裁判字號：高雄高等行政法院101年訴字第254號判決
裁判日期：民國102年02月05日
裁判案由：空氣污染防制法
高雄高等行政法院判決
101年度訴字第254號民國102年1月22日辯論終結原告欣欣環保工程股份有限公司代表人 杜澤臣 訴訟代理人 黃鼎鈞 律師被告高雄市政府環境保護局代表人 陳琳樺 訴訟代理人 李政昌
郭宸睿 上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服高雄市政府中華民國101年4月25日高市府法訴字第10130303800號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告代表人於起訴時原為 李穆生 ，嗣於101年8月1日變更為代理局長陳琳樺，經新任代表人依行政訴訟法第181條第1項規定具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣原告執行澎湖縣垃圾委託轉運計畫時，將載運垃圾之貨櫃（下稱系爭貨櫃）置放於高雄港所屬淺二碼頭（下稱系爭地點）期間，遭民眾陳情有異味逸散污染空氣。案經被告派員於民國100年11月2日11時20分許前往稽查，發現系爭貨櫃因無設置適當防制措施，致洩漏不明液體並散發腐敗臭味，造成空氣污染，爰於同年11月21日依法舉發，並給予原告陳述意見之機會。原告於同年12月5日提出意見陳述，經被告審酌相關事證及陳述意見後，核認原告違反空氣污染防制法（下稱空污法）第31條第1項第3款規定之事實明確，依同法第60條第1項及環境教育法第23條第2款規定，以100年12月14日高市環局空處字第00-000-000000號裁處書裁處原告新臺幣（下同）10萬元罰鍰及8小時環境講習，原告不服，提起訴願，訴願期間，被告因上開處分與環境教育法環境講習時數及罰鍰額度裁量基準附表一所定時數不符，乃以101年3月23日高市環局空處字第00-000-000000號裁處書更正2小時環境講習，嗣原告之訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張：
（一）被告作成處分應遵守行政程序法第1條、第7條、第8條、第9條及第36條之規定。空污法第31條第1項規定行為地係在各級防制區及總量管制區內，始有適用，而空氣污染防制區（下稱防制區）指視地區土地利用對於空氣品質之需求，或依空氣品質現況，劃定之各級防制區；總量管制區指依地形及氣象條件，按總量管制需求劃定之區域。此空污法第2條第7、10款有專有定義，系爭地點是否屬各級防制區及總量管制區尚待被告舉證。
（二）本件稽查員僅憑其個人好惡及觀感，即判定行為人是否該罰，已違反法治國精神。縱空污法施行細則第33條規定惡臭可由檢查人員以嗅覺進行氣味之判定，然同條亦有儀器檢查之規定，空污法第20條亦規定排放標準，即不能以違反空污法第31條，疑有惡臭情形者，率由稽查人員憑個人觀感判斷是否達到惡臭程度，否則有恣意行政之情形。行政院環境保護署（下稱環保署）已於100年11月10日公布「異味污染物官能測定法-三點比較式嗅袋法」，並於100年0月00日生效，就內容觀之，除有採樣之方法外，對於官能測定實施場所及環境、嗅覺判定員應遵行之流程，有嚴格之規定，本件僅憑稽查人員個人觀感即判定已達惡臭程度，顯乏公信力。
（三）本件雖有上述不符空污法第31條第1項第3款要件情形，然原告遭民眾陳情有異味或臭味，因原告係載運一般事業廢棄物，應依廢棄物清理法規範，原告願受被告依廢棄物清理法第50條規定，以原告違反廢棄物清理法第12條「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」之規定處理好壓縮之垃圾，而予裁處罰鍰等語。並聲明求為判決訴願決定及原處分（被告101年3月23日高市環局空處字第00-000-000000號更正裁處書）均撤銷。
四、被告則以：
