裁判字號：最高行政法院92年判字第1872號判決
裁判日期：民國92年12月26日
裁判案由：徵收補償
最高行政法院判決九十二年度判字第一八七二號
上訴人丙○○訴訟代理人 許清連 律師
林鴻駿 律師上訴人乙○○訴訟代理人 萬維堯 律師被上訴人高雄市政府地政處代表人甲○○右當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國九十年十月三十日高雄高等行政法院八十九年度訴字第八七五號判決，提起上訴，本院判決如左：
主文原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。
理由本件上訴人在原審起訴主張：上訴人原共有坐落高雄市○○區○○段二小段二一一一地號土地（下稱系爭土地）經徵收作為高雄市鼓山○五—文中—十六工程用地，已登記為高雄市所有。之後系爭土地經撤銷徵收辦理市地重劃，上訴人申請繳還徵收補償費以回復產權，被上訴人竟以曾先後於八十七年三月二十日以八七高市地政四字第三二六二號函通知上訴人於六個月內繳還補償費，又於八十七年九月八日以八七高市地政四字第一一五一一號函催促，上訴人逾期未為繳還，且原地經重劃分配已告確定等由，以八十八年十二月二十三日高市地政四字第一五一八七號函否准。但查被上訴人送達該二通知及催促函於高雄市○○區○○街○○○號，非上訴人住居所，上訴人未曾收受。且通知函未表明逾期失權之效果，所據之內政部八十六年五月二十三日台內地字第八六○四八七三號函，已因內政部於八十七年八月十八日內地字第八七○八三八二號函頒撤銷土地徵收作業規定而停止適用，被上訴人未依新頒作業規定辦理，指上訴人逾期未繳還，即有不合。況非不可再通知上訴人繳還，竟逕駁回上訴人之申請，顯屬違法違憲。原再訴願決定未予糾正，亦屬違誤等語。求為撤銷再訴願、訴願決定及原處分並命被上訴人於上訴人繳還地價補償費後，恢復上訴人產權之判決。被上訴人則以：系爭土地徵收後經核准撤銷徵收，被上訴人依內政部八十六年五月二十三日台八六內地字第八六○四八七三號函示：「參照土地法第二百十九條之規定通知原土地所有權人六個月內繳清原受領之徵收價額，未依限繳清原受領之徵收價額者，視為拒絕收回土地」之意旨，於八十七年三月二十日以八七高市地政四字第三二六二號函通知上訴人於收文後六個月內（九月三十日止）逕向高雄市政府教育局繳還原徵收補償費，俾回復產權。另於期限屆滿前，再於八十七年九月八日以八七高市地政四字第一一五一一號函通知上訴人儘速繳還原徵收補償費在案。上訴人既已接獲通知，並未於期限內配合繳還原領徵收價額，致難以回復產權。且系爭土地經依高雄市有參與重劃，分配公告已經確定。上訴人逾期申請繳還補償費回復產權，自非所許。被上訴人函復否准，並無不合等語，作為抗辯。
原審以：按「撤銷徵收自核准撤銷徵收土地案公告或通知土地所有權人之日起生效，參照土地法第二百十九條之規定，原土地所有權人應於接獲通知撤銷徵收之日起六個月內繳清原受領之徵收價額，未依限繳清原受領之徵收價額者，視為拒絕收回土地，．．．．」，為行為時內政部八十六年五月二十三日台內地字第八六○四八七三號函示所明訂。又依內政部八十七年八月十八日台內地字第八七○八三八二號函訂頒之「撤銷土地徵收作業規定」二規定：「辨理撤銷徵收之程序如下：（一）．．．．（三）市縣地政機關於接到原核准徵收機關通知核准撤銷徵收案時，應公告並通知原土地所有權人於一定期間內繳清應繳回之徵收價額，發還其原有土地。未於一定期間內繳清應繳回之徵收價額者，不予發還，仍登記為公有土地。