臺北高等行政法院98年度訴字第1198號判決

裁判字號：臺北高等行政法院98年訴字第1198號判決

裁判日期：民國98年11月05日

裁判案由：原住民族工作權保障法

臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1198號98年10月22日辯論終結原告凱基證券股份有限公司代表人甲○訴訟代理人 周瑤敏 律師
林彥均 律師被告行政院原住民族委員會代表人乙○○訴訟代理人丙○○上列當事人間原住民族工作權保障法事件，原告不服行政院中華民國98年4月22日院臺訴字第0980084238號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴時，被告之代表人為 章仁香 ，嗣於訴訟中變為乙○○，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，經核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告標得經濟部國營事業委員會「委託證券商規劃與執行上巿公司普通股股票交易服務」及行政院國家發展基金管理會「行政院開發基金管理委員會辦理委託證券商規劃與執行上巿上櫃公司普通股股票交易專業服務」2件採購案，民國93年9月1日至95年3月1日履約期間內僱用員工總人數逾1百人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法（下稱本法）第12條第1項之標準，被告乃依同條第3項規定，以96年5月30日原民衛字第0960025792號處分書，追繳原住民就業代金新臺幣數（下同）3,220,272元，嗣經被告以96年11月9日原民衛字第0960047629號處分書撤銷上開處分，更正履約期間93年9月1日至95年2月28日，重新核定追繳原住民就業代金為3,215,520元。原告不服提起訴願，經訴願機關97年2月15日院臺訴字第0970081922號訴願決定，將原處分撤銷，著由被告於2個月內另為適法之處分。案經被告重為審查，以97年4月30日原民衛字第0970022266號處分書重新計算原告應繳原住民就業代金為3,195,984元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）被告以原告未於履行政府採購案期間聘僱足額原住民員工而核處代金，其認定之事實違反政府採購法（下稱採購法）第98條及本法第12條等規定，認事用法顯有錯誤：按採購法第98條規定：「得標廠商」其於國內員工總人數逾一百人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數百分之二，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代僱用不足額部分。」次按本法第12條第1項及第3項規定：「依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾一百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之一。」、「得標廠商進用原住民人數未達第一項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。」查原告從未否認被告得依前開規定，於原告該當上開構成要件時，應對原告作出「核算代金」特定法律效果之羈束處分；惟就核算代金之基礎事實仍應依個案認定。
（二）有關「得標廠商」是否得就總、分公司分別認定乙節，依行政院公共工程委員會（下稱工程會）97年10月7日工程企字第09700414510號函解釋，參加投標政府採購案之廠商，只要符合特定政府採購案所規定之投標廠商條件，廠商得以總公司或分公司名義參與投標，惟廠商不得以總公司及不同分公司名義同時參與同一政府採購案。依該函釋意旨，被告應先確認「得標廠商」究係廠商之總公司或分公司抑或總分公司整體後，再以該「得標廠商」為主體確認其國內員工總人數。本件原告係以總公司之名義簽訂委任契約書，並由原告設置於總公司之法人部承辨開發基金之釋股案，其他分公司並非履約主體，本案之「得標廠商」應為原告之「總公司」無疑。事實上，被告就原告係以「總公司」名義承作開發基金釋股案亦無爭執，故被告應以原告「總公司」之聘僱人數做為核算代金之基礎。⒊被告稱僅得以「投保單位」作為認定得標廠商之國內員工總人數之依據，就原告總公司國內員工總人數之認定毫無裁量空間等云云，顯有違誤。
