裁判字號：最高行政法院96年判字第1761號判決
裁判日期：民國96年09月28日
裁判案由：航業法
最高行政法院判決
96年度判字第01761號上訴人甲○○
乙○○丙○○被上訴人交通部代表人丁○上列當事人間因航業法事件，上訴人對於中華民國95年2月6日臺北高等行政法院94年度訴字第1845號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、湛岸沙蓮遊船股份有限公司（下稱湛岸沙蓮公司）籌備處及日月潭船舶運送股份有限公司（下稱日月潭公司）籌備處分別於民國（下同）91年8月5日、同年月9日檢送申請書及相關資料申辦籌設船舶運送業。當地航政機關被上訴人所轄臺中港務局遂於91年8月13日以中港業字第9301號及第9336號函，詢問台灣電力公司、日月潭風景區管理處、南投縣政府對日月潭公司籌備處、湛岸沙蓮公司籌備處成立船舶運送業之意見，各該單位均表示無意見，台灣電力公司並於91年11月4日以該公司電發字第091110010831號、第00000000000號函分別發給二公司籌備處臨時同意書。被上訴人乃於91年12月17日分別以交航字第0910070300號、第0000000000號函同意前揭二公司籌備處申請籌設船舶運送業；嗣於92年4月4日被上訴人分別以交航字第0920027715號、第0000000000號函核發日月潭公司、湛岸沙蓮公司「船舶運送業許可證」。上訴人等不服，主張其與系爭處分之相對人為具有競爭利害關係之同業，為系爭處分利害關係人，且認為系爭處分損害其權利，於94年1月間提起訴願遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴意旨略謂：南投縣渡船遊艇商業同業公會前曾以公會名義，向南投縣政府請求撤銷上開公司營利事業登記許可處分及核准經營處分，經南投縣政府93年3月18日府交管字第09300521930號函，告以日月潭水域船舶航行及經營業務之准駁權限非該府權責等語，公會即於93年4月11日對南投縣政府上揭函文提起訴願。惟此救濟程序乃公會所為，彼時相關公文及訴願決定書均未具體述明本件系爭處分之文號、內容等，上訴人等人並不知情，自無訴願逾期之問題。又系爭處分為多階段行政處分及第三人效力處分，故權利受損害之第三人雖非處分之相對人（如本件上訴人），仍得對之提起撤銷處分之訴願與行政訴訟。依本院67年度判字第119號判決意旨，已從寬認定利害關係人之概念；按上訴人甲○○、乙○○、丙○○分別為新隆興號、明潭觀光三號、雲騰一號等小船之所有權人，為被上訴人原已核准之船舶營運商號，又上訴人與湛岸沙蓮公司及日月潭公司當屬同業，具有競爭之利害關係，且上訴人曾屬南投縣政府以法令保護之對象，故有訴願之當事人能力與當事人適格，故訴願機關決定不予受理，顯有未當。又被上訴人明知日月潭水域不得行駛逾20噸之大船，卻在違反平等、比例原則及無其他公益理由之情形下，另行核發營運許可，有悖南投縣政府雖已廢止而實際仍維持該限制之70年6月4日投府建觀字第60450號命令之規範，顯然違反行政自我拘束原則。為此請判決將原處分及訴願決定均撤銷等語。
三、被上訴人則以：（一）被上訴人係依航業法及「船舶運送業及船舶出租業管理規則」（下稱船舶運送業管理規則）之規定核發系爭處分。自航業法、船舶運送業管理規則之立法目的及規定觀之，被上訴人是否核發船舶運送業許可證，應以供需適當原則、大眾運輸需求、航業秩序等公共利益為考量，上訴人所主張之「競爭同業」利益並非應考量之因素，而不在上開規範之保護範圍內。依本院75年判字第362號判例及93年度判字第1641號判決意旨以觀，上訴人並非系爭處分之利害關係人，其以利害第三人之地位提起訴願，並不合法。況上訴人等均依小船管理規則第2條第1項規定所稱之小船經營業者，與被上訴人係依船舶運送業管理規則，核發予日月潭公司、湛岸沙蓮公司之船舶運送業許可證，其法源依據、船舶噸位並不相同，故上訴人所稱之利害關係亦非事實。