（四）前款一定期間，不得少於六個月。」本件因高雄市政府為興辦七十八年度「鼓山○五－文中－十六徵收工程」，需使用上訴人共有系爭土地（上訴人乙○○、丙○○及訴外人 陳文良 、 陳李 往四人應有部分各四分之一），前經行政院核准徵收，並經被上訴人以七十八年六月十三日高市地政四字第一二○五八號函通知各土地所有權人於七十八年六月二十一日領取土地徵收補償費。上訴人未於期限內領取補償費，被上訴人乃將徵收補償費提存於台灣高雄地方法院提存所，完成法定徵收程序。嗣該工程用地以減額使用開發方式取代徵收補償，上訴人亦同意支持並配合辦理，遂於八十二年五月二十六日出具同意書由被上訴人向提存所取回提存款，並送高雄市政府教育局存入補償專戶待領。上訴人又於八十五年向被上訴人申請將土地徵收補償費暫予領回，並聲明爾後為配合減額使用開發案時將全額繳還，被上訴人亦同意其申請而准予領回。之後本案經都市計畫變更改採減額使用方式開發，並限定以市地重劃方式辦理整體開發，報經內政部以八十六年八月四日台（八六）內地字第八六○七三六六號函核准撤銷徵收並辦理市地重劃。被上訴人於八十七年三月二十日以八七高市地政四字第三二六二號函通知上訴人於八十七年九月三十日前，逕向高雄市政府教育局繳還原徵收補償費，又於期限屆滿前之八十七年九月八日以八七高市地政四字第一一五一一號函催上訴人儘速繳還原徵收補償費。上開通知函均係依土地登記簿謄本所載住址即「高雄市○○區○○街○○○號」以郵務送達方式送達，且均經上訴人乙○○之長女 陳麗珍 分別於同年三月二十五日及九月十一日蓋章簽收在案，此有該郵局雙掛號收件回執影本計四紙附於原處分卷內可稽。雖上訴人主張送達處僅上訴人不識字之九十高齡母親 陳李往 一人單獨居住，且上訴人乙○○自擔任里長十二年來，均居住高雄市○○區○○○路○○○號，上訴人丙○○則早於八十六年間即自高雄市○○區○○街○○○號遷址高雄市○○區○○路○○○號八樓，均未收受上開通知函。但查上訴人乙○○於前開期間確係設籍於高雄市○○區○○街○○○號，此有戶籍謄本在卷可按，且依陳麗珍之戶籍資料記載，其迄八十九年五月二十九日止仍設籍同址，上訴人乙○○事前並未向被上訴人 陳明 改向戶籍地以外之住居所送達，是被上訴人將系爭繳還原徵收補償費之通知函按其戶籍地送達，依法並無不合。至上訴人丙○○之戶籍雖於八十六年間即○○○區○○街○○○號遷往高雄市○○區○○路○○○號八樓，惟上訴人之住居所均在高雄市左營區，與其母陳李往之住所相隔並不甚遠，則以其母陳李往已逾九十高齡之狀況，上訴人身為人子，誠難想像於半年之內未曾前往陳李往住處照顧其起居生活，是縱稱上開通知函係由其高齡母親陳李往以其孫女陳麗珍之印章簽收，然陳李往亦是系爭土地之共有人，依常情判斷，殊不可能漏將上開通知函轉交上訴人。抑且上訴人丙○○於八十九年一月二十六日、八十九年五月二十四日分別提起訴願、再訴願書狀時，其書狀上所載地址亦為高雄市○○區○○街○○○號，且於訴願、再訴願階段，丙○○均不曾主張未收受系爭通知函之事，足徵上訴人丙○○就本件相關文書之收受，亦均以高雄市○○區○○街○○○號為送達處所，要無庸疑，是被上訴人前後對上訴人之通知函，自發生送達之效力。上訴人主張上開通知函之送達並不合法云云，實不足採。再者，上訴人丙○○雖於八十五年間向被上訴人申請暫予退還土地徵收款之申請書，記載其住址為「高雄市○○區○○路○○○號八樓」，惟當時並未在該處設籍，而丙○○亦未特別指明相關之文書日後應向「高雄市○○區○○路○○○號八樓」送達，自難謂上訴人丙○○已明確告知被上訴人其應受送達之處所。