（三）按政府採購法施行細則第107條及身心障礙者保護法施行細則第12條第1項之規定，被告於確認得標廠商國內員工總人數時，固應以勞工保險局提供之勞、公保資料為準，惟被告仍應從勞、公保資料釐清究竟哪些資料屬於得標廠商，以確認國內勞工總人數。被告援引工程會(90)工程企字第90007332號函，強調依該函見解其毫無裁量權，必須以原告辦理勞保之「投保單位」認定原告總公司國內員工總人數，然上開規定並無任何規定強制以「投保單位」做為勾稽得標廠商國內員工總人數之依據，故被告之見解乃不當限縮解釋上開規定。綜上，被告所稱僅得以「投保單位」作為認定得標廠商之國內員工總人數之依據，顯不足採。
（四）次按勞工保險條例第6條及勞工保險條例施行細則第13條之規定，廠商檢附公司登記證明文件，即得以獨立投保單位申請勞工保險。換言之，廠商之總、分公司分別持有公司登記證明文件，即有權選擇以總公司為單一投保單位，為總、分公司之員工合併投保；或以總、分公司各自為獨立投保單位分別投保，故「得標廠商」與「投保單位」乃係不同之概念，兩者不能混為一談。查原告所有總、分公司均有獨立之公司登記證明文件，故究以總公司名義替員工合併投保，亦或以總、分公司獨立名義分別投保，依勞保條例本得自行選擇，被告不應因原告係以總公司名義合併為總、分公司員工合併投保，而就原告總公司國內員工總人數之認定，做出與原告若選擇總、分公司分別投保情況下相異之結論。由此可知，若被告堅採其須以「投保單位」為勾稽得標廠商國內員工總人數唯一標準時，將導出「核定代金之計算人數」與「得標廠商貴際國內員工總人數」不一致之矛盾，其見解反有違反採購法、原住民族工作權保障法及其施行細則等法律及授權命令，要求被告應實際查核得標廠商「原告總公司」每月一日實際參與勞保之員工人數之規定。
（五）原告除系爭原行政處分外，另因同一開發基金釋股案，亦受被告再次核處期間為92年8月至93年8月之原住民就業代金，以推翻94年行政處分。該件業經鈞院審理，現正繫屬於最高行政法院。該案於鈞院審理期間，依被告承辦人員之證詞可知，被告於作成94年4月7日原民衛字第0940010660號函（下稱系爭函釋）時，已肯認「得標廠商」得以總公司或分公司分別認定，且於計算得標廠商之國內員工總人數時，即使係總公司為得標廠商，亦得依總公司所提證據，配合勞保局資料釐清得標廠商之實際聘僱人數。惟於本案中，被告卻捨此見解，並強辯該函釋不法有誤，委不足採。
（六）綜上所述，被告既肯認總、分公司得分別成為政府採購案之得標廠商，亦認定原告係以總公司名義標得開發基金釋股案，則其於核定原住民就業代金應就「原告總公司之國內總人數」之事實予以認定。原告所檢附之總、分公司各自獨立之負責人、統一編號及稽徵機關代碼及各單住逐月為其所聘僱之員工代扣繳薪資所得稅等相關資料，均足以證明原告總公司之員工總人數。被告得憑該等資料，依身心障礙者保護法施行細則第12條規定及系爭函釋解釋，將其勾稽至勞工保險局提供之勞保資料，以原告總公司之國內員工總人數為基礎計算原住民代金，方屬適法。
（七）系爭函釋實質上已該當成立行政規則之要件，被告自當受其拘束：
⒈按行政程序法第159條第2項第2款、第160條第2款及
第161條等規定，行政機關於解釋法令、認定事實及行使裁量權時，應遵循平等原則，對於相同或類似事實應一體適用該等解釋性或裁量性之行政規則，並公告週知一般民眾，使人民有所依循。上開規定係為保障人民之權益不至受行政機關之突襲，而非剝奪一般人民對實際上已具備法定程序外觀之行政規則之信賴利益，故作成該行政規則之行政機關若未踐行相關程序者，應予以盡速補正，而非任其恣意決定適用與否。次按法務部95年11月15日之法律字第0950041075號函表示，從行政程序法第160條第2項及第161條規定觀之，有效下達之行政規則是否登載公報並非生效要件，故行政程序法第160條第2項僅為訓示規定，不影響行政規則之效力。
⒉查被告雖承認其將系爭函釋函送予各與會行政機關及民間
團體，惟其辯稱因未以函或令之方式為之，故未進行下達及發布之程序，對其不生拘束力。惟行政規則之所以應通知相關行政機關，係為使各相關行政機關針對相同或類似案件能有統一見解，以符合平等原則，至於是否正確採取函或令之方式，應無損其統一見解之目的；又應登載於公報之目的，係讓一般民眾知悉行政規則內容，用以保障其權益。今被告將該函正本送達行政院訴願審議委員會、行政院勞工委員會、行政院公共工程委員會、勞工保險局、中央信託局等各級行政機關，即已履行通知其他相關內部機關之程序；且被告亦將該函副本發送予其所屬之衛生福利處，應屬有效下達無疑。另被告已送交各與會民間團體，為一般民眾得隨時自網際網路取得該函之內容，實已具有公示意義，故該函應已具解釋性行政規則之效力。
（八）被告依已不復存在之公共工程委員會（90）工程企字第90007332號函之解釋，以「投保單位」作為核定得標廠商國內員工總人數之唯一標準，顯見被告僅為維持系爭違法行政處分，不顧法理及公權力之誠信。
