裁判字號：臺北高等行政法院94年訴字第1845號判決
裁判日期：民國95年02月06日
裁判案由：航業法
臺北高等行政法院判決
94年度訴字第1845號原告 劉新發
黃武忠 施明 偵共同訴訟代理人 蘇慶良 律師被告交通部代表人甲○○部長）住同訴訟代理人 羅豐胤 律師上列當事人間因航業法事件，原告不服行政院中華民國94年4月18日院臺訴字第0940083833號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣湛岸沙蓮遊船股份有限公司（下稱湛岸沙蓮公司）籌備處及日月潭船舶運送股份有限公司（下稱日月潭公司）籌備處分別於民國91年8月5日、同年月9日檢送申請書及相關資料申辦籌設船舶運送業。當地航政機關被告所轄臺中港務局遂於91年8月13日以該局中港業字第9301號及第9336號函，詢問台灣電力公司、日月潭風景區管理處、南投縣政府對日月潭公司籌備處、湛岸沙蓮公司籌備處成立船舶運送業之意見，各該行文單位均表示無意見，台灣電力公司並於91年11月4日以該公司電發字第09111060851號、第000000000000號函發給日月潭公司籌備處、湛岸沙蓮公司籌備處臨時同意書。被告乃於91年12月17日分別以交航字第0920001440號、第00000000號函同意日月潭公司、湛岸沙蓮公司籌備處申請籌設船舶運送業；嗣於92年4月4日被告分別以交航字第0920027715號、第0000000000號函（下稱系爭處分）核發日月潭公司、湛岸沙蓮公司「船舶運送業許可證」。原告等不服，主張其與系爭處分之相對人為具有競爭利害關係之同業，為系爭處分利害關係人，且認為系爭處分損害其權利，於94年1月間提起訴願遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈本件訴願並未逾期：南投縣渡船遊艇商業同業公會固前曾
以公會名義，向南投縣政府請求撤銷上開公司營利事業登記許可處分及核准經營處分，經南投縣政府93年3月18日府交管字第09300521930號函，告以日月潭水域船舶航行及經營業務之准駁權限非該府權責等語，公會即於93年4月11日對南投縣政府上揭93年3月18日函提起訴願。惟此救濟程序乃公會所為，彼時相關公文及訴願決定書均未具體述明本件系爭處分之文號、內容等，原告等人並不知情，自無訴願逾期之問題。
⒉系爭處分為多階段行政處分及第三人效力處分：
行政機關作成之處分，須其他機關參與並提供協力者，乃行政法學上之多階段行政處分。而對相對人之授益處分如同時產生對第三人負擔或不利益之效果時，該處分即屬第三人效力處分，依學理與實務之見解，主張權利受損害之第三人雖非處分之相對人（如本件原告），仍得對之提起撤銷處分之訴願與行政訴訟，此有前大法官吳庚之見解及改制前行政法院83年3月份庭長評事聯席會議之決議可參。
⒊原告為系爭處分之利害關係人，有當事人能力及本件當事人適格：
經查，改制前行政法院裁判對利害關係人之概念已從寬認定，而有「競爭同業訴訟」之代表判決，例如主管機關核准甲汽車客運公司行駛路線延長，致影響原本單獨行駛該延長路線之乙汽車客運公司，乙公司遂以營運權益受損害提起訴訟，改制前行政法院不僅受理且為有利原告之判決，此有67年判字第119號之標竿判決可稽。原告劉新發、黃武忠、 施明偵 分別為新隆興號、明潭觀光三號、雲騰一號第小船之所有權人，乃被告原已核准之137家船舶營運商號之一，南投縣政府亦以法令限制之後之申請案，又原告與本件經被告核准營運之湛岸沙蓮公司及日月潭公司當屬同業，具有競爭之利害關係，且原告曾屬南投縣政府以法令上保護之對象，故有訴願之當事人能力與當事人適格，自不待言。訴願機關依改制前行政法院之陳舊見解決定不予受理，顯有未當。⒋被告核准系爭處分違法，應予撤銷：被告明知日月潭水域不得有超過20頓大船如商船、軍艦行使，卻在無更大公益理由且違反平等原則與比例原則下，違反南投縣政府70年6月4日投府建觀字第60450號命令，使他人可私下再申請，並核發在被告轄區之日月潭水域以載客航運營運，且非使用當年所許可營運範圍內之船隻，違反行政自我拘束原則。上開命令雖經74年廢止管制公告，惟至今南投縣政府亦維持68年之作法，即基於日月潭水域湖面大小與航行安全及管理考量下，仍限制船舶之大小（未滿20噸之船舶）與數量（137艘），向來拒絕載客營運之申請，但卻私下允許湛岸沙蓮公司及日月潭公司之申請。又舉輕以明重，本應限制就任何20噸「以上」商船之申請案，惟被告竟核准「第137艘」船隻以外之申請，且為20噸「以上」之商船，顯然違法。被告不顧原告陳情，恣意核准該營利事業登記申請，非但違反法令，更生損害於原告及同業公會所有會員。