（一）防制區內，其置放所產生之惡臭，足以引起厭惡或其他不良情緒反應之氣味者，即應受罰。又足以引起厭惡或其他不良情緒反應之氣味之認定，由稽查人員以嗅覺進行氣味之判定，此徵諸空污法第31條第1項第3款、第60條及其施行細則第26條、第33條第1項第2款第2目規定自明。被告稽查人員於事實欄所述時間及地點執行空氣異味陳情案件稽查，發現原告執行澎湖縣垃圾轉運計畫，於吊卸系爭貨櫃（內裝垃圾）置放於系爭地點期間，遭民眾陳情臭味空氣污染，被告遂派員於100年11月2日11時20分前往稽查，發現原告因上述所置放之貨櫃，經於該處周界外的自行車道聞有由貨櫃內散發明顯腐敗臭味至陸地，造成空氣污染，有存證照片及稽查紀錄等影本附原處分卷可稽，被告核認原告違反空污法第31條第1項第3款規定之事實明確，爰依同法第60條規定裁處10萬元罰鍰及依環境教育法第23條第2款規定暨環境教育法環境講習時數及罰鍰額度裁量基準第2點規定處環境講習2小時，於法應無不合。
（二）原告認為本案係載運一般事業廢棄物，應依廢棄物清理法規定處罰，然原告乃為執行澎湖縣垃圾轉運計畫，收集澎湖縣之家戶垃圾，屬一般廢棄物而非一般事業廢棄物。原告從事澎湖縣垃圾轉運計畫，但惡臭未被完全有效收集及處理，以致惡臭逸散，造成空氣污染，係一行為違反空污法第31條第1項第3款、廢棄物清理法第12條第1項及一般廢棄物回收清除處理辦法第7條第1項第2款之規定，依行政罰法第24條之規定，應從一重以違反空污法第31條第1項第3款處分。依據「公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則」（下稱裁罰準則）之裁罰準則略以：「工商廠場處罰鍰計算方式為A×B×C×10萬元，而A為污染程度，由主管機關依個案污染程度自行裁量，A=1.0～
3.0；B為危害程度，非屬毒性污染物者，B=1.0；C為污染特性，乃違反空氣污染防制法發生日前1年內違反相同條款累積次數。」本件原告屬工商廠場，被告依個案污染程度自行裁量，A=1.0，另原告1年內未依違反相同條款受罰，故A=1.0、B=1.0、C=1.0。準此，A（1）×B（1）×C（1）×10萬元=10萬元，是被告依空氣污染防制法裁處原告，即屬正確等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載事實，分別經兩造陳述在卷，並有原告公司及分公司基本資料查詢（本院卷頁32）、高雄市政府101年4月25日高市府法訴字第10130303800號訴願決定書（本院卷頁9）、100年11月2日被告稽查空氣污染案件記錄暨照片8張（原處分卷頁1至5）、被告100年11月21日高市環局稽字第1000120300號函（原處分卷頁6）、原告100年12月2日欣管字第1000000025號函（原處分卷頁7）、被告100年12月19日高市環局稽字第1000131170號函暨100年12月14日高市環局空處字第00-000-000000號裁處書（原處分卷頁8至10）、被告101年3月26日高市環局稽字第10133134400號函（訴願卷頁33）在案可稽，堪予認定。本件之爭點在於：嗅覺判定是否合法？被告依空污法第31條第1項第3款裁處是否適法？茲分述如下：
（一）本件被告原以100年12月14日高市環局空處字第00-000-000000號裁處書裁處原告10萬元罰鍰及8小時環境講習，原告不服，提起訴願，訴願期間，被告另以101年3月23日高市環空處字第00-000-000000號裁處書更正2小時環境講習，經訴願決定理由一載明原處分已更正為後者，並作成訴願決定，是應認原告就101年3月23日高市環局空處字第00-000-000000號函之處分已踐行合法訴願程序。
（二）按在我國憲法及地方制度法保障地方自治團體之自主組織權之制度下，應肯認各地方自治團體依其自主組織權，對於自治事項或團體委辦事項得以個別之地方法規為團體內部機關權限之分配，始符憲法及地方制度法之規範。此參學者 林明昕 著地方自治事項與委辦事項之委任及委託：以臺北市政府組織自治條例第2條第2項及第3項之爭議為中心一文即認「在我國憲法及地方制度法保障地方自治團體之自主組織權的思考下，中央法令原則上僅得針對含臺北市在內的各地方自治團體，作所謂『團體權限』的安排，但無從進一步指定含臺北市政府及其所屬機關在內之各地方行政機關的『機關權限』；這些機關權限的問題，應由各地方自治團體憑其自主組織權，以個別之地方法規自行為具體之處理。」（刊載臺大法學論叢第39卷第4期），同此見解。準此，法規雖明定「直轄市政府」權限，然基於地方自治團體之「自主組織權」，法規毋寧僅係對地方自治團體為「團體權限授與」而非「機關權限授與」，即被授權之自治團體由該團體內何具體行政機關行使管轄權，讓諸該自治團體之自主織組權決定，此在憲法及地方制度法保障地方自治團體之自主組織權下，應作此解釋，委無疑義。