成立，又怎可賦予不應得之法律效果？⑵訴願決定所謂：「．．．管理辦法第三十五條第一項第二款規定，『保險
醫事服務機構，有下列情形之一者，應予終止特約：一、．．．二、依本法第七十二條規定，經移送司法機關判決確定有罪者。』此款規定並不以負責醫師『本人』向健保局醫療費用為限，凡醫事服務機構有以不正當行為向健保局詐領醫療費用涉及刑責者，均有該款之適用．．．」之見解，實令人無法想像此為法治國家之行政決定，再訴願決定竟亦為同一見解而維持，更令人啼笑皆非！蓋「罪刑法定主義」違法治國之基本法律原則，訴願及再訴願機關不僅對法規為不當且不法之擴張解釋，將行政罰之對象及範圍任意、概括地擴大（試問：保險醫療機構中之清潔工人詐取醫療費用，亦適用該條規定？），更將與健保特約無關係之原告納入不存在之法律關係內一併違法處分，此一行政作用，除窺出被告欲以處分原告而規避其行政責任外，並無任何適法性可言，且實已構成侵害人民權利之情事。⑶訴願決定及再訴願決定駁回原告請求之另一理由，乃是認依醫療法第十五
條第一項之規定，負責醫師應對其醫療機構業務，負督導之責，藉以認定原告須對乙○○、丙○○冒名簽約、為健保對象診療及申請醫療費用之行為負責。而原告非所謂之「負責醫師」，只是遭冒名之受害者，既非上開法條之主體，自無所謂督導之責，更遑論可推出「容留」等不可思議之情形！⑷末查前述管理辦法第三十五條之規定，其法律效果明文僅止於終止特約，
不及於罰鍰部分，即與全民健康保險法第七十二條無必然之因果關係，原決定逕牽強附會地處以罰鍰，再次證明不僅認事草率恣意，連適用法律亦未能依法行政，任意侵害人民之財產權，莫此為甚！⒊原告既無違法之故意，亦無過失，不該當全民健保法第七十二條之行為構成要件：
⑴原告主觀上並無故意，由前述刑事判決所認定之事實得知（即「．．．自
難據以認定被告（即本案原告）與乙○○、丙○○有共同向中央健保局詐取財物之犯意聯絡」），且亦無過失。蓋原告受案外人 姚漢坤 之矇騙而將醫師執照交付（姚漢坤於前述刑案中證述明確），根本無法想像其會將執照再轉給無醫師資格之林、胡二人冒用等情事，然其以超出原告之客觀注意義務範圍，自無過失可言。且司法院大法官會議第二七五號明文表示：
「．．．但應受行政罰之行為，．．．『推定』為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。．．．」其反面解釋意即行為人可舉證證明自己無過失時，即不應受處罰，原告早已舉證證明無過失，並已經嚴格證明之刑事訴訟程序認定確實，自無受罰鍰處分之適格。
⑵同理可證，原告客觀上並無「以不正當行為或以須為證明、報告、陳述而
領取保險給付或申報醫療費用之行為，亦於前述刑事判決已然確認，原告於主、客觀構成要件均不該當全民健康保險法第七十二條之規定，自不得以該法條相繩！綜上所述，原告與被告間並無任何特約、乃至於契約之存在，進而亦無全民健康保險法罰則之適用，請判決如原告訴之聲明云云。
被告主張之理由：
㈠確認健保特約不存在部份：
⒈健保特約係屬私法契約：
查訴願法第一條規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願、再訴願。」另同法第二條第一項規定：「本法所稱行政處分，謂中央或地方機關基於職權，就特定之具體事件所為發生公法上效果之單方行政行為。」本件健保特約乃被告委請原告為保險對象為醫療行為，而由被告給付報酬與原告之契約，故性質上應屬委任契約，屬私法契約，被告對原告之違約情事予以「終止特約，並自終止特約之日起一年內不得申請特約。」部分之核定，非屬行政處分。此觀諸全民健康保險法第五條第三項規定，有關依法可提起訴願及行政訴訟部分，僅及於被保險人及投保單位二者，並未包括醫事服務機構自明。被告予以終止契約，並非行政處分，依法不得提起訴願、再訴願及行政訴訟，故此部分應予程序駁回。
⒉兩造間有健保特約存在：
⑴健保開辦之初，被告為求慎重，對於訂立特約之醫師，均逐一核對身份証