㈡被告主張之理由：
⒈原告起訴不合法：
⑴原告並非系爭處分之利害關係人：
①行政處分相對人以外之第三人固得依訴願法第1條第1
項、第18條、行政訴訟法第4條第1項規定，提起訴願及行政訴訟，然所謂利害關係之第三人，須因法律上利益受到侵害之人，始能就他人之行政處分提起撤銷之訴，若僅有事實上利害關係，而不具備法律上利害關係，自不得任意主張他人行政處分違法侵害其權益而提起行政爭訟（改制前行政法院75年判字第362號判例參照）。茲所謂「法律上利害關係」之判斷，係以「新保護規範理論」為界定利害關係第三人範圍之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟。然而，非處分相對人起訴主張其所受侵害者，若可藉由保護規範理論判斷為其法律上利益受損害，固可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟；但若非法律上利益，而僅係單純政治、經濟、感情上等反射利益受損害，則不許提起訴願或行政訴訟（最高行政法院93年度判字第1641號判決參照）。
②經查，被告係依據航業法以及「船舶運送業及船舶出
租業管理規則」（下稱船舶運送業管理規則）之規定核發系爭處分。而船舶法之立法目的在於健全航業制度、促進航業發展、繁榮國家經濟（航業法第1條參照），依該法第33條之1授權被告就船舶運送業之籌設申請、許可證之核發與換發、公司登記、變更登記、船舶購建與拆售、營運、管理、運價表申報、證照費收取及外國籍船舶運送業之管理等事項訂定管理規則，被告據以訂立船舶運送業管理規則在案，依該規則第15條規定，行駛國內固定航線船舶之配置，以供需適當為原則，惟不能滿足大眾運輸需求時，當地航政機關為兼顧航業秩序及公共利益，得視需要受理新業者申請核准交通部核辦。因此，從航業法、船舶運送業管理規則之立法目的及規定內容觀之，被告決定是否核發船舶運送業許可證，應以供需適當原則、大眾運輸需求、航業秩序等公共利益為考量，原告所主張之「競爭同業」利益並非所應考量之因素，亦即原告主張之「競爭同業」利益並不在航業法及船舶運送業管理規則所設規定之保護範圍以內。原告並非系爭處分之利害關係人，其以利害第三人之地位提起訴願，並不合法。訴願決定不受理洵無違誤，原告訴請撤銷系爭處分以及訴願決定，應無理由。
③況原告均為依小船管理規則第2條第1項規定所稱之小
船經營業者，與被告依船舶運送業管理規則（總噸位20噸以上之動力船舶應適用本規則），核發給日月潭公司、湛岸沙蓮公司之船舶運送業許可證，兩件於管理之法源依據、船舶噸位大小等並不相同，原告並非其自稱日月潭公司、湛岸沙蓮公司之競爭業者，其所稱之利害關係亦非事實。
⑵原告提起訴願已逾法定期間：
①依訴願法第14條第1項、第2項規定，利害關係人提出訴願者，應自其知悉有行政處分時起，30日內為之。
又訴願已逾法定期間者，應為不受理之決定，訴願法第77條第2款亦定有明文。
②經查，本件原告均為南投縣渡船遊艇商業同業公會會
員，該公會先前因湛岸沙蓮公司、日月潭公司經被告核准籌設，並經營日月潭水域載客業務，認係侵害其所屬會員權利，乃向南投縣政府請求撤銷上開公司營利事業登記許可處分及核准經營處分，經南投縣政府93年3月18日府交管字第09300521930號函，告以日月潭水域船舶航行及經營業務之准駁權限業非該府權責等語，本件原告黃武忠乃於93年4月11日以南投縣渡船遊艇公會之名義（黃武忠為該案法定代理人），對南投縣政府上揭93年3月18日函提起訴願。該訴願案（交訴字第0000000000）後由被告將有關不服南投縣政府許可營利事業登記處分部分移請經濟部辦理；另關於不服核准經營船舶運送業處分部分，則以訴願不受理駁回確定在案。換言之，原告至遲應於收受前揭南投縣政府93年3月18日函時，即已知悉被告系爭處分。嗣後被告93年7月20日作成訴願決定（原告於93年7月25日收受決定書），於訴願決定書亦再度言明「日月潭船舶運送股份有限公司及湛岸沙蓮遊船股份有限公司，均經本部核准籌設，並同意渠等分別以總統一號及總統二號船舶經營日月潭載客業務在案」，足認原告於當時已知悉日月潭公司、湛岸沙蓮公司獲得經營日月潭水域載客業務之許可。而原告係於94年1月2日始提起本件訴願，並未於知悉系爭處分後之30日內提起，依訴願法第77條第2款之規定，本件亦應為不受理之決定。因此，縱認原告為系爭處分之利害關係人，然原告既有遲誤訴願期間之情形，則訴願決定不受理，亦無不當，原告之訴仍無理由。