⒈查公共工程委員會(90)工程企字第90007332號函僅係公共
工程委員會針對某銀行個案所作出計算原住民就業代金標準之解釋，其並非授權命令，亦無任何證明確認該函業經公共工程委員會首長簽署，並登載於政府公報發布以及下達，故該函之性質僅得認定為對某銀行之行政處分，更無拘束通案之效力。被告卻依該號函所提出之「投保單位」認定「原告總公司」員工人數為加計原告全省分公司員工共一千六、七百餘人，遠遠超過原告總公司每月一日「實際」參與勞保之員工人數為五、六百餘人，惟該號函所釋示案例事實與系爭案件並不相同，被告強行適用該函令反有違平等原則「相同事實應為相同對待，不同事實應為不同對待」之嫌，委不足採。
⒉次查原告為證明總公司參與勞保之員工人數，業已提出總
公司及各分公司聘僱人員名單、總公司及各分公司各自獨立之負責人、統一編號、稽徵機關代碼及各單位逐月為其所聘僱之員工代扣繳薪資所得稅等相關資料，以利被告確認原告總公司之員工人數。被告如有任何疑問，隨時皆可前往原告總公司實地查核員工人數，毫無困難。惟被告逕以原告以總公司為投保單位為總、分公司員工一併投保為由，即驟認應合併總、分公司所有員工人數計算應補繳之代金，此不僅與被告認定之事實不符，更違反司法院大法官釋字第426號及第593號解釋所強調之法律保留原則。
（九）被告未採納94年5月30日原民衛字第0940002459號行政處分（下稱94年行政處分）及系爭函釋作為計算原住民代金之準則，違反大法官釋字第525號及行政程序法第8條誠信原則及信賴保設原則規定：
⒈按司法院大法官釋字第525號理由書謂：「法治國為憲法
基本原則之一，法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎」。被告為一行政機關，其所發布之系爭函釋，及依該系爭函釋所作成之94年行政處分均屬「公權力行使之公法行為」，故人民因信賴該系爭函釋及94年行政處分而請求依其所設準則核處代金之信賴，應予以保障。
⒉查被告既以系爭函釋所揭示之原則作成94年行政處分，且
原告亦信賴該處分，立即補繳原住民就業代金。顯見被告確實將系爭函釋視為其內部統一見解，並於相關案件予以適用，且94年行政處分採納之計算基礎與採購法第98條及原住民族工作權保障法第12條規定尚無不合。原告因信賴系爭函釋及94年行政處分所揭示之原則，陳述意見應依該系爭函釋及94行政處分所示原則計算應繳納之原住民就業代金，請求被告依原告所請核定代金之信賴，當應予保護。惟被告恣意且無理由之選擇性適用法律，侵害原告受憲法保障之權益，故原行政處分違反司法院大法官釋字第52
5號及行政程序法第8條誠信原則及信賴保護原則之規定，亦違背法治國應確保法安定性之訴求等情，聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：
（一）依司法院大法官釋字意旨，本件公法義務課徵方式、額度等須以法律或法律所授權之命令為之。
⒈按司法院大法官釋字第593號解釋文首段謂：「國家基於
一定之公益目，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，涉及人民受憲法第15條保障之財產權，其課徵目的、對象、額度應以法律定之，或以法律具體明確之授權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之規範。該法律或命令規定之課徵對象，如係斟事物性質不同所為之合目的性選擇，其所規定之課徵方式及額度如與目的之達成具有合理之關聯性，即未牴觸憲法所規定之平等原則與比例原則。」次按本法第12條及採購法第98條之規定，係課與標得政府採購案者應僱用法定比例原住民之義務，未達者依其差額始需向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金，並由本會對就業方面事項為支應，係國家為落實保障原住民而維護生存權，對於依採購法得標之廠商，就依其未足額僱用人數及採購案履約期間為計算，所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，性質上屬於特別公課。凡合於法規構成件者，即依法負有僱用原住民或繳納代金之義務，故原處分係屬負擔處分。另依上開條文之規範，法規並未賦予被告對於計算代金標準有裁量空間，並無權選擇作為或不作為，或選擇作成不同法律效果之處分，係屬羈束處分。故依採購法得標之廠商，依法負有僱用住民或繳納代金之義務，且被告僅得依前開條文覈實計算代金。是以，原處分係屬羈束處分、負擔處分無疑。
⒉原告訴稱員工總人數之認定方式，應先行確定得標主體係