（二）上訴人均為南投縣渡船遊艇商業同業公會會員，該公會前因湛岸沙蓮公司、日月潭公司經被上訴人核准籌設，並經營日月潭水域載客業務，認係侵害其所屬會員權利，乃向南投縣政府請求撤銷上開公司營利事業登記許可處分及核准經營處分，經南投縣政府93年3月18日府交管字第09300521930號函，告以日月潭水域船舶航行及經營業務之准駁權限並非該府權責等語。上訴人乙○○乃於93年4月11日以南投縣渡船遊艇公會之名義，對南投縣政府上揭函文提起訴願。該訴願案後由被上訴人將有關不服南投縣政府許可營利事業登記處分部分移請經濟部辦理；另關於不服核准經營船舶運送業處分部分，則以訴願不受理駁回確定在案。換言之，上訴人至遲應於收受前揭南投縣政府函文時，即已知悉被上訴人系爭處分。嗣被上訴人93年7月20日作成訴願決定（上訴人於同年月25日收受），足認上訴人已知悉日月潭公司、湛岸沙蓮公司獲得經營日月潭水域載客業務之許可。而上訴人遲至94年1月2日始提起本件訴願，已逾30日之不變期間，依訴願法第77條第2款規定，本件亦應為不受理之決定。（三）南投縣政府固曾於68年12月1日公告日月潭內限制遊艇艘數，惟其依據之「台灣省渡船遊艇管理辦法」業於74年9月7日廢止，其公告亦隨之失效；且日月潭水域業由經濟部公告為限制蓄水域，該水域業務改由日月潭國家風景區管理處掌管，是南投縣政府已無准駁申請船舶航行日月潭之權責。故被上訴人於作成系爭處分時，自無庸受南投縣政府前揭公告之拘束。又被上訴人於核准日月潭公司、湛岸沙蓮公司經營船舶運送業籌設及核發許可證之過程中，既已由當地航政管理機關即被上訴人所轄臺中港務局於91年8月13日以該局中港業字第9301號、第9336號函，請台灣電力公司、日月潭風景區管理處、南投縣政府等對二公司籌備處成立船舶運送業表示意見，各單位均表示無意見，台灣電力公司並於91年11月4日以該公司電發字第09111060851號、第000000000000號函發給日月潭公司籌備處、湛岸沙蓮公司籌備處臨時同意書，足見並無上訴人所稱公共往來危險及嚴重污染情事。故上訴人之訴亦無理由，應予以駁回等語，資為抗辯。
四、原審判決駁回上訴人之訴，其理由略以：（一）系爭處分為被上訴人92年4月4日交航字第0920027715號、第0000000000號函，上訴人等所屬之南投縣渡船遊艇商業同業公會前曾以公會名義，向南投縣政府請求撤銷上開公司營利事業登記許可處分及系爭核准經營處分，經南投縣政府93年3月18日府交管字第09300521930號函，告以日月潭水域船舶航行及經營業務之准駁權限非該府權責等語，公會即於同年4月11日對南投縣政府上揭函文提起訴願，上訴人乙○○於該訴願案中適為該公會之代表人，足認上訴人乙○○至遲於93年4月11日該公會提起訴願時，即已獲悉系爭營業許可之處分，則其提起訴願之期間，計至93年5月11日即已屆滿，乃其迄94年1月間始向被上訴人遞送訴願書，經被上訴人以94年1月7日交航字第0940000252號函送訴願機關，是以，本件上訴人乙○○部分已逾訴願期間，其復提起行政訴訟，顯非合法，應予駁回。至其餘上訴人部分，雖亦為上開公會會員，但尚無證據證明其等與上訴人乙○○同時獲悉系爭處分，故被上訴人主張其餘上訴人訴願逾期，尚難成立。（二）另按本院75年判字第362號判例已揭示所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不含事實上之利害關係，而晚近對於有無法律上之利害關係之認定，明顯採用保護規範理論。司法院釋字第469號解釋理由書，即謂保護一般公眾之法律，有無保障特定人之意旨，應就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷。依航業法第1條、第8條、第9條、第33條之1及船舶運送業管理規則與船舶法第1條第3款、第74條與第74條之1及小船管理規則等規定可知，關於船舶營運之規範，依航業法第8條規定，將總噸位未滿50噸之非動力船舶，或總噸位未滿20噸之動力船舶之「小船」明文排除於航業法之外而無該法之適用，而係依船舶法第74條、第74條之1規定適用部分船舶法及小船管理規則。是縱認航業法及船舶運送業管理規則為維持供需之平衡，兼有保障分享航線利益之同業之規範意旨，然排除於航業法適用之外之小船，既與其他航舶適用不同規範，其營運結構、客層需求、管理方法與其他船舶均有不同，尚難認屬此種小船營運與依航業法許可之營運方式係屬同業，此一如使用公共道路之公共汽車與計程車，分屬大眾運輸與小眾運輸之交通工具，由彼此所吸納之客戶、提供之服務、收取之費用等層面，可明顯區隔，而難認屬同業關係。