⒉實體上，系爭處分並無違法情形：
⑴依行政訴訟法第4條第1項規定，必須先有違法之行政處
分存在，始有對之提起撤銷訴訟之情形。所謂違法應係指違反作成處分當時一切存在、有效，有拘束力之法律規範而言。
⑵經查，南投縣政府固曾於68年12月1日公告日月潭內限
制遊艇（含20噸以下之動力、非動力小船）艘數，惟其依據之「台灣省渡船遊艇管理辦法」業於74年9月7日廢止，其公告亦隨之失效；且日月潭水域業由經濟部公告為限制蓄水域，該水域業務改由日月潭國家風景區管理處掌管，是南投縣政府已無准駁申請船舶航行日月潭之權責。因此被告於作成系爭處分時，自無庸受南投縣政府限制艘數公告之拘束，系爭處分洵無違法可言。⑶日月潭水域經經濟部公告為限制蓄水域，該水域業務改
由日月潭國家風景區管理處掌管。被告於核准日月潭公司、湛岸沙蓮公司經營船舶運送業籌設及核發許可證之過程中，既已由當地航政管理機關即被告所轄臺中港務局於91年8月13日以該局中港業字第9301號、第9336號函，請台灣電力公司、日月潭風景區管理處、南投縣政府等對日月潭公司籌備處、湛岸沙蓮公司籌備處成立船舶運送業表示意見，經各該行文單位均無意見，台灣電力公司並於91年11月4日以該公司電發字第09111060851號、第000000000000號函發給日月潭公司籌備處、湛岸沙蓮公司籌備處臨時同意書，足見並無原告所稱公共往來危險及嚴重污染情事。故縱認本件訴訟符合程序要件，原告之訴亦無理由，應予以駁回。
理由
甲、程序部分（即原告黃武忠部分）：
一、按訴願法第14條第1項，第2項規定「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之」；「利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾3年者，不得提起」；另按行政訴訟法第107條第10款規定原告之訴，有起訴不合程式或不備其他要件者，而其情形不能補正時，行政法院應以裁定駁回之。
二、經查，本件系爭處分所附麗之文號分別為被告92年4月4日交航字第0920027715號、第0000000000號函，原告等所屬之南投縣渡船遊艇商業同業公會前曾以公會名義，向南投縣政府請求撤銷上開公司營利事業登記許可處分及系爭核准經營處分，經南投縣政府93年3月18日府交管字第09300521930號函，告以日月潭水域船舶航行及經營業務之准駁權限非該府權責等語，公會即於93年4月11日對南投縣政府上揭93年3月18日函提起訴願，本件原告之一黃武忠於該訴願案中適為該公會之代表人，此有南投縣政府93年3月18日府交管字第09300521930號函及南投縣渡船遊艇商業同業公會93年4月11日訴願書各1份附於訴願卷可憑，堪認本件原告黃武忠至遲於93年4月11日該公會提起訴願時，即已獲悉系爭營業許可之處分，則原告黃武忠提起訴願之期間，計至93年5月11日即已屆滿，乃其迄94年1月間始向被告遞送訴願書，經被告以94年1月7日交航字第0940000252號函送訴願機關，此亦有該訴願書及被告上開函送公函附於訴願卷可憑。是以，本件原告黃武忠部分已逾訴願期間，其復提起行政訴訟，顯非合法。應予駁回。
三、至其餘原告部分，雖亦為上開公會會員，但尚無證據證明其等與原告黃武忠同時獲悉系爭處分，故被告抗辯其餘原告訴願也已逾期云云，尚難成立。
乙、實體部分（即其餘原告部分）：
一、按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4條第1項定有明文。次按因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內，改制前行政法院75年判字第362號著有判例。又以利害關係人之地位提起撤銷行政處分之訴訟，應以主張其權利或法律上利益，因違法行政處分而受損害為要件，此即學說上所稱原告必須具有「訴訟權能」，其提起訴訟始能謂為適格。如依其所主張之事實，其不可能因行政處分而有權利或法律上利益之受侵害，則該第三人即不具備訴訟權能，其提起訴訟為原告不適格，訴訟顯無理由，應以判決駁回之，合先指明。
二、本件事實概要已如前述，有相關訴願卷、原處分卷可稽，堪予認定。本件系爭處分之作成，係依據航業法第9條及同法第33-1條授權訂定之船舶運送業及船舶出租業管理規則等相關法律，原告非系爭處分之相對人，其以利害關係人之地位提起行政救濟，首應審究者，厥為其等是否為系爭處分之利害關係人？
