裁判字號：最高行政法院92年判字第1720號判決
裁判日期：民國92年12月11日
裁判案由：徵收補償
最高行政法院判決九十二年度判字第一七二○號
上訴人甲○○○
乙○○丁○○丙○○被上訴人桃園縣政府代表人戊○○右當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國九十一年六月十二日臺北高等行政法院九十年度訴字第四九八一號判決，提起上訴，本院判決如左：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由本件上訴人主張：緣坐落桃園縣中壢市○○段六三三、六三五地號二筆土地（下稱系爭土地）為上訴人等所有。上訴人等認系爭土地經被上訴人開闢為中壢市○○路○段道路用地，供公眾通行使用，惟未辦理徵收補償，遂提出申請書，請求依法辦理徵收補償，經被上訴人以八十九年十二月十八日府工土字第二三八二五七號函復略以：「．．．查目前政府財政困窘，而類此未徵收私有既成道路甚多，所需經費龐大，實無法籌款辦理，所請歉難照辦，尚請共體時艱，俟將來政府經費較充裕時，再行辦理徵收補償。」上訴人等不服，循序提起本件行政訴訟。查系爭土地由被上訴人無權佔為道路用地繼續使用中，且系爭土地所有權現仍屬上訴人所有，依司法院釋字第四○○號、第四○九號及第四四○號等解釋意旨，此為上訴人得為請求被上訴人作成徵收處分之法律依據，從而，被上訴人對上訴人之請求，依司法院釋字第四六九號解釋已無不作為之裁量空間可言，自不容再以非地方財源所能負擔推卸責任。又被上訴人未依法徵收即將系爭土地闢為都市○○道路使用，為無法律上原因而使用上訴人所有土地，依社會通常觀念可獲得相當於租金利益，致上訴人所有權益受損，依民法第一百七十九條不當得利法則，應負返還所受利益之義務。爰求為判決㈠先位聲明：原處分及訴願決定均撤銷。被上訴人應就已占用上訴人所有坐落桃園縣中壢市○○段六三三、六三五地號二筆土地面積二四六三．八三平方公尺作成徵收並按徵收當期公告現值援例加七成發給地價補償費處分。㈡、備位聲明：被上訴人應給付上訴人自八十九年十一月二十日提出申請之日起至辦理徵收之日止，按相當公告地價年息百分之十計算相當於租金之損害金每月新台幣五十三萬三千八百三十元等語。
被上訴人則以：系爭二筆地號土地為中壢平鎮擴大都市○○○○○道路用地，並依其都市計畫寬度使用數十年（龍岡路），上訴人雖稱系爭土地係都市○○道路用地，已興闢道路供公眾使用多年，依司法院釋字第四○○號解釋對行政機關不徵收既成道路之私有土地認定違憲，應依法辦理徵收補償，固非無據。惟查既成道路之取得所需經費至為龐大，必須研擬周延長遠之計畫加以解決。再則，內政部八十九年十月十九日台八九內營字第八九一一三二三號函復各縣市政府有關類此徵收補償申請中央補助案件之說明三、略以：．．．「精省後中央需概括承受原省府應負擔之經費，中央財政已相當困難；有關對私有既成道路取得問題之處理，仍請本於權責並依照行政院八十五年十二月十四日台八十五內字第四五七四五號函示之處理原則暨本部八十六年十一月八日研議決議『以二十年為其訂定分年分期計畫取得』，確實籌編預算積極檢討辦理。」綜上，對私有既成道路限於財源各縣市政府應本於權責訂定分年分期取得計畫逐年辦理。被上訴人限於財源籌措困難而否准上訴人之處分並無違誤等語，資為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠、關於請求徵收土地部分及請求徵收補償部分（先位聲明部分）：按土地之徵收及補償事項，現行法係規定於土地徵收條例，依該條例規定，關於土地徵收補償，應由需用土地人與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再提出徵收土地之申請，經中央主管機關內政部核准後，通知權利機關該管直轄市或縣（市）主管機關，主管機關應即公告三十日，需用土地人則將補償地價繳交主管機關於公告期滿後十五日內轉發，否則徵收案從此失其效力，此觀該條例第十一、十三、十四、十七、十八、十九、二十等條之規定自明。是提出徵收土地之申請為需用土地人，其核准機關為內政部，至該管直轄市或縣（市）政府，僅為土地徵收之執行機關，至為明顯，故上訴人逕以土地徵收執行機關之桃園縣政府為被上訴人，自非適格之當事人。其次提起行政訴訟法第五條所規定之課予義務訴訟，必以人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害，經依訴願程序後，始得為之。是該條之適用，係以人民對國家享有公法上之請求權為前提。查國家是徵收權之主體（最高行政法院二十四年度判字第十八號判例參照），一般人民除法律別有特別規定外並無土地徵收之請求權，此觀土地徵收條例第三條規定「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收使用土地．．．」即可明瞭。本件上訴人既無向徵收核准機關請求徵收系爭土地之公法上權利，則上訴人逕所提起行政訴訟法第五條所規定之課予義務訴訟，難謂妥適。另按土地徵收之性質，係行政處分，事實行為無從構成土地徵收。因此，徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地，方有補償可言；此觀土地徵收條例第十一、十三、十四、十
