最高行政法院103年度裁字第1896號裁定

裁判字號：最高行政法院103年裁字第1896號裁定

裁判日期：民國103年12月25日

裁判案由：聲請停止執行

最高行政法院裁定
103年度裁字第1896號抗告人新北市政府工務局代表人 曾志煌 訴訟代理人 李承志 律師
黃文承 律師抗告人華泰商業銀行股份有限公司（即參加人）代表人 林博義 訴訟代理人 胡坤佑 律師上列抗告人因與相對人大學詩鄉社區公寓大廈管理委員會間聲請停止執行事件，對於中華民國103年11月10日臺北高等行政法院103年度停更一字第2號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、緣抗告人華泰商業銀行股份有限公司（下稱抗告人華泰銀行）向抗告人新北市政府工務局（下稱抗告人工務局）申請於新北市○○區○○段一股坡小段123-5、123-6、124、125等地號土地（下合稱系爭基地）上，興建1幢7棟地上7層、地下3層之建築物，經抗告人工務局於民國102年9月9日核發99店建字第210-01號建造執照（下稱原處分）。相對人以系爭基地中之123-6地號土地（下稱123-6號土地）下方，有其擔任管理委員會之大學詩鄉社區公寓大廈（下稱大學詩鄉社區）之重要排水設施，原處分如予執行，勢必破壞該排水設施，危害大學詩鄉社區居民之身家性命為由，對原處分提起訴願，並申請停止原處分之執行。受理訴願機關嗣雖駁回相對人停止執行之申請，惟就相對人所提訴願逾3個月未為決定，亦未延長訴願決定期間，相對人遂依行政訴訟法第4條第1項規定，提起撤銷原處分之行政訴訟，經原審法院分為「103年度訴字第634號」事件審理中，相對人並向原審法院聲請停止原處分之執行，前經原審法院以103年度停字第36號裁定（下稱前程序原審裁定）駁回，相對人不服，提起抗告，經本院以103年度裁字第1043號裁定將前程序原審裁定廢棄，發回原審法院重為審理，經原審法院裁定抗告人工務局於102年9月9日核發之99店建字第210-01號建造執照，於原審法院103年度訴字第634號行政訴訟終結前，停止執行。抗告人不服，提起抗告。
三、抗告人工務局抗告意旨略謂：㈠系爭排水溝並非合法之原有排水設施，而係違法私設之管線，與原始排水管線無涉，實無加以保障之必要。而系爭原始排水系統於76年間確有進行施作，至今亦仍存在，是系爭箱涵與原始排水系統並無任何關連。㈡就系爭涵管之當初設置原因部分而論，系爭涵管乃係因「自然水量不足，致使人工湖無水，因此於集水井中間私設管線以導入人工湖」，純係作為造景之用。況於事後，系爭人工湖之水路亦遭住戶封阻，並將人工湖作為停車場使用，系爭涵管自更無任何排水之作用可言，實難認原裁定謂「系爭涵管之排水功能與相對人之生命安全有關」之判斷為適當。㈢系爭原始沿山勢設計之排水系統，於東側排入人工湖前之位置，遭人為封阻使雨水不能流入人工湖中，且人工湖目前亦已遭人為變更使用並不存在（實際變更為停車場使用），致使排水路徑發生變更破壞原有排水方式，則系爭純係作為「維持人工湖水量之引水涵管」，縱予以保存，亦僅係將雨水排至停車場中，與相對人等之生命財產又有何影響乎？況精心建設事業股份有限公司（下稱精心公司）業於103年10月1日同意退縮興建，並檢送退開涵管位置各1.3公尺之配置圖，並準備進行協商，而該配置圖既經提送，即無再為變更或反悔之可能，本件實無停止執行之必要性等語。
四、抗告人華泰銀行抗告意旨略謂：㈠抗告人華泰銀行雖為登記起造人，惟僅係基於實際起造人精心公司為保障地主與建方之權益，而為之信託，有關實際建築仍由精心公司為之。是實質上受影響權益之人應為精心公司，原裁定就此未為任何處置，似非妥適。㈡系爭基地中之123-6號土地下雖有排水設施，惟是否目前仍有用於正常之排水，並未經查明，原裁定逕認定該箱涵仍為排水使用，且可能因施工而破壞或阻塞，甚至造成土石崩落危及社區居民生命、身體及財產安全云云，不無未盡調查之率斷。況抗告人華泰銀行已依水利法規定避開箱涵，並不會造成危害，且此經主管機關嚴格慎重審查後，才獲准系爭建照，原裁定實不宜率爾否定行政機關之專業判斷。又該社區丁區204號住戶及4號水塔，係位於社區最內部之247-30或247-34地號土地，距離123-6號土地甚遠，其是否與該土地下之箱涵有相關連？有無具體實質影響？亦未見原裁定加以調查，其率爾認定會有影響，亦非有理。
㈢再者，相對人一再以非法自立救濟阻攔本件建築之進行（不讓精心公司進入系爭基地），根本無法建築，何來危害？又有何急迫非得停止執行之必要？況精心公司已著手變更設計，完全避開箱涵，並已送件申請變更中（由此亦見並無急迫停止執行之必要），相對人所為停止本件執行之聲請理由，即不復存在等語。
五、原裁定以：㈠抗告人工務局以原處分核發建造執照之系爭基地，均位於「山坡地保育區丙種建築用地」，核准建築之建物為「1幢7棟地上7層地下3層共45戶、總樓地板面積17,054.58平方公尺」、「規定竣工日期：自開工日起29個月內竣工」。系爭基地中之123-6號土地下方，設有大學詩鄉社區排水建造物之「箱涵」，為抗告人華泰銀行所不爭執，復據抗告人工務局施工科長 曾維良 於103年3月3日參加相對人召開之變更景文開發案釋疑研商會議時陳述明確。又123-6地號土地與其北方之同段123-9地號及南方之同段123-19地號土地相銜接，123-9及123-19地號土地均屬「水利用地」、使用分區同為「山坡地保育區」，是以上述3筆土地自北至南遞次連接，應屬一具有連貫性之排水設施用地。另參諸抗告人工務局於103年4月8日就大學詩鄉社區所作山坡地住宅安全檢查紀錄記載，足見大學詩鄉社區周圍山坡地因坡度陡峭及水土保持設施不足等因素，先前已有崩塌情形，則抗告人華泰銀行若依原處分在123-6號土地所設箱涵上方興建建物，致影響箱涵之維護清理，該箱涵將無法發揮排水功能，對該社區居民及居住於123-6號土地北方與南方民眾之生命、身體及財產安全，均可能造成難以金錢回復之損害。再者，抗告人華泰銀行與監造人、承造人另於103年7月7日向抗告人工務局申請增加建築期限，經抗告人工務局於同年月21日核准工程竣工期限展延至104年2月