三、經查：㈠原告主張其與系爭處分相對人日月潭公司、湛岸沙蓮公司均
屬以船舶從事營運之同業，彼此間具有競爭關係，故其乃系爭處分之利害關係人云云。
㈡按前開改制前行政法院75年判字第362號判例已揭示所謂利
害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內，而晚近對於有無法律上之利害關係之認定，明顯採用保護規範理論。司法院釋字第469號解釋理由書指出：「至前開法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟」，即保護一般公眾之法律，有無保障特定人之意旨，應就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷。查航業法第1條規定：「為健全航業制度，促進航業發展，繁榮國家經濟，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定」；第8條規定：「小船從事客貨運送或其他業務，依船舶法之規定」；第9條規定：「經營船舶運送業，應具備營業計畫書，記載船舶購建規範、資本總額、籌募計畫，連同其他有關文書，申請當地航政機關核轉交通部核准籌設。船舶運送業應在核定籌設期間內，依法辦理公司登記，置妥自有船舶，具備有關文書，申請當地航政機關核轉交通部發給船舶運送業許可證後，始得依法營業」；另關於船舶運送業之籌設申請、許可證之核發與換發、公司變更登記、船舶購建與拆售、營運、管理、運價表申報、證照費收取及外國籍船舶運送業之管理等事項，依該法第33-1條之規定授權交通部訂定船舶運送業及船舶出租業管理規則。又依船舶法第1條第3款規定，所謂「小船」，謂總噸位未滿50噸之非動力船舶，或總噸位未滿20噸之動力船舶；同法第74條規定：「小船，除本章及第1條、第2條、第75條、第83條至第85條之規定外，不適用本法之規定」；另關於小船之經營、管理、檢查、丈量、設備、載客、註冊、小船執照之核換、補發、註銷或繳銷及規費等事項，依同法第74-1條規定授權由交通部定之「小船管理規則」。由以上規定可知，關於船舶營運之規範，依航業法第8條規定，將總噸位未滿50噸之非動力船舶，或總噸位未滿20噸之動力船舶之「小船」明文排除於航業法之外而無該法之適用，而係依船舶法第74、74-1條規定適用部分船舶法及小船管理規則。
是縱認航業法及船舶運送業及船舶出租業管理規則為維持供需之平衡，兼有保障分享航線利益之同業之規範意旨，然排除於航業法適用之外之小船，既與其他航舶適用不同規範，其營運結構、客層需求、管理方法與其他船舶均有不同，尚難認屬此種小船營運與依航業法許可之營運方式係屬同業，此一如使用公共道路之公共汽車與計程車，分屬大眾運輸與小眾運輸之交通工具，由彼此所吸納之客戶、提供之服務、收取之費用等層面，可以明顯區隔，而難認屬同業關係。本件原告劉新發、施明偵分別為新隆興號、雲騰一號小船之所有權人，領有小船執照，此有各該小船之「船名及所有人姓名住址變紀錄」附於訴願卷可稽，與系爭處分核發之運送業許可證，賦予營業許可之「總統一號」、「總統二號」乃各為33.47噸、32.09噸之大船，分屬不同之規範領域，尚難認彼等間屬於同業競爭關係，而得謂為系爭處分之利害關係人。
丙、綜上所述，本件原告劉新發、施明偵並非系爭處分之利害關係人，自不得對系爭處分提起訴願，訴願決定以原告並非利害關係人，不予受理，即無不合。原告復提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分，顯非適格之當事人，為顯無理由，爰不經言詞辯論，逕予駁回。另原告黃武忠則已逾訴願期間，訴願決定未以程序事由予以不受理，而以其非利害關係人為由予以駁回，理由雖有不當，惟維持原處分之結果則無二致，原告黃武忠復提起本件訴訟，應屬不合法，爰併於本件判決中予以駁回，以符訴訟經濟。其餘兩造關於系爭訴願決定及原處分有無違法之攻防方法，即毋庸予以審究，併此敘明。
據上論結，本件原告劉新發、施明偵之訴為顯無理由，原告黃武忠之訴則為不合法，爰依行政訴訟法第98條第3項前段、第107條第1項第10款、第3項、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，判決如主文。
中華民國95年2月6日
第七庭審判長法官劉介中
法官黃秋鴻法官李玉卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國95年2月9日
書記官楊怡芳