七、十八、十九、二十、二十二等條之規定自明。本件系爭土地既未經徵收，上訴人請求被上訴人辦理系爭土地之徵收補償，於法未合，應予駁回。末按土地徵收地價補償費之給予，固係土地徵收之合法要件之一，苟國家實施土地徵收而未給予地價補償費者，其法效果為何，學說見解尚非一致，然參酌司法院第一一○號解釋：「．．．需用土地人不於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管機關發放完竣者，依本院院解字第二七○四號解釋，其徵收土地核准案，故應從此失其效力。」意旨以觀，似不採請求權發生說，從而人民對政府並無徵收補償之公法上請求權，僅能於對補償金不服時，提起撤銷訴訟，併此敍明。㈡、關於請求被上訴人應補償其損失部分（即備位聲明部分）：依土地徵收條例第十一、十三、十四、十七、十八、十九、二十、二十二等條之規定，關於徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請徵收並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地，方有補償可言；對補償金額不服，始得依法提起行政救濟；而本件並無徵收處分之存在，則二造間並無發生財產上給付請求權之公法上原因；司法院釋字第四○○號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語，惟該解釋內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」；此另由該號解釋亦敘明：「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求財產上給付之公法上原因。上訴人另依司法院釋字第四四○號解釋主張被上訴人機關使用系爭既成道路，致生損失，形成上訴人個人特別犧牲，被上訴人應補償其損失部分云云。經查司法院釋字第四四○號解釋，雖對於有關機關埋設地下設施物，不徵購亦不補償之地方法規宣告違憲，不再援用；惟又於解釋文末特別提及「至既成道路或都市○○道路用地之徵收或購買，應依本院釋字第四○○號解釋及都市計畫法第四十八條之規定辦理，併此指明。」是以關於國家因基於公益之必要性，合法行使公權力之行為對人民財產或其他權利之侵害構成特別犧牲者，其損失補償之補償義務，參照司法院釋字第三三六號解釋理由書，「．．．對權利受有個別損害，而形成特別犧牲者，予以不同程度之補償。為兼顧土地所有權人之權益，如何檢討修正有關法律，係立法問題。」之意旨，需有法律規定依據始得請求，釋字第四○○號解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求財產上給付之公法上原因，上訴人並無請求被上訴人給予補償之權。另按公法上不當得利返還請求權與民法上不當得利返還請求權相類似，意指請求返還因欠缺法律上原因所獲得給付之公法上權利，其構成要件非在針對國家公權力行為所造成財產上損害之賠償，純係以欠缺法律上原因所造成之財產上變動，請求回復其財產狀況為特徵。經查上訴人所有系爭土地，地目為道，供公眾通行多年，已具有公用地役關係之事實，為兩造所不爭執，並有土地登記簿謄本附卷可稽，則依改制前之行政法院四十五年判字第八號判例：「行政主體得依法律規定或以法律行為，對私人之動產或不動產取得管理權或他物權，使該項動產或不動產成為他有公物，以達行政之目的。此際該私人雖仍保有其所有權，但其權利之行使，則應受限制，不得與行政目的違反。」，以及內政部八十五年十一月二十八日台內地字第八五一一三五三號函釋：「既成道路符合行政法院四十五年判字第八號判例存在公用地役關係時，於政府尚未按計畫徵收前，如因公眾通行之需要，得為必要之改善與維護。」等意旨，被上訴人使用系爭土地之行為，難謂無法律上之原因。矧系爭土地之所有權現仍屬上訴人共有，有土地登記謄本可證，於公用地役關係發生後，僅使用權之行使受有限制，其所有權之狀況並未發生得喪變更，抑且系爭土地實際供公眾通行多年，其受益者為通行之社會大眾，並非被上訴人甚明。從而上訴人本諸公法上不當得利返還請求權，訴請被上訴人應給付相當於租金之補償金，於法無據，應予駁回。
本院查：按土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，是土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第五十七條第二項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與被徵收人間之徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係。故只有國家才能擔任徵收權之主體，發動徵收程序，一般人民除法律別有規定外，尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。至司法院釋字第四○○號解釋，既明言「國家應依『法律』之規定辦理徵收給予補償」，其所稱之法律，揆諸法律保留原則係指國會所制定之法律而言，自不包括該號解釋在內，上訴人亦不得據為「人民向國家請求土地徵收」之請求權規範基礎。本件被上訴人並非核准徵收機關，無作成徵收處分之權利，則上訴人請求被上訴人作成徵收處分，係屬被上訴人當事人不適格。而徵收處分既未作成，徵收補償自亦無從發生。至憲法第十五條所謂人民之財產權應予保障，僅揭示國家立法原則，仍須有實體法之具體規定，始得作為請求權之依據，上訴人主張依憲法第十五條，其得為本件請求基礎，尚有誤會。又本院四十五年判字第八號判例，僅在說明因時效而形成之既成道路，應成立公用地役關係，其所有權之行使應受限制而已，該判例並未經司法院釋字第四○○號解釋宣告違憲，且公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，其受益者為通行之社會大眾，上訴人依民法第一百七十九條，請求被上訴人計算相當於租金之損害返還，尚嫌無據。至該解釋謂：「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，僅係為國家立法及施政之指針，亦非可作為向國家請求財產上給付之公法上原因。原審駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第一百零四條、第九十八條第三項前段、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中華民國九十二年十二月十一日
最高行政法院第五庭
審判長法官徐樹海
法官黃璽君法官鄭淑貞法官林家惠法官林茂權右正本證明與原本無異
法院書記官阮桂芬中華民國九十二年十二月十一日