裁判字號：臺北高等行政法院98年訴字第1239號判決
裁判日期：民國98年11月05日
裁判案由：原住民族工作權保障法
臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1239號98年10月22日辯論終結原告義守大學代表人甲○○（校長）住同訴訟代理人 林慶雲 律師
陳正男 律師 楊靖儀 律師被告行政院原住民族委員會代表人乙○○（主任委員）訴訟代理人丙○○上列當事人間原住民族工作權保障法事件，原告不服行政院中華民國98年4月21日院臺訴字第0980084708號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告代表人原為 章仁香 ，訴訟中變更為乙○○，業據被告新任代表人乙○○提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：被告以原告標得行政院勞工委員會職業訓練局南區職業訓練中心「執行『93年度輔助非自願離職勞工參加數位能力研習計畫』委託訓練工作」等18件政府採購案（下稱系爭標案，詳如附件1所示），於民國（下同）93年9月1日至95年9月30日履約期間內，僱用員工總人數逾1百人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1項之標準（進行情形詳如附件2所示），乃依同條第3項規定，以97年12月17日原民衛字第0970054994號處分書（下稱原處分），向原告追繳原住民就業代金共計新臺幣（下同）1,013,760元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張略以：㈠依科學技術基本法第6條第1項、第3項規定及其立法精
神，原告既為財團法人，系爭標案又屬研習計畫，自應排除政府採購法之適用。
㈡原住民族工作權保障法及其施行細則，均無針對所謂「依
政府採購法得標之廠商」之定義予以解釋，被告逕以政府採購法第8條關於廠商之定義，做為原住民族工作權保障法得標廠商之定義解釋，尚顯無據。蓋政府採購法之立法目的係為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，該法第8條乃就廠商之定義採最廣義解釋；而原住民族工作權保障法之立法目的則係為促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生活，所稱得標廠商之定義宜否亦採最廣義之解釋，而認依政府採購法得標之政府機關、公立學校及財團法人私立學校亦有原住民族工作權保障法第12條規定之適用，頗滋疑義。行政院訴願委員會前曾針對與本件相同案例之國立清華大學（行院決定書文號：院臺訴字第0960084995號）及國立成功大學（行院決定書文號：院臺訴字第0960088524
1號）之訴願，以上開理由為「原處分撤銷」之論據。㈢又本案縱有原住民族工作權保障法第12條第1項之適用，
亦應採目的性限縮解釋，所謂「總人數」應解釋為因履行採購案新增聘人員之總人數：
⒈原住民族工作權保障法及其施行細則，並未就同法第12
條規定之國內員工總人數計算方式有所規定，亦無得「準用」身心障礙者權益保護法第38條或施行細則第13條規定之明文。被告亦非「身心障礙者權益保護法」之主管機關，自無權解釋或擴張適用該法規，原處分逕行引用及認定，顯然違反依法行政原則。
⒉原告為私立大學，系爭標案均屬政府機關委託辦理之學
術研究計畫，與一般民間廠商得標之工程、財物或勞務案件性質不同，何況原告提供之服務不僅非營利，且需有專門知識技能始能勝任，而執行計畫所需人力有時僅為個位數，被告竟按全校教職員工總數計算應僱用之原住民人數，其在法規之適用及解釋上，顯有重大錯誤。雖原告與政府機關簽訂之契約形式上係按政府採購法以公開招標方式得標，惟本質上所有案件均為協助政府解決政策上或業務上極需獲得方案之計畫，有些計畫金額少、期限短，投標前必須列出具相關專業知識之教師及由學生兼任之助理名單，並非事後再為徵才，因此強行與一般民間廠商得標之工程、財物或勞務案件相同看待，完全未區分其中標案之性質，顯屬不合理，並造成追繳代金超過採購案金額之情形，且以可用員額極少及金額不多之計畫案，竟要求以全校總人數計算應僱用之原住民人數，亦違反比例原則及實質平等原則。
⒊系爭標案需專業知識，非一般性之勞務工作，其不具專
業背景者，無法勝任而不可聘用，故原住民族工作權保障法第12條第1項「總人數」如解釋為「機關每月1日參加勞保人數」，將造成大量增聘原住民卻無相對應符合之工作可容納之窘迫情況發生，並壓縮其他適合人員之工作權，與憲法第7條平等權、第15條工作權明顯相違，亦與釋字第649號解釋精神悖道而馳，從而原住民族工作權保障法第12條第1項自有必要採取目的性之限縮解釋。