又被上訴人八十七年三月二十日八七高市地政四字第三二六二號函通知上訴人於六個月內，繳還原徵收補償費，係依據內政部八十六年五月二十三日台內地字第八六○四八七三號函辦理。至內政部訂頒之「撤銷土地徵收作業規定」第二項第三款，雖就辦理撤銷徵收之程序規定「未於一定期間內繳清應繳回之徵收價額者，不予發還，仍登記為公有土地」等內容，惟該作業規定係內政部八十七年八月間所訂頒，是被上訴人縱未於上開通知函中載明該段內容，亦不影響已踐行通知上訴人限期繳還原徵收補償費之法律效果，自難認上開通知函不生法律效力。又上開作業規定第二項第三、四款規定撤銷徵收土地應公告，並通知原土地所有權人於所定六個月以上期間繳清應繳回之徵收價額，殊無否定被上訴人已踐行上開通知之各階段行為，無重新為公告並通知之必要。被上訴人既已合法通知上訴人於八十七年九月三十日前繳還原徵收補償費，俾回復產權，上訴人並未如期繳還徵收補償費，自應視為放棄權利而拒絕收回土地。上訴人至八十八年十二月十六日始向被上訴人申請補行繳還原徵收之地價補償費，並請求恢復被徵收土地之產權登記，被上訴人否准其請求，依法尚無不合。原再訴願決定遞予維持，亦無不合等情，因而判決駁回上訴人之訴。
按徵收土地已完成徵收程序後，尚未依計畫使用前，徵收核准機關因都市計畫變更改按市地重劃方式開發，而核准撤銷徵收者，其應踐行之程序及法律上之效果如何，在土地徵收條例八十九年二月二日制定公布施行前，並無法律上之依據可循。土地徵收條例別無關於之前撤銷徵收應如何辦理之規定，之前撤銷徵收未結之案件，非可遽予參照辦理。自理論上言，此種撤銷徵收，實為原徵收行政處分之廢止，從此已無徵收行政處分之存在，原因徵收而生之財產上變動，例如應受補償人受領補償費，需用土地人受移轉登記土地所有權及土地占有，均失其目的，成為公法上之不當得利，被徵收土地所有權人有可回復其所有權之公法上權利，其權利行使之限制，關涉人民財產權之保障，須有法律或法律明確授權之規定為據。內政部於八十六年五月二十三日以台內地字第八六○四八七三號函復高雄市政府撤銷徵收辦理原則，明示撤銷徵收自核准撤銷徵收土地案公告或通知土地所有權人之日起生效，參照土地法第二百十九條之規定，原土地所有權人應於接獲通知撤銷徵收之日起六個月內繳清原受領之徵收價額，未依限繳清原受領之徵收價額者，視為拒絕收回土地。又於八十七年八月十八日以台內地字第八七○八三八二號函訂頒撤銷土地徵收作業規定，其第二點規定：「辨理撤銷徵收之程序如下：（一）．．．．（三）市縣地政機關於接到原核准徵收機關通知核准撤銷徵收案時，應公告並通知原土地所有權人於一定期間內繳清應繳回之徵收價額，發還其原有土地。未於一定期間內繳清應繳回之徵收價額者，不予發還，仍登記為公有土地。（四）前款一定期間，不得少於六個月。」其中規定被徵收土地所有權人應於不少於六個月之期間內繳清應繳回之徵收價額，否則視為拒絕收回土地，不予發還其原被徵收之土地，實已限制被徵收土地所有權人回復其所有權之公法上權利之行使，又無法律明確之授權，自難認屬具有規範效力之法規命令或行政規則，即無從因撤銷徵收當然發生其規範效力。惟雖如此，行政主管機關依職權撤銷徵收之負擔處分亦為行政處分，既無法規規範其程序，於符合行政目的之範圍，又不致使被徵收土地所有權人受比較不予撤銷徵收更不利之損害範圍內，原有其裁量之權限。上開規定被徵收土地所有權人應於不少於六個月之期間內繳清應繳回之徵收價額，否則視為拒絕收回土地，不予發還其原被徵收之土地之內容（下稱限制規定），限制被徵收土地所有權人回復權之行使。