，故衡情原告應有親自訂約。縱原告未親自訂約，然健保開辦之後，一般診所若未與被告訂約，即難以營運、生存，原告既將其醫師執照出租與林江山（即交付牙醫師証書），並由乙○○持該証書及其身份証、印章前往主管機關（衛生局）辦理執業執照、開業執照（兩份執照上均有原告之照片，衡情應係原告所提供），實際開設診所，衡情當然「知悉並同意」林江山以該診所名義與被告訂立健保特約。按訂立健保特約時，須檢附醫師之執業執照、開業執照及印章、身份証，若非原告交付上開執照及印章、身份証，乙○○夫婦又如何能持有該文件，而完成訂約手續？原告既授權乙○○夫婦代理伊與被告訂立健保特約，則該契約自對原告發生效力。⑵若原告未授權乙○○夫婦與被告訂立特約，然「由自己之行為表示以代理
權授與他人，或知他人表示為其代理人而不為反對之表示者，對於第三人應負授權人之責任」，民法第一六九條定有明文，此即所謂表見代理。原告將其醫師証書、身份証、印章等交付乙○○（或授權乙○○代刻印章），使被告認原告授權乙○○訂立健保特約，原告顯已「由其（自己）之行為表示以代理權授與他人」，尤有甚者，原告之兄 陳志昇 在台中開設晶華牙醫診所，且亦與被告訂立健保特約，而全國牙醫公會每年印有會員名冊，被告之兄陳志昇亦係會員，當無不知怡慈牙醫診所及該診所與被告訂有特約之事實，故原告知悉乙○○夫婦表示為其代理人與被告訂立健保特約，而不為反對之表示，自應成立表見代理，應負授權人之責任，故健保特約對伊發生效力。縱原告之行為未成立民法第一六九條所規定之表見代理，然原告於八十六年五月間，知悉乙○○夫婦借用伊之執照開戶，因林江山所寫病歷過於簡略，原告乃書寫牙科症狀、治療、病名等病歷表所載之用詞、英文用語、說明供乙○○夫婦善後（參照一審刑事判決，該判決亦認定原告與乙○○夫婦有犯意聯絡，而由丙○○以原告名義與被告訂立特約），足証縱丙○○於訂立特約時，無代理原告之權，然原告「事後知悉」該訂約之事實，予以承認丙○○之代理行為，則依民法第一七○條規定，「無代理權人以代理人之名義所為之行為，經本人承認，而對本人發生效力」，該健保特約對原告自發生效力。
⑶查依卷附「財政部台灣省中區國稅局綜合所得稅核定通知書」所載，稅捐
機關對於原告綜合所得稅八十四、八十五年度申報，分別核定應補繳稅款新台幣四、二四九元、四、三七四元，及該二年度分別有「執行業務所得」九○一、四八五元、八五八、二四四元，原告收受該八十四年度核定書後，並無異議，且於八十六年九月八日至「台灣銀行西屯分行」繳納四、二四九元稅款。由原告上開補繳稅款之行為，可資証明：伊將醫師執照出租與乙○○夫婦，並與彼等有意思聯絡，而授權乙○○、丙○○持其身份証、印章及執業執照、開業執照與被告訂立醫療特約，並收受醫療費用，蓋原告八十四年度既未執業，而稅捐機關核定其有「執行業務所得」九○
一、四八五元，伊卻予以承認，進而補繳稅款，足証伊知悉有此筆收入來源，且該來源與被告有關（此由原告於刑事案件中，自承乙○○夫婦來拜訪伊，並提及被告稱渠等病歷粗糙，怕人來抽查，希望 伊教渠 等寫病歷，伊乃書寫牙科症狀、病名等病歷所載之用詞、說明給乙○○，亦可佐証，詳前呈被証二號刑事一審判決所載）。原告雖稱其八十四年度未申報綜合所得，而稅捐機關現有、其名義出具之八十四年所得稅結算申報書係他人冒其名所申報云云，亦違常理，不足採信，蓋果如此，則原告收到申報核定書，衡情應向稅捐機關申請復查，或提出異議，豈有非但無異議，反而補繳稅款之理？足証該年度之所得申報縱非原告所親筆申報，亦係伊授權他人申報，且伊承認該申報之內容。該申報書上記載「牙醫收入健保怡慈牙醫診所二、八○九、二九四元」，與被告前交付原告之八十四年度扣繳憑單所載，金額相符，亦足証原告知悉伊與被告訂有健保特約。
⑷被告給付原告醫療費用，均匯至其第一商業銀行潮洲分行0000000