⒋再依「外國人從事就業服務法第46條第1項第8款至第
11款工作資格及審查標準」第15條及第15條之3規定，僱主所得申請引進外國人之人數，應以「特定製程所需人數」為基準按比例聘僱。同一道理，原住民族工作權保障法第12條第1項「總人數」亦應解釋為「因履行採購案新增聘人員之總人數」，始符合立法旨趣。
㈣綜上所陳，原處分及訴願決定均有違法不當之處，爰提起本件訴訟，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告辯以：㈠本件與科學技術基本法之規定尚屬有間，非得排除政府採購法之適用：
按科學技術基本法第6條第3項明文排除適用政府採購法，係因政府為落實提升科技研發創新、補助研究機構進行科技研究發展之政策目的，鼓勵研究機構積極作為，不論補助金額之大小，若屬公立學校、公立研究機關、法人或團體，接受政府補助科學技術研究發展計劃而辦理補助行為者，即可排除採購法之適用；惟依該法第12條第1、2項規定，限於行政院國家科學委員會所編列之科技預算下，並經國家科學委員會審理通過者，始有排除採購法之適用。縱原告為財團法人，且系爭標案屬研習計畫，但該等計畫非為接受政府補助之科學技術研究發展計畫，當無科學技術基本法之適用，更遑論排除政府採購法之適用。
㈡原住民族工作權保障法第12條所稱得標廠商之定義應與政府採購法為相同之定義：
⒈政府採購法於87年制定當時，即透過立法方式賦予其責
任，做為保障弱勢團體之政策工具，故第98條規定得標廠商需僱用原住民及身心障礙者比例達百分之2；然為避免僱用偏頗之流弊，原住民族工作權保障法公布施行時，於第12條進而規範僱用比例達百分之1，未達僱用義務者需向原住民綜合發展基金之就業基金繳納代金，可知該法第12條係為了完善政府採購法第98條個別進用比例而規範。職是，廠商依法僱用原住民之義務係源自政府採購法第98條，僅因其規範未盡明確，故於原住民族工作權保障法制定時進一步規定該義務之條件，因此第12條係在補充政府採購法第98條。
⒉按補充關係之法律適用上，需優先適用補充條文對於補
充事項之規範，其餘即回歸原規範，此亦符合補充關係旨在修復法律致規範完全之狀態。故於適用原住民族工作權保障法第12條與政府採購法第98條時，優先適用原住民族工作權保障法關於補充項目「進用原住民比例之標準」及「代金之收取機關」之規定，餘悉則回歸採購法之相關規定，則被告所認定得標廠商的基準與上開判決之認定並無二致。
⒊承前，當依政府採購法相關規範認定得標廠商，即係指
政府採購法第8條規範之公司、合夥或獨資之工商行號、自然人、法人、機構或團體，而得提供同法第2條之採購並依法得標者。原告已合於上開要件而得標，並經被告函詢各招標機關請求確認在案，是認定原告屬得標廠商乙事，並無違誤。原告既有依採購法得標之事實，即應僱用法定比例原住民。
⒋原住民族工作權保障法第4、5條係規範各級政府機關
、公立學校及公營事業機構平時應比例進用原住民，是組織法上人員編制限制問題；第12條則係規範依政府採購法得標之廠商應僱用一定比例之原住民，是為特定之法律行為。觀其立法意旨雖皆為增進原住民就業機會，二者規範之主體、適用期間不同，執行方式亦不衝突。職此，無論係公家機關亦或一般廠商，若依政府採購法得標者，即應適用原住民族工作權保障法第12條與採購法第98條規範，應屬被告追繳代金之列。
⒌原告所舉行政院訴願審議委員會撤銷被告對公立學校處
分之例，係因公立學校平時即依原住民族工作權保障法第4、5條負有僱用義務，若履約期間未足額僱用將產生雙重繳納代金情形，且公家機關受員額編制之限制，是否得於履約期間以員工總人數作為計算基準而僱足原住民，亦有待研明。本件原告於平時並無僱用原住民之義務，與公立學校之情形有間，原告以此置辯，顯有不當。
㈢關於國內員工總人數之計算方式，政府採購法施行細則第
107條第1項定有明文：⒈原住民族工作權保障法依第12條係在補充政府採購法第
98條之規範，除「進用原住民比例之標準」及「代金之收取機關」之規定優先適用該法規定外，其餘即回歸政府採購法及其施行細則之相範而予適用。而政府採購法施行細則第107條第1項已針對國內員工總人數之計算方式定有明文，即依身心障礙者保護法施行細則第12條第1項（現已修正為身心障礙者權益保障法施行細則第
13條）規定，依每月1日參加勞保、公保人數為準。是被告並無越權解釋或擴張適用身心障礙者權益保障法，更無違反依法行政原則之情。
⒉依原住民族工作權保障法第12條第1、3項、第24條第