查空污法及環境教育法所稱主管機關，在中央為環保署，在直轄市為直轄市政府，空污法第3條及環境教育法第2條第1項分別定有明文，雖僅明文「直轄市政府」權限，然依首揭說明，仍屬直轄市團體權限，而依直轄市團體自主組織權，自得分配予一級機關處理。參以行政院99年8月2日院臺規字第0990101446號函釋謂：「自治法規之主管機關為直轄市、縣（市）政府之事項，如其性質確屬自治事項或團體委辦事項者，直轄市、縣（市）自治法規得明定其主管機關為直轄市政府、縣（市）政府之所屬一級機關」等語，該函釋亦就自治事項或團體委辦事項准由主管機關為直轄市政府委由其所屬一級機關。縱上，本件高雄市政府以100年2月11日高市府四維環空字第0000000000號函檢附權限委任公告「空氣污染防制法有關本府權限部分（如附表），自99年12月25日起委任本府環境保護局執行：編號：五；項：違反空氣污染防制法之陳情、告發、處分事項；業務內容：公私場所未依規定維持措施正常運作等規定、違反空氣污染物案件之告發、逾期檢驗或不符合排放標準、除了對公私場所採行重大決定（命其停工、停業或令其歇業）外之各項處分。」將上開權限分配予被告並予公告，則被告就違反空污法及環境教育法之行為，有裁處之權限，先予敘明。
（三）按「（第1項）在各級防制區及總量管制區內，不得有下列行為：．．．三、置放、混合、攪拌、加熱、烘烤物質或從事其他操作，致產生惡臭或有毒氣體。．．．（第3項）第1項行為管制之執行準則，由中央主管機關定之。」「違反第31條第1項各款情形之一者，處新臺幣5千元以上10萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。」「依本法處罰鍰者，其額度應依污染程度、特性及危害程度裁處。前項裁罰準則，由中央主管機關定之。」空污法第31條第1項第3款、第3項、第60條第1項及第75條分別定有明文。復按「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：
．．．二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。」環境教育法第2條第1項及第23條第2款分別定有明文。又「本法第31條第1項第3款至第5款所稱惡臭，指足以引起厭惡或其他不良情緒反應之氣味。」「公私場所及交通工具排放空氣污染物之檢查，其實施方式如下：．．．二、官能檢查：．．
．（二）惡臭測定：指檢查人員以嗅覺進行氣味之判定。」空污法施行細則第26條及第33條第1項第2款第2目規定亦明。次按「本準則依空氣污染防制法（以下簡稱本法）第31條第3項規定訂定之。」「本準則適用於主管機關執行未經排放管道排放空氣污染物之空氣污染行為管制。」「主管機關執行空氣污染行為管制之判定位置，應於廠房外、周界或周界外，並能明確判定污染物係由受稽查污染源所逸散。」「主管機關執行空氣污染行為管制時，應符合下列規定：．．．二、判定惡臭污染行為時，應繪製或記錄判定臭味發生源之相關位置，並描述現場聞到之氣味。」「主管機關執行空氣污染行為管制時，應填載稽查工作紀錄表，其內容應包括下列事項：一、公私場所名稱、負責人或行為人之姓名。二、污染源名稱及位置。三、稽查時間。四、稽查判定位置及與污染發生源位置之相關性。五、發生污染行為之具體事實及判定方式。六、污染源及污染防制設施設置及操作情形。七、判定污染行為之相關佐證資料。八、其他必要之稽查事項。」「本準則依空氣污染防制法（以下簡稱本法）第75條第2項規定訂定之。」「本準則適用於公私場所之固定污染源及檢驗測定機構違反本法時應處罰鍰之裁罰。」「違反本法各處罰條款，除本法另有規定者外，以附表所列之裁罰公式計算應處罰鍰。但經主管機關認定，屬本法第82條各款規定情節重大情形之一者，得以該處罰條款之最高罰鍰裁罰。」空氣污染行為管制執行準則（下稱執行準則）第1條、第2條、第3條、第4條第2款、第5條及裁罰準則第1條、第2條、第3條予以明定。首揭執行準則及裁罰準則分係本於空污法第31條第3項及第75條第2項之授權訂立，適用於主管機關執行空氣污染之防制及裁罰等細節性規定之命令，核其授權明確，其規定內容亦與空污法係為防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質之立法目的相符，爰予適用。
