裁判字號：臺中高等行政法院94年訴字第638號判決
裁判日期：民國95年03月09日
裁判案由：撤銷回饋金之徵收等
臺中高等行政法院判決
94年度訴字第00638號原告乙○○
丙○○丁○○戊○○己○○庚○○辛○○○兼共同訴訟代理人甲○○被告彰化縣政府代表人壬○○訴訟代理人 陳建良 律師上列當事人間因撤銷回饋金之徵收等事件，原告不服內政部中華民國94年10月26日台內訴字第0940005902號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
一、事實概要：緣原告等所有坐落彰化縣彰化市○○段300-5、300-11、300-12、300-13、300-14、300-16、300-30、300-31、300-32地號土地（以下稱系爭土地），原屬都市計畫農業區，於民國（以下同）59年間因修訂彰化市都市計畫變更為公共設施溝渠用地，嗣被告辦理變更彰化市都市計畫第一次通盤檢討案時，將系爭土地以附帶條件：「依公共設施變更回饋規定辦理」變更為住宅區，該變更彰化市都市計畫（第一次通盤檢討案）經被告以93年8月2日府城計字第0000000000B號公告發布實施。原告於94年7月5日以系爭土地依62年修正之都市計畫法第50條第1項規定已因逾期不徵收而被撤銷，即系爭土地自69年起即非公共設施保留地，被告不得援引91年12月11日修正之都市計畫法第27條之1規定要求原告繳付變更使用之回饋金，案經被告以94年7月8日府城計字第0940127086號函復：「‧‧‧二、有關公共設施保留地取得時效規定，及是否得撤銷公共設施保留地並回復為原分區使用之問題，內政部94年6月10日內授營字都字第0940006502號函業以說明，略以：『查53年修正都市計畫法增訂有公共設施保留地取得期限之規定，業於62年修正延長，並於77年修正刪除，尚無因未依規定徵收，而應予撤銷公共設施保留地並回復為原分區使用之問題。』三、另有關回饋規定適法性乙節，本府於93年8月2日發布實施之『變更彰化市都市計畫（第一次通盤檢討案）』，將台端等持有之溝渠用地變更為住宅區，自得依91年12月11日修正公布之都市計畫法第27條之1規定‧‧‧訂定相關回饋規定。四、台端若對回饋標準有相關意見，可於再次辦理彰化市都市計畫通盤檢討時提出陳情，本府當納入通盤檢討考量。」原告不服，向內政部提起訴願，經內政部為訴願不受理之決定，原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉撤銷回饋金之徵收。
⒊被告所為禁止移轉及限制使用應回復原狀與解禁。
⒋訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之陳述：㈠原告部分：
⒈按原告所有系爭土地於59年修訂彰化市都市計畫變更為
公共設施保留地，按62年修正都市計畫法第50條第1項、第2項規定，「公共設施保留地有徵收期限，在本法修正公布前尚未取得者，應自本法修正公布之日起十年內取得之。但有特殊情形，經上級政府之核准，得延長之；其延長期間至多五年，逾期不徵收，視為撤銷。」、「本法修正公布後，依本法指定之公共設施保留地，其取得期限應依前項規定辦理，並自指定之日起算。」被告並無申請延長，內政部並無准予延長，應依上開條文第52條第2項規定，自指定之日起算十年之徵收期限，故於69年已逾徵收期限，應依都市計畫法第50條第1項規定，於撤銷公共設施使用之同時，已回復指定前之住宅區。被告空言指稱「十年之期限自修正公布日起算」云云，殊不足採，而被告於92年彰化市都市計畫第一次通盤檢討案中以附帶條件將系爭土地變更為住宅區，規定原告需繳納百分之三回饋金，顯有重大違誤，損害原告權益，應免徵回饋金。
⒉被告徵收回饋金之法律依據係91年修正之都市計畫法第
27條之1所規定，該規定係對91年1月15日以後之公共設施保留地變更為住宅區之土地徵收為對象，至原告所有系爭土地已自69年依都市計畫法撤銷公共設施之使用，並已回復指定前之住宅區達20餘年，並非修正後都市計畫法第27條之1適用之對象。
⒊又查被告指稱原告所有系爭土地依44年發布實施之彰化
市都市計畫之內容，其使用分區均為「農業區」云云，與事實不符，按44年彰化市公布都市計畫時系爭土地係住宅區並非被告所稱為農業區，此有都市計畫圖可證，被告所為主張與事實不符，另被告指稱「嗣被告已報請內政部延長徵收期限五年」云云，並無證明文件，顯非實在，請判決如原告訴之聲明等語。
㈡被告部分：