2項、政府採購法第98條、同法施行細則第107條第1項前段、第108條第2項，暨身障法施行細則第12條第
1項前段等規定，可知法律並未賦予被告對於計算代金標準有裁量空間，亦即當法律規定之特定構成要件事實存在時，被告即應為特定法律效果之行為，並無權選擇作為或不作為，或選擇作成不同法律效果之處分，因此並無比例原則之適用。
㈣標案內容並無區分學術性質與商業性質之可能：
依政府採購法第2條規定，不論定作、買受、定製、承租、委任、僱傭，均屬於政府以對價的方式，要求廠商為一定的給付或行為。又勞務採購之定義為專業服務、技術服務、資訊服務、研究發展、營運管理、維修、訓練、勞力及其他經主管機關認定之勞務，政府採購法第7條第3項定有明文。職是政府機關委託學術機構進行專案研究，亦屬於勞務採購。依原住民族工作權保障法第12條第1項規定，被告徵收代金之對象，乃係依政府採購法所得標之廠商，則標案內容之限制當應依政府採購法之規定，而政府採購法就研究發展尚無區分其性質，縱為委託學術機構進行專業研究亦應屬勞務採購，並無區分標案內容性質之可能等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院之判斷：㈠按政府採購法第8條規定：「本法所稱廠商，指公司、合
夥或獨資之工商行號及其他得提供各機關工程、財物、勞務之自然人、法人、機構或團體。」第98條規定：「得標廠商其於國內員工總人數逾1百人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數百分之2，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代僱用不足額部分。」同法施行細則第107條規定：「本法第98條所稱國內員工總人數，依身心障礙者保護法施行細則第12條第1項規定辦理；所稱履約期間，自訂約日起至廠商完成履約事項之日止。依本法第98條計算得標廠商於履約期間應僱用之身心障礙者及原住民之人數時，各應達國內員工總人數百分之1，並均以整數為計算標準，未達整數部分不予計入。」第108條規定：「（第1項）得標廠商僱用原住民之人數不足前條第2項規定者，應於每月10日前依僱用人數不足之情形，分別向所在地之直轄市或縣（市）勞工主管機關設立之身心障礙者就業基金專戶及原住民中央主管機關設立之原住民族就業基金專戶，繳納上月之代金。（第2項）前項代金之金額，依差額人數乘以每月基本工資計算；不足1月者，每日以每月基本工資除以30計。」㈡次按原住民族工作權保障法第12條規定：「（第1項）依
政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾1百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之
1。……（第3項）得標廠商進用原住民人數未達第1項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。」第24條第2項規定：「前項及第12條第3項之代金，依差額人數乘以每月基本工資計算。」同法施行細則第13條規定：「本法第24條第2項所稱基本工資，指依勞動基準法第21條所定之基本工資。」又92年2月21日修正公布之身心障礙者保護法施行細則（按身心障礙者保護法於96年7月11日修正公布名稱為身心障礙者權益保障法）第12條第1項規定：「……各級政府機關、公、私立學校、團體及公、民營事業機構員工總人數之計算方式，以勞工保險局、中央信託局所統計各該機關、學校、團體或機構每月1日參加勞保、公保人數為準。」㈢查原告標得如附件1所示行政院勞工委員會職業訓練局南
區職業訓練中心「執行『93年度輔助非自願離職勞工參加數位能力研習計畫』委託訓練工作」等18件政府採購案，於93年9月1日至95年9月30日履約期間內，僱用員工總人數逾1百人，進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1項之標準，其不足人數如附件2所示等情，為兩造所不爭執，並有決標公告、各機關（構）及學校辦理政府採購決標資料確認表、原告員工勞保投保總人數表、勞保原住民名單等在訴願卷第49頁以下可稽，自堪認為真實。本件原告標得之系爭標案既係各招標機關依政府採購法辦理之採購案，原告即負有於履約期間內僱用原住民人數不得低於國內員工總人數百分之1之法定義務，竟未足額進用，於法義務即有違反，是被告以原告於上開履行政府採購契約之期間內，未足額僱用原住民法定最低人數，按原告每月僱用之不足人數乘以基本工資，以原處分向原告追繳原住民就業代金共計1,013,760元，揆諸前揭規定，於法並無違誤。