（四）查本件原告將系爭貨櫃置放於系爭地點期間，經民眾陳情有異味逸散污染空氣，被告於100年11月2日派員會同高雄港務局人員前往現場稽查，依被告稽查空氣污染案件記錄記載「稽查判定或採樣位置與污染源位置之相關性：稽查位置係位於高雄港務局所轄之淺二碼頭周界（自行車步道上），由貨櫃內散發之垃圾臭味產生空氣污染，判定位置於貨櫃周界處10公尺自行車步道上。空氣污染之具體事實及判定方式：污染源係由欣欣環保（股）公司載運澎湖縣垃圾停放置於高雄港務局所屬之淺二碼頭岸邊，因未作好污染防制措施，致產生垃圾腐臭味道，影響週邊空氣品質。污染源及污染防制設施之操作情形：垃圾打包未完善，至貨櫃角落仍可發現破損之塑膠袋掉露於外側。」「一、現場查察會同轄區查報員、港務局人員與中區服稽查人員共同查處，貨櫃外觀於角落處可見塑膠袋及污水滲水情形，另於周界處可嗅聞垃圾惡臭、異味．．．。」等語，有經被告稽查人員及高雄港務局人員簽章之稽查空氣污染案件記錄（原處分卷頁1及2）、判定位置圖及存證照片8張（原處分卷頁3至5）可稽，違章事證明確，被告認原告違反空污法裁處罰鍰，並依環境教育法處分環境講習，尚非無憑。
（五）至原告爭執稽查人員以嗅覺進行氣味判定，有違禁止恣意原則，主張被告應依空氣污染防制法第20條檢視是否超出排放標準，並以異味污染物官能測定法-三點比較式嗅袋法採樣檢測云云。惟按空污法之立法目的在於防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質，而空氣污染防制之最終目的，即在於維護空氣品質，空污法乃於第2章訂定有關空氣品質之規範，並於第3章訂定防制措施，其明定空氣污染之管制規定有2種方式，其一為第20條之排放標準，係為限制污染源之污染排放不得超過規定之限值，在排放管道及周界採用以定量方式量測其排放濃度，透過儀器檢查可確實獲得污染源排放空氣污染物濃度，並藉由與排放標準比對後，確認污染源是否違反規定。另一為第31條規定之行為管制，乃係禁止因燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送、置放、混合、攪拌、加熱、烘烤物質或其他操作，致造成明顯之粒狀污染物、塵土飛揚、惡臭逸散或有毒氣體產生之空氣污染行為，此管制亦為最早使用之策略工具，稽查人員利用官能檢查方式如目視及嗅覺，直接判定是否有該類空氣污染行為，而毋須予以量測定量。二者之管制方式既異，所應適用之規範自屬有別。因後者之行為管制係直接由稽查人員利用目視及嗅覺判定公私場所是否構成空氣污染行為，空污法第31條第3項乃授權環保署訂定執行準則俾為執行之準據。本件稽查人員以嗅覺方式進行惡臭氣味之判定，係符合空污法施行細則第33條第1項之規定，其直接就現場判定惡臭污染情形，當場繪製、記錄判定臭味發生源之相關位置及描述聞到之氣味，所為執行稽查過程，亦均符合執行準則第3條、第4條及第5條等規範。從而，原告主張應以排放標準檢測，否則有違恣意禁止原則云云，誠無足採。
（六）又原告爭執依空污法第31條第1項之規定，係指行為地符合各級防制區及總量管制區並存條件，始有適用，本件僅在防制區內，並不符合要件云云。惟按空污法第31條第1項所謂「各級防制區及總量管制區內」之要件，依其文義係指無論在「各級防制區」及「總量管制區」均包括在內，亦即，無論行為地在「各級防制區」；行為地在「總量管制區」均屬之，含括「各級防制區」及「總量管制區」兩者情形，並非行為地須兼具兩者始有適用。否則依行政院環保署101年10月23日環署空字第1010094317號函所示，該署尚未依據空氣污染防制法公告實施總量管制，亦無指定總量管制區（本院卷頁125），在目前未定總量管制區之情形下，空污法第31條第1項將形同具文，顯非法之原意。被告以原告違反空污法第31條第1項第3款處分，並依同法第56條第1項及環境教育法第23條第2款規定，裁處原告10萬元罰鍰及2小時環境講習，尚無違誤。
六、綜上所述，原告主張俱無可採，更正處分裁處原告10萬元罰鍰及2小時環境講習，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國102年2月5日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官蘇秋津
法官林彥君法官孫奇芳以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國102年2月5日
書記官江如青