⒈原告於94年7月5日向被告陳情，主張其所有系爭土地「
已被撤銷公共設施保留地」，請被告「切實依照內政部指示及民國62年修正延長取得時間之規定處理，免徵回饋金並撤銷禁止有關土地之異動及逕為分割登記與扣押限制使用」等語，以被告於93年8月2日以府城計字第0000000000B號公告「變更彰化市都市計畫（第一次通盤檢討）」中，將原告所有位於彰化市都市計畫區內原全部為「溝渠用地」之系爭土地，變更為「綠地（兼作溝渠使用），住宅區、附帶條件：依公共設施變更回饋規定辦理。原告認因系爭土地於59年「彰化市修訂都市計畫」發布時，即已指定為公共設施保留地之「溝渠用地」，則依62年9月6日修正公布之都市計畫法第50條之規定，系爭土地應於十年內即69年9月6日前取得，逾期不徵收視為撤銷。而被告並未於69年9月6日前經上級政府核准延長徵收期限五年，系爭土地於69年起已視為撤銷公共設施保留地之指定，應回復為原使用分區即住宅區。被告於系爭通盤檢討案中，雖將系爭土地之部分變更為住宅區，卻附帶條件應繳納回饋金；然都市計畫法第27條之1之規定係於91年12月15日公布實施，依法律不溯既往之原則，被告不得援引上開都市計畫法之規定要求原告繳納回饋金。
⒉被告對原告上開陳情，則以94年7月8日以府城計字第09
40127086號函回覆略以：因都市計畫法第50條關於公共設施保留地取得時限之規定已於77年修正刪除，系爭土地並無應予撤銷公共設施保留地回復原使用分區之問題；關於回饋規定之適法性，被告係依都市計畫法第27條之1之規定訂定相關回饋規定，原告若對回饋標準有意見，得於再次辦理彰化市都市計畫通盤檢討時提出陳情，被告當納入通盤檢討考量。原告不服被告上開函覆，逕向內政部提起訴願，內政部訴願審議決定則以都市計畫通盤檢討不具行政處分性質，被告上開函覆則為意思通知性質，均非訴願法上之行政處分，而為訴願不受理之決定。
⒊原告所指原行政處分，乃被告針對原告94年7月5日之「
陳情書」所為之上開函覆，該陳情書則係以系爭土地於系爭通盤檢討案發布前已非公共設施保留地為前提，請求被告變更已完成法定程序發布實施之都市計畫通盤檢討案。被告因認系爭土地於系爭通盤檢討案發布實施前仍屬公共設施保留地，且系爭通盤檢討案業經完成法定發布實施，原告之請求並無法律上之依據，請原告應另於通盤檢討時提出陳情。
⒋又按「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行
為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟」司法院釋字第156號解釋著有明文。反面推之，若主管機關變更都市計畫，並未直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，顯即非屬行政處分，並無提起訴願或行政訴訟救濟之餘地。況查原告所有系爭土地於93年8月2日被告公告系爭通盤檢討案時，既仍全部屬彰化市都市計畫公共設施保留地之溝渠用地即大埔排水溝用地，被告於系爭通盤檢討案中已將之檢討變更為「綠地（兼作溝渠使用）」及「住宅區、附帶條件：應依公共設施變更回饋規定辦理」，此項檢討變更雖附帶條件應依公共設施變更回饋規定辦理，然與變更前相較，顯為對原告有利之變更，依上開司法院解釋意旨，應非屬行政處分，不得提起訴願或行政訴訟救濟。
⒌原告固主張系爭土地自69年起已因屆滿十年之期限未徵
收而非公共設施保留地。然查都市計畫法第50條於62年9月6日修正之規定全文係：「公共設施保留地，在民國62年本法修正公布前尚未取得者，應自本法修正公布之日起十年內取得之。但有特殊情形，經上級政府之核准，得延長之；其延長期間至多五年，逾期不徵收，視為撤銷。」條文明定十年之期限自該法律條文修正公布日起算，並非規定自原指定日起算，故原告指系爭土地於69年9月6日起已非公共設施保留地，於法無據。按59年發布之修訂彰化市都市計畫，依62年9月6日修正公布實施都市計畫法第50條之規定，其公共設施保留地之取得年限應為72年9月6日（十年），嗣被告已報請內政部核准延長徵收期限五年，故修訂彰化市都市計畫公共設施保留地之取得年限已延至77年9月6日。而都市計畫法第50條關於公共設施保留地取得期限之規定，已於77年7月15日修正公布時取消，若於修法前未因逾期視為撤銷者，關於公共設施保留地之取得時限，顯已無期限可言，原告指系爭土地於系爭通盤檢討案發布前已非屬公共設施保留地，應有誤解。
⒍都市計畫法第50條於77年7月15日修正前「關於公共設