㈣雖原告主張本件應依科學技術基本法第6條之立法精神，
排除政府採購法之適用；原住民族工作權保障法並未就得標廠商加以定義，不宜與政府採購法為同一認定，且原告為財團法人私立學校，系爭標案又屬學術研究計畫，應無原住民族工作權保障法第12條規定之適用，縱令有該條適用，亦應就「員工總人數」採目的性限縮解釋，將「總人數」解釋為因履行採購案新增聘人員之總人數，被告未依系爭標案性質予以區分，仍為同一適用，違反比例原則及實質平等原則云云。惟查：
⒈按「公立學校、公立研究機關（構）、法人或團體接受
第1項政府補助辦理採購，除我國締結之條約或協定另有規定者外，不適用政府採購法之規定。」固為科學技術基本法第6條第3項所明定；惟參酌同法第6條第1項規定：「政府補助、委託或出資之科學技術研究發展，應依評選或審查之方式決定對象，評選或審查應附理由。……」第3條第1項規定：「政府應於國家財政能力之範圍內，持續充實科學技術發展計畫所需經費。」第12條規定：「（第1項）為增進科學技術研究發展能力……科學技術研究設施及資助研究發展成果之運用，並利掌握時效及發揮最大效用，行政院應設置國家科學技術發展基金，編製附屬單位預算。（第2項）國家科學技術發展基金之運用，應配合國家科學技術之發展與研究人員之需求，經公開程序審查，並應建立績效評估制度。」可知，該法第6條第3項所定得排除政府採購法之適用者，以經政府依評選或審查方式通過，且以行政院國家科學技術發展基金編製附屬單位預算予以補助對象所辦理之採購為限。本件系爭標案均係各招標機關依政府採購法所辦理，標案之內容亦非屬接受政府依科學技術基本法予以補助所為之科學技術研究發展計畫，依上開說明，自無科學技術基本法之適用，更無依科學技術基本法第6條第3項規定排除政府採購法適用可言，原告主張依科學技術基本法第6條之立法精神，系爭標案可排除政府埰購法之適用云云，洵非可取。
⒉又政府採購法於87年5月27日公布施行時，第98條規定
：「得標廠商其於國內員工總人數逾1百人者，應於履約期間僱用殘障人士及原住民，人數不得低於總人數百分之2，僱用不足者，應繳納代金。」採取原住民及身心障礙者合計達百分之2之僱用比例方式，課予得標廠商僱用之義務。然86年4月26日修正公布之身心障礙者保護法第31條第2項業已明定私立學校、團體及民營事業機構員工總人數逾1百人者，需進用身心障礙者百分之1，使得身心障礙者於採購案履約期間內至少獲得百分之1之保障，原住民族因缺乏專法保護，為避免政府採購法所採合計方式造成僱用偏頗不均之流弊，原住民族工作權保障法於90年10月31日公布施行時，乃於第12條第1項規定：「依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾1百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之1。」以期確實保障原住民於政府採購案件中達到百分之1比例進用之就業機會。由上可知，原住民族工作權保障法第12條規定，僅在補充規範得標廠商依政府採購法第98條規定進用之原住民比例標準及其追繳代金應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納，得標廠商依政府採購法第98條規定所負之義務並未變更，因此除原住民僱用之比例及代金收取機關應依原住民族工作權保障法第12條所定外，其餘規範仍應回歸政府採購法之相關規定。
⒊而政府採購法第2條就採購之定義，明文規定「本法所
稱採購，指工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等。」故凡屬工程、財務或勞務之採購均屬之。又所稱「勞務」係指專業服務、技術服務、資訊服務、研究發展、營運管理、維修、訓練、勞力及其他經主管機關認定之勞務，同法第7條第3項定有明文。另同法第8條復規定「本法所稱廠商，指公司、合夥或獨資之工商行號及其他得提供各機關工程、財物、勞務之自然人、法人、機構或團體。」查本件原告為財團法人，有原告之法人登記證書在訴願卷第46頁可稽；原告標得之系爭標案，則係各招標機關就委託訓練、規畫服務、評鑑計畫、分析研究等事項所辦理之採購，核其性質應屬勞務採購，此觀訴願卷第49頁以下之各機關（構）及學校辦理政府採購決標資料確認表之記載即明，準此，堪認原告確為原住民族工作權保障法第12條第1項所定「依政府採購法得標之廠商」無訛。原告徒以其係財團法人私立學校，系爭標案又屬學術研究計畫，主張本件無原住民族工作權保障法第12條規定之適用，要非可採。
⒋再政府採購法施行細則第107條規定：「（第1項）本