總公司或分公司，再行確認該得標主體之實際員工總人數。再者，被告系爭函釋實質上係一有效之行政規則，依其意旨，員工總人數之計算亦未僅限於「投保單式位」為唯一依據。
⒊承前揭大法官釋字意旨及規定，員工總人數之計算方式既
已詳加明文規定於身心障礙權益保障法施行細則內，依大法官釋字意旨，租稅以外之公法上金錢給付義務，自應以法律或其明確授權之規定為之。查原告所舉之資料，未有任何法源依據或法律明確授權，被告依法計算其員工總人數，並追繳代金，自無違背相關法令。
（二）系爭函釋之會議記錄非屬原告所稱之解釋性行政規則，被告依法認定其國內員工總人數，自無違反信賴保護及行政自我拘束等原則。
⒈按行政程序法第159條第1項、第2項第2款、第160條
及第161條規定觀之，可知解釋性行政規則、解釋函令係為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實等，所為之解釋或裁量基準，本質上雖不直接對外發生效力，但仍可能經由行政機關之適用而生間接對外效力，故基於法治國原則之要求，此等命令經有權機關之首長簽署後，除下達外，並應發布。
⒉查被告僅將系爭函釋之會議記錄等資料送予與會機關，未
以解釋函或解釋令之方式為之；再者，被告並非與會機關之上級機關，亦無首長之簽署、登載於公報，故該函並非解釋性行政規則，亦非解釋函令，僅一會議記錄而已，自無何拘束力可言。故原告所稱未依該解釋函之見解有違信賴保護等語，自非可採等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造之爭點原告主張以總公司名義依政府採購法得標之廠商，於計算應繳原住民就業代金時，應准不包括其分公司員工人數，是否可採？經查：
（一）按「依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾100人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之一。得標廠商進用原住民人數未達第1項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。」原住民族工作權保障法第12條第1項、第3項定有明文。次按「得標廠商其於國內員工總人數逾100人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數百分之二，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代僱用不足額部分。」政府採購法第98條所定明文。復按原住民工作權保障法第98條所稱國內員工總人數，依身心障礙者保護法施行細則第12條第1項規定辦理；所稱履約期間，自訂約日起至廠商完成履約事項之日止。」政府採購法施行細則第107條第1項明文規定。再按「原住民工作權保障法第31條之各級政府機關、公、私立學校、團體及公、民營事業機構員工總人數之計算方式，以勞工保險局、中央信託局所統計各該機關、學校、團體或機構每月一日參加勞保、公保人數為準。」身心障礙者保護法施行細則第12條第1項亦有明定。
（二）本件事實概要欄所述事實，有經濟部國營事業委員會、行政院國家發展基金管理會函、契約書、勞工保險局函及附件影本暨處分書等件附卷可稽，並為兩造所不爭執，應認為真實。被告依首開規定以原告國內員工總人數為計算基準，就原告僱用原住民人數不足部分，核定應繳納代金，並無不合。
（三）關於依政府採購法得標之廠商，應於履約期間僱用原住民，人數不得低於總人數1%，僱用不足者，並應繳納代金，其僱用比例之計算係以「國內員工總人數」為基礎，此觀原住民族工作權保障法第12條規定自明。再參酌前揭法律授權頒訂之政府採購法施行細則第107條及身心障礙者保護法施行細則第12條第1項前段規定，「國內員工總人數」之計算，係以勞工保險局所統計各該廠商每月1日參加勞保人數為準。而此關於僱用原住民比例之計算基準，係屬立法機關在考量如何落實促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生活之國家政策後所為之明文規定，事涉立法裁量之問題，其既規定以「以勞工保險局所統計各該廠商每月1日參加勞保人數為準」，則該廠商自係指投保勞保之「廠商」，即投保單位。原告雖主張略以依勞工保險條例第6條及勞工保險條例施行細則第13條規定，廠商之總、分公司有權選擇以總公司為單一投保單位，為總、分公司之員工合併投保；或以總、分公司各自為獨立投保單位分別投保，故「得標廠商」與「投保單位」乃係不同之概念，兩者不能混為一談云云，惟查，本件原告即未以總、分公司分別投保，而僅以總公司名義保投，依公司法第