本件上訴人甲○○、丙○○分別為新隆興號、雲騰一號小船之所有權人，領有小船執照，與系爭處分核發之運送業許可證，賦予營業許可之「總統一號」、「總統二號」乃各為33.47噸、32.09噸之大船，分屬不同之規範領域，尚難認彼等間屬於同業競爭關係，而得謂為系爭處分之利害關係人。從而，本件上訴人甲○○、丙○○並非系爭處分之利害關係人，自不得對系爭處分提起訴願。上訴人復提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分，顯非適格之當事人，為顯無理由，應予駁回。另上訴人乙○○則已逾訴願期間，訴願決定未以程序事由予以不受理，而以其非利害關係人為由予以駁回，理由雖有不當，惟維持原處分之結果則無二致，上訴人乙○○復提起本件訴訟，應屬不合法而併予駁回。
五、上訴意旨略以：南投縣政府93年3月18日之前揭函文，並未以正本或副本之方式通知上訴人，則上訴人自無從知悉營運許可之處分，況南投縣政府於南投縣渡船遊艇商業同業公會訴願時，既稱其無當事人能力，則通知公會之效力自無法及於上訴人。且被上訴人於南投縣渡船遊艇商業同業公會之訴願決定書中亦未曾告以交通部於何時核發許可證及其核准案號為何，遲至上訴人收到行政院94年4月18日之訴願決定書始知悉，故上訴人並未逾越訴願法定期間。此外，基於船舶之本質、航行區域、收費標準及公、私益之目的以觀，原判決以本案大小船舶如同公車、計程車之比擬，顯有失當。且原判決既認為航業法及船舶運送業及船舶出租業管理規則為維持供需之平衡，兼有保障分享航線利益之同業規範意旨等語，卻又認為大小船舶無同業競爭關係，故原判決關於上訴人非利害關係人之認定，顯然有悖論理法則，上訴人應為法令上保護之對象，而原判決實有不適用法則與適用法則不當及理由不備與矛盾之違法等語。
六、本院查：（一）按本院75年判字第362號判例已揭示所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包含事實上之利害關係，而晚近對於有無法律上之利害關係之認定，明顯採用保護規範理論，司法院釋字第469號解釋理由書，即謂保護公共利益或一般國民福祉之法律，有無保障特定人之意旨，應就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷。（二）查南投縣政府93年3月18日府交管字第09300521930號函之正本受文者為上訴人乙○○，副本受文者為南投縣渡船遊艇商業同業公會，有該函影本附原處分卷可稽，上訴意旨謂該函並未以正本或副本之方式通知上訴人云云，顯與事實不符。又交通部93年7月21日交訴字第0930007731號訴願決定書固未揭示被上訴人核發許可證之日期及核准案號為何，惟已明載：日月潭公司及湛岸沙蓮公司均經本部核准籌設，並同意渠等分別以總統一號及總統二號船舶經營日月潭水域載客業務在案等語，顯見該公會及代表人乙○○於收受訴願決定書時，即已知悉被上訴人核發船舶運送業許可證予該兩公司，上訴人乙○○諉為不知，自無足採。又自航業法、船舶運送業管理規則之立法目的及規定觀之，被上訴人是否核發船舶運送業許可證，應以供需適當原則、大眾運輸需求、航業秩序等公共利益為考量，上訴人所主張之「競爭同業」利益原非應考量之因素，原審判決另以縱認航業法及船舶運送業管理規則為維持供需之平衡，兼有保障分享航線利益之同業之規範意旨，惟因小船營運排除於航業法適用之範圍，既與其他航舶適用不同規範，其營運結構、客層需求、管理方法與其他船舶均有不同，尚難認此種小船營運與依航業法許可之營運方式係屬同業等語，其認事用法尚無違論理法則，亦無判決不適用法規或適用不當之違法，上訴意旨均可採。（三）原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以原處分及訴願決定均無違誤，因將其均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國96年9月28日
第一庭審判長法官高啟燦
法官黃璽君法官廖宏明法官楊惠欽法官林樹埔以上正本證明與原本無異中華民國96年9月29日
書記官吳玫瑩