法第98條所稱國內員工總人數，依身心障礙者保護法施行細則第12條第1項規定辦理；所稱履約期間，自訂約日起至廠商完成履約事項之日止。（第2項）依本法第98條計算得標廠商於履約期間應僱用之身心障礙者及原住民之人數時，各應達國內員工總人數百分之1，並均以整數為計算標準，未達整數部分不予計入。」身心障礙者保護法施行細則第12條第1項規定：「……各級政府機關、公、私立學校、團體及公、民營事業機構員工總人數之計算方式，以勞工保險局、中央信託局所統計各該機關、學校、團體或機構每月1日參加勞保、公保人數為準。」經核上開規定乃係就「履約期間」、「國內員工總人數」如何認定、計算之細節性、技術性事項所為之規定，並未抵觸政府採購法第98條規定，亦未逾越母法之授權範圍，且與原住民族工作權保障法及身心障礙者保護法之立法意旨相符，自得適用。原告雖主張本案應就「員工總人數」採目的性限縮解釋，亦即「總人數」應解釋為因履行採購案新增聘人員之總人數，並援引「外國人從事就業服務法第46條第1項第8款至第
11款工作資格及審查標準」第15條及第15條之3規定為據，惟員工總人數應如何認定，前揭法令已有明文規定，且原告所引「外國人從事就業服務法第46條第1項第8款至第11款工作資格及審查標準」第15條及第15條之3規定，業經行政院勞工委員會於96年10月6日修正該審查標準時予以刪除，並以同日勞職外字第0960508093號令發布在案，亦無比附援引餘地，原告上開主張，於法顯有未合，自無可採。
⒌此外，依原住民族工作權保障法第12條第1項規定，依
政府採購法得標之廠商，其僱用員工總人數在一定人數（100人）以上者，於履約期間內，依法負有僱用不得低於員工總人數一定比例（1%）之原住民之義務，否則依同條第3項規定，即應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金，作為辦理促進原住民就業權益相關事項之用，核此項有關得標廠商應於履約期間僱用一定比例原住民之限制，乃立法者基於促進原住民就業、保障原住民工作權及經濟生活等考量所為之規定，屬立法形成形自由之範圍。而違反上開義務之廠商應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納之代金，則係國家為一定政策目標之需要，對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，性質上屬於特別公課，與行政罰有別，無涉可責性；至於應繳納代金之額度，原住民族工作權保障法第24條第2項業已明訂係依差額人數乘以每月基本工資計算，被告就此亦無裁量餘地。是被告於原告違反履約期間內應僱用一定比例原住民之義務時，依法即應向原告追繳以差額人數乘以每月基本工資計算之代金，並無任何裁量權可資行使，自無違反比例原則可言。原告主張被告未依系爭標案性質予以區分，仍為同一適用並追繳代金，違反比例原則及實質平等原則云云，洵非有據，委無足採。
⒍另原住民族工作權保障法第4條規定各級政府機關、公
立學校及公營事業機構平時即應依比例進用一定比例原住民，課以各級政府及公營機構負擔較重之公共政策責任；同法第12條則係規範依政府採購法得標廠商於得標後，且員工總人數超過1百人，於履約期間依比例進用原住民之義務，非平時即具法定僱用義務，於立法設計上較行政機關負擔之公共政策責任為輕，二者規範之主體、要件、適用期間及緩衝期（見原住民族工作權保障法第24條）均不相同，立法者各依其性質已為合理之區別對待，自無從比附援引。原告所引行政院訴願委員會之訴願決定（決定書文號：院臺訴字第0960084995號、院臺訴字第09600885241號）乃係針對國立清華大學及國立成功大學等平時即負有進用一定比例原住民義務之公立學校，另依政府採購法得標後，於履約期間內未足額僱用額原住民人數時應如何適用原住民族工作權保障法所為之決定，與本案情形既屬有間，自無從援用。至原告主張追繳代金金額超過採購金額乙節，所舉之例（如原證5）因非本案之採購標案，亦無足採，均併此敘明。
五、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及所提之證據，經審酌後，認均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年11月5日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官黃清光
法官吳慧娟法官程怡怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國98年11月6日
書記官張正清