3條規定所謂本公司，為公司依法首先設立，以管轄全部組織之總機構，則以總公司名義投保勞保者，本即應包含分公司之人員之勞保權利義務；再者，勞工保險條例規定與「得標廠商」本無任何任何關聯。原告既選擇僅以總公司名義為其全部員工投保時，其「參加勞保人數」自為其公司全部員工；僅在其將分公司人員另行以分公司名義分開投保時，方生總公司人數不包含分公司人數之結果，要屬當然。原告所稱「被告不應因原告係以總公司名義合併為總、分公司員工合併投保，而就原告總公司國內員工總人數之認定，做出與原告若選擇總、分公司分別投保情況下相異之結論」云云，要屬原告個人主觀之見解，逾越法律所規定之範圍，難謂可取。
（四）另查工程會97年10月7日工程企字第09700414510號函釋略以「邇來發現機關依政府採購法第102條第3項規定，將廠商之分公司名稱刊登政府採購公報，於刊登期間，該廠商之其他分公司仍繼續參加投標或作為決標對象之情形，有違政府採購法第50條及第103條規定。爰修正「投標廠商聲明書第9項增列部分文字「．．投標廠商應於投標當日遞送投標文件前．．查詢自己（包括總公司及各分公司）．．是否為政府採購法第103條第1項之拒絕往來廠商」，係指分公司經刊登政府採購公報者，於刊登期間，其總公司及各分公司，均不得繼續參加投標或作為決標對象，本與繳納代金無涉；原告所稱「廠商得以總公司或分公司名義參與投標，惟廠商不得以總公司及不同分公司名義同時參與同一政府採購案。依該函釋意旨，被告應先確認「得標廠商」究係廠商之總公司或分公司抑或總分公司整體後，再以該「得標廠商」為主體確認其「國內員工總人數」云云，無非原告對該函釋主觀錯誤之見解，要無可採。
（五）又被告94年4月7日原民衛字第0940010660號函所附會議紀錄結論3，經查其記載係「得標廠商以分公司名義投標，但納入總公司投保者，可檢附投保人數（勞工保險局保險費繳款單）及勞工名卡等證明文件，以分公司實際僱用員工總人數計算應僱用原住民人數」等語，亦即以「分公司名義投、得標」之得標廠商，得以分公司實際僱用員工總人數計算應僱用原住民人數，足徵並無原告所主張之「以總公司名義投標、得標者，得扣除分公司人數」之會議結論。本件之投、得標名義人及簽約人皆為原告總公司，而非其分公司，自應以原告總人數計算應僱用原住民人數，並無疑義；況此部分乃投標廠商得自行選擇之事項，於法並無扞格。原告稱以總公司名義投標、得標者，得扣除分公司人數，既非被告該會議結論之內容，原告自行擴張而為反面解釋，既與會議結論未合，自無可採。
（六）次按「本法稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。行政規則包括下列各款之規定︰．．二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」行政程序法第150條及第159條第1項定有明文。
被告上開94年4月7日原民衛字第0940010660號函所附者，係會議紀錄，並非為協助下級機關或屬官統一解釋法令而訂頒之解釋性規定，非為法規命令或行政規則，不生規制效力，合先敘明。又綜認該函係對人民有利之會議紀錄，惟其得適用範圍亦僅及於「以分公司名義投、得標」者，本件並無適用餘地，已如上述。次查，依行政程序法第
120條及第126條規定，於行政機關自行撤銷違法之行政處分或廢止合法之行政處分時，始生有無信賴保護原則適用之問題，本件原處分（履約期間93年9月1日至95年2月28日）被告自始即認應以原告公司總人數計算，並無自行撤銷違法之行政處分之情事，是原告本件關於信賴保護原則之主張一節，亦無可採。至於原告所提另案（本院97年度訴字第216號案），係對於錯誤適用該會議結論作成行政處分並已確定者，被告得否於處分確定後撤銷或變更該違法行政處分之問題，與本件迥不相侔，原告主張其得以前開會議結論或已經被告自行發現錯誤之行政處分為信賴基礎，並已有信賴表現之行為，應有信賴保護原則之適用云云，亦無可採。又被告經檢討後，未沿用之前違法行政處分之見解，亦無違反誠實信用原則或自我拘束之可言。
六、綜上所述，本件原處分並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、兩造其餘之主張陳述，核與上開結論不生影響，爰不予一一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1項前段，判決如主文。中華民國98年11月5日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官黃清光
法官吳慧娟法官周玫芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國98年11月9日
書記官方偉皓