蓋因撤銷徵收後之法律關係，如被徵收土地所有權人應繳回原受領之補償費，以回復其土地，是否行使回復權，非行政主管機關單方面可以控制。為儘速確定其法律關係，有其限制必要，亦不致使被徵收土地所有權人受比較不予撤銷徵收更不利之損害，以之作為撤銷徵收處分之內容，並無不可。其未以限制規定為撤銷徵收處分之內容者，自不生限制規定之效力。查系爭土地因需地機關高雄市政府為興辦七十八年度鼓山○五─文中─十六工程而報准徵收，業已完成徵收程序。之後需地機關欲以市地重劃方式辦理，報經內政部以八十六年八月四日台（八六）內地字第八六○七三六六號函核准撤銷徵收並辦理市地重劃，由被上訴人於八十七年三月二十日以八七高市地政四字第三二六二號函通知上訴人於八十七年九月三十日前，逕向高雄市政府教育局繳還原徵收補償費，又於期限屆滿前之八十七年九月八日以八七高市地政四字第一一五一一號函催上訴人儘速繳還原徵收補償費。經核內政部該函，為撤銷徵收之行政處分，並未以限制規定為內容，被上訴人上開通知函，為通知撤銷徵收處分之書面，亦無限制規定之內容，依上述說明，不生限制規定之效力。且自程序上之保障而言，限制規定影響被徵收土地所有權人之權利甚巨，應予通知，始合於正當性，被上訴人未予通知，亦應認為不生其效力。乃原判決認為生限制規定之效力，因被上訴人合法通知上訴人於八十七年九月三十日前繳還原徵收補償費，俾回復產權，上訴人並未如期繳還徵收補償費，自應視為放棄權利而拒絕收回土地等情，其法律上之見解尚有未洽。又原判決認為被上訴人送達上開通知書，以郵務送達方式為之，審認其發生送達之效力，係以送達地址有上訴人乙○○所設戶籍，對該址送達，由亦在同址設籍之上訴人乙○○長女陳麗珍蓋章簽收，依法並無不合。上訴人丙○○雖未在同址設籍，但同址住有上訴人兄弟之九十餘歲老母親陳李往，上訴人住居所均在左營區，距陳李往住處不遠，必前往照顧陳李往，陳李往亦為系爭土地之共有人，必將上開通知函轉交上訴人，發生送達之效力等情為論據。但原判決認為送達依法並無不合，究依何法，並未指明，難以判斷。且依當時情狀，送達上開通知函之根據，唯適用公文程式條例第十三條準用民事訴訟法有關規定，其送達應於上訴人之住居所行之（民事訴訟法第一百三十六條第一項但書），原判決既認上訴人住居所距該送達地址不遠，顯非住居該址，何以認對於該址送達為合法。又原判決說明該送達地址所在之鄰長 許有志 已到庭證明陳麗珍未住居該址，何以僅因其設籍該址，即認由其蓋章收受送達為合法。又原判決認上訴人之母必將上開通知函轉交，並無佐證，所為推論並非絕對必然之結果。以上各情，在在與民事訴訟法有關送達規定不相一致。是原判決認為送達合法，上訴人已逾期繳回補償費等情，亦有可議。又系爭土地撤銷徵收係因原徵收用地改依市地重劃方式辦理，上開內政部核准撤銷徵收函已說明應立即就原土地所有權人出具之同意書確認其人數及所有權面積，符合規定始得實施市地重劃。依被上訴人陳述，重劃已完成分配，如重劃前亦由上訴人出具同意書，以其為土地所有權人相視，使符合規定，由被上訴人辦理重劃，之後又否認其回復土地之權利，有無違反誠信。原判決未予調查審認，也有可議。從而上訴意旨執以指摘，求予廢棄原判決，為有理由。應廢棄原判決，發回原審更為審理。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項，判決如主文。
中華民國九十二年十二月二十六日
最高行政法院第一庭
審判長法官黃綠星
法官黃合文法官蔡進田法官黃璽君法官廖宏明右正本證明與原本無異
法院書記官邱彰德中華民國九十二年十二月二十六日