0000000號帳戶。依規定，辦理銀行帳戶開戶，須由本人親自持身份証正本至銀行辦理手續始可，故上開帳戶應係原告親自開戶，亦可証明原告知悉並同意乙○○夫婦與被告訂立健保特約，並配合為開戶手續。又該帳戶每年均有利息收入，銀行依規定均須寄發扣繳憑單給原告，則原告收受該扣繳憑單豈有不知該帳戶之理？原告既知該帳戶，即知與被告訂約之事實。被告於民國八十四年、八十五年度均發給原告扣繳憑單，給付總額分別為二、八○九、二八四元、二、六六一、五四二元，原告收受該扣繳憑單後，即知悉與被告訂有特約。若伊未申報該所得，亦將遭稅捐機關查核而追繳稅款，則被追繳之時，亦可知悉與被告訂有特約之事實。
⑸被告於八十六年六月十二日查獲本件違法事實後，原告隨即於八十六年六
月十六日辦理歇業手續，亦具申請書申請被告終止合約，足証伊知悉並同意與被告訂立特約之事實。
⑹自民國八十四年開辦健保以來，全國約有百分之九十一以上之醫療院所與
被告訂立健保特約，原告既將醫師執照出租與乙○○夫婦，衡情亦知悉並同意彼等會以其名義與被告訂立醫療特約，故伊縱未出面訂約，然既同意並授權乙○○夫婦與被告訂約，該契約依法仍應對原告發生效力。換言之，雖健保特約（合約書）、第一銀行潮州分行印鑑卡、所得稅結算申報書上「甲○○」之筆跡，經鑑定結果，非原告親筆所書寫，亦不能否定健保特約應對伊發生效力之事實。
⑺縱認原告無違法之故意，至少亦有過失，蓋原告將醫師執照交付訴外人姚
漢坤，轉而將執照出租與無醫師資格之乙○○、丙○○二人，若彼等二人係冒用原告之名義訂立健保特約（事實上，應係原告出租執照與其二人，並同意彼等與被告訂立健保特約），原告亦難辭其咎，蓋醫師執照出租與他人，他人極可能與被告訂立健保特約，此乃原告所能預見，故其辯稱並無過失云云，要無足採。依大法官會議第二七五號解釋，原告既有過失，自應適用全民健保法第七十二條之規定，處以罰鍰，故伊主張無過失，不應適用健保法第七十二條之規定云云，亦無理由。
㈡請求撤銷再訴願、訴願決定及原處分部份：原告主張並無「容留未具醫師資格
人員為保險對象診療或處方」之行為，然依二審刑事判決認定：原告「共同未取得合法醫師資格，擅自執行醫療業務」，其行為可非難性更甚於「容留未具醫師資格人員為保險對象診療或處方」，則舉重以明輕，被告自得以其有「全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法」第三十五條第一項第四款之情事，引用同條第二項終止特約，及全民健保法第七十二條規定處以罰款，於法並無不合，請判決如被告答辯之聲明等語。
理由
一、按「以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而領取保險給付或申報醫療費用者，按其領取之保險給付或醫療費用處以二倍罰鍰；其涉及刑責者，移送司法機關辦理。」行為時全民健康保險法第七十二條前段定有明文。又保險醫事服務機構，依全民健康保險法第七十二條規定，經移送司法機關判決有罪確定者或容留未具醫師資格人員為保險對象診療或處方者，應予終止特約；受終止特約者，自終止特約之日起一年內，不得申請特約，復為全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第三十五條第一項第二款、第四款及第二項所明定。
二、本件原告於八十四年二月間起至八十五年五月間止，將其牙醫師執照出租與密醫乙○○、丙○○夫婦，在屏東縣○○鎮○○路○○號開設怡慈牙醫診所等情，經被告機關查獲函送台灣屏東地方法院檢察署檢察官偵查起訴，並經台灣高等法院高雄分院八十七年度上易字第二二九六號刑事判決，處原告有期徒刑一年二月、緩刑三年確定在案，事證明確，原告委有以其牙醫師執照予未具醫師資格人員乙○○、丙○○為病患執行醫療業務之行為，洵堪認定。原告雖訴稱依被告提供之「全民健康保險特約醫事服務機構合約」之立合約人負責醫師欄中有特別註記：