施保留地已逾取得期限而視為撤銷之規定，其撤銷之效果，祇係排除保留地之限制使用，嗣後仍非不得依法徵收。」（行政法院81年判字第1687號判決要旨參照）。
足見所謂「視為撤銷」之效果，並非即生變更都市計畫之效力，僅原所受土地使用之限制解消而已，土地仍屬都市計畫內得為徵收之公共設施用地。故原告指系爭土地因逾期未徵收而視為撤銷，其結果應使系爭土地之使用分區回復為原使用分區，亦即有變更59年所發布修訂彰化市都市計畫之效力，應有誤解，另原告所有系爭土地依44年發布實施之彰化市都市計畫之內容，其使用分區均為「農業區」，併予敘明。
⒎綜上所陳，原告之訴應不合法，請判決駁回原告之訴云云。
理由
一、本件被告於93年5月變更彰化市都市計畫通盤檢討，其中編號43號（包括原告所有坐落彰化縣彰化市○○段300-5、300-11、300-12、300-13、300-14、300-16、300-30、300-31、300-32地號土地），將計畫區內原渠溝用地，變更為部分綠地、部分住宅區，附帶條件：「依公共設施變更回饋規定辦理。」經被告以93年8月2日府城計字第0000000000B號公告發布實施。原告於94年7月5日以系爭土地依62年修正之都市計畫法第50條第1項規定已因逾期不徵收而被撤銷，即系爭土地自69年起即非公共設施保留地，被告不得援引91年12月11日修正之都市計畫法第27條之1規定要求原告繳付變更使用之回饋金，案經被告以94年7月8日府城計字第0940127086號函復：「‧‧‧二、有關公共設施保留地取得時效規定，及是否得撤銷公共設施保留地並回復為原分區使用之問題，內政部94年6月10日內授營字都字第0940006502號函業以說明，略以：『查53年修正都市計畫法增訂有公共設施保留地取得期限之規定，業於62年修正延長，並於77年修正刪除，尚無因未依規定徵收，而應予撤銷公共設施保留地並回復為原分區使用之問題。』三、另有關回饋規定適法性乙節，本府於93年8月2日發布實施之『變更彰化市都市計畫（第一次通盤檢討案）』，將台端等持有之溝渠用地變更為住宅區，自得依91年12月11日修正公布之都市計畫法第27條之1規定‧‧‧訂定相關回饋規定。四、台端若對回饋標準有相關意見，可於再次辦理彰化市都市計畫通盤檢討時提出陳情，本府當納入通盤檢討考量。」等語。原告不服，向內政部起訴願，訴願決定以被告上開變更都市計畫屬通盤檢討，參照司法院釋字第156號，非屬得提起訴願之事項，原告對該通盤檢討案中繳交回饋金部分有所異議，被告以94年7月8日府城計字第0940127086號函原告，該函僅係對原告異議事項中之公共設施保留地取得時效規定，及是否得撤銷公共設施保留地並回復為原分區使用之問題，而為事實及理由之說明，並告知原告若對回饋標準有相關意見，可於再次辦理彰化市都市計畫通盤檢討時提出陳情，被告當納入通盤檢討考量，此部分係意思通知性質，核非訴願法上之行政處分，原告對之提起訴願為不合法，應予不受理云云。
二、按「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願，但法律另有規定者，從其規定。」訴願法第3條第1項、第1條第1項定有明文。次按「消極的拒絕，實已發生法律上之效果，不得謂非行政處分性質。」「土地登記之內容雖屬私權事項，但地政機關之登記行為或拒絕登記，則不能謂非行政行為。本件原告請求更正基地分割登記即變更原土地登記之內容，被告官署通知予以拒絕，此項拒絕通知，不能謂非消極之行政處分，原告對之不服，自得提起行政爭訟，受理訴願官署應就該項拒絕原告請求之原處分之是否合法適當，予以審查決定。」亦經最高行政法院著有50年判字第21號及56年判字第97號判例可資參照。是依上開法律規定及判例所示，凡行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，均屬行政處分，如人民認為其有違法或不當，致損害其權利，即得對之提起訴願。
三、本件被告於93年5月變更彰化市都市計畫通盤檢討，其中編號43號，將計畫區內原渠溝用地，變更為部分綠地、部分住宅區，附帶條件：「依公共設施變更回饋規定辦理。」並經被告以93年8月2日府城計字第0000000000B號公告發布實施，此有該變更彰化市都市計畫通盤檢討案附於原處分卷可稽。原告 以渠 等所有系爭土地，依62年修正之都市計畫法第50條第1項規定已因逾期不徵收而被撤銷，即系爭土地自69年起即非公共設施保留地，被告不得援引91年12月11日修正之都市計畫法第27條之1規定要求原告繳付變更使用之回饋金為由，向被告陳情，請求被告免徵回饋金，並撤銷禁止有關土地之異動及逕為分割登記與扣押限制使用。被告則以94年
7月8日府城計字第0940127086號函復原告略謂：「‧‧‧
二、有關公共設施保留地取得時效規定，及是否得撤銷公共設施保留地並回復為原分區使用之問題，內政部94年6月10日內授營字都字第0940006502號函業以說明，略以：『查53年修正都市計畫法增訂有公共設施保留地取得期限之規定，業於62年修正延長，並於77年修正刪除，尚無因未依規定徵收，而應予撤銷公共設施保留地並回復為原分區使用之問題。』三、另有關回饋規定適法性乙節，本府於93年8月2日發布實施之『變更彰化市都市計畫（第一次通盤檢討案）』，將台端等持有之溝渠用地變更為住宅區，自得依91年12月11日修正公布之都市計畫法第27條之1規定‧‧‧訂定相關回饋規定。四、台端若對回饋標準有相關意見，可於再次辦理彰化市都市計畫通盤檢討時提出陳情，本府當納入通盤檢討考量。」云云，凡此亦有原告陳情書及被告94年7月8日府城計字第0940127086號函影本附在原處分卷可按。是本件原告顯係以渠等所有系爭土地，被告前都市計畫雖曾將之列為渠溝用地，惟依62年修正之都市計畫法第50條第1項規定已因逾期不徵收而被撤銷，系爭土地自69年起即非公共設施保留地，被告不得援引91年12月11日修正之都市計畫法第27條之
1規定要求原告繳付變更使用之回饋金，請求被告免徵回饋金，並撤銷禁止有關土地之異動及逕為分割登記與扣押限制使用。亦即原告所爭執者為渠等所有系爭土地，原已非公共設施保留地，被告此次變更都市計畫通盤檢討部分變更為綠地、部分變更為住宅區，渠等並無繳交回饋金之義務，因而請求撤銷此次以回饋為條件之公共設施變更案，並非對被告都市計畫之通盤檢討有所爭執，訴願決定謂原告係就被告都市計畫之通盤檢討提起訴願，已有誤會。次查被告94年7月8日府城計字第0940127086號函，亦係以內政部94年6月10日內授營字都字第0940006502號函為依據，指53年修正都市計畫法增訂有公共設施保留地取得期限之規定，業於62年修正延長，並於77年修正刪除，尚無因未依規定徵收，而應予撤銷公共設施保留地並回復為原分區使用之問題。至於有關回饋規定適法性乙節，被告於93年8月2日發布實施之『變更彰化市都市計畫（第一次通盤檢討案）』，將原告等持有之溝渠用地變更為住宅區，自得依91年12月11日修正公布之都市計畫法第27條之1規定，訂定相關回饋規定，而否准原告之申請。則依上說明，原告自得對之提起訴願，本件訴願決定謂被告之否准並非行政處分，因而為訴願不受理之決定，於法尚有不合，且原告陳情時另請求被告應將所為禁止移轉及限制使用回復原狀與解禁，提起訴願時亦為相同之請求，此有原告陳情書及訴願書，分別附在原處分卷及訴願卷可證，被告就原告上開請求逾2個月未為准駁之答復，依法原告對該部分亦得提起訴願，查被告禁止原告移轉及限制使用土地，是否妥適，原告可否申請回復原狀及解禁，係屬行政裁量範圍，被告未為處理，訴願機關即應予糾正，本件訴願決定對該部分未予處理，亦有疏漏。又被告援引都市計畫法第27之1條第1項之規定，作為其要求土地權利關係人給付回饋金，惟都市計畫法第27條之1第1項係規定：「土地權利關係人依第24條規定自行擬定或變更細部計畫，或擬定計畫機關依第26條或第27條規定辦理都市計畫變更時，主管機關「得」要求土地權利關係人提供或捐贈都市計畫變更範圍內之公共設施用地、可建築土地、樓板面積或一定金額予當地直轄市、縣（市）（局）政府、鎮縣轄市公所。」是依該條規定，主管機關係「得」要求回饋，並非必須回饋，本件被告訂定應回饋及其回饋方式是否適當，屬行政裁量範圍，應由訴願機關本於監督機關之權責，審查被告所定回饋條件是否允當。本件訴願決定於法既有未合，且又關係行政裁量範圍，應認原告之訴為有理由，由本院將訴願決定撤銷，著由受理訴願機關，另為適法之決定。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第195條第1項前段、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年3月9日
第二庭審判長法官王茂修
法官王德麟法官林金本以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中華民國95年3月14日
書記官林淑雯