「由負責醫師『親自當面蓋章』或附『負責醫師向戶政事務所申請之印鑑證明』乙份，．．．」等字樣，由此可知被告有審查簽約人（即負責醫師）是否具有醫師資格、是否親自當面蓋章或附有印鑑證明。然被告完全未盡前開各種義務，本件原告既未親自當面蓋章，更未提出印鑑證明，甚而自始即無為負責醫師之意思表示，被告僅依原告被冒用之名義及一紙醫師執照，即予無醫師資格之人簽下健保契約，該契約自始當然無效。且台灣高等法院高雄分院刑事判決，亦未認定原告有違全民健康保險法第七十二條之規定向健保局詐領醫療費用，而係乙○○、丙○○偽造及詐領醫療費用，被告未予詳查即逕處罰鍰，且原告既未親自當面與健保局簽約，亦未附印鑑證明，也從未授權任何人與健保局立合約，被告通知與原告終止合約，並自終止合約之日起一年內不得與之簽訂健保合約，顯有違誤云云。第查醫療法第十五條第一項規定醫師不得將執照租借他人，醫療機構負責醫師對其醫療機構之醫療業務應負督導責任，原告將牙醫師執照租給乙○○、丙○○開設怡慈牙醫診所，丙○○進而持上開證照向健保局申請健保特約，由未具醫師資格之乙○○為保險對象診療，並向被告詐領醫療費用之行為雖非原告本人所為，仍應對其將牙醫師執照出租與未具牙醫師資格之人，致其能藉機詐領健保給付行為負責，雖被告機關職員未盡審查之責，而應負失職之責，惟此乃該職員應受如何之處分之問題，不能因此即謂原告不須負授權人之責任，原處分核處該醫療費用二倍罰鍰計一三、○八三、七四八元，並通知自八十八年三月一日起終止特約，並自終止特約之日起一年內不得申請特約，經核並無不合，一再訴願決定予以維持，亦稱妥適，原告徒執前詞，訴請確認兩造間全民健康保險特約醫事服務機構合約不存在，並請求撤銷再訴願、訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。惟本件原告主張伊未曾與被告訂立全民健康保險特約醫事服務機構合約，該合約乃係案外人乙○○、丙○○冒原告之名與被告訂定，對原告應自始無效，被告依該合約之約定與原告終止特約，顯有違誤部分，訴願及再訴願決定以全民健康保險特約醫事服務機構合約之終止，係屬私法上之行為，並非行政處分；全民健康保險法第五條第三項僅規定被保險人及投保單位對爭議案件之審議不服時，得依法提起訴願及行政訴訟，非謂保險醫事服務機構對爭議性質非屬行政處分者，亦得提起訴願及行政訴訟，原告遽行提起訴願，應不予受理，遂從程序上駁回其訴願及再訴願一節，經查被告機關以全國唯一保險人之地位，與原告訂立健保特約，其性質為「公法關係」（或稱行政契約關係），此為國內學者之通說，一再訴願決定以其係屬私法關係，不得提起訴願、再訴願，從程序上駁回原告此部分之訴願及再訴願，於法不合；惟醫療法第十五條第一項規定醫師不得將執照租借他人，醫療機構負責醫師對其醫療機構之醫療業務應負督導責任，原告將牙醫師執照租給乙○○、丙○○開設怡慈牙醫診所，丙○○進而持上開證照向被告申請簽訂健保特約，由未具醫師資格之乙○○為保險對象診療，並向被告詐領醫療費用之行為，雖非原告本人所為，仍應對其將牙醫師執照出租與未具牙醫師資格之人，致乙○○、丙○○能藉機詐領健保給付行為負責，已見前述，從而，被告因認原告應負授權人之責任，依全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第三十五條第一項第二款、第四款及第二項之規定與原告終止特約，並自終止特約之日起一年內，不得申請特約，與法並無不合，原訴願及再訴願決定，以程序上予以駁回，固有可議，惟原處分既無違誤，訴願、再訴願決定予以駁回，結果尚無不同，原告請求撤銷，亦非有理由，應併予駁回，合併敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中華民國九十年十月三日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法官鄭忠仁
法官楊莉莉法官林金本右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十年十月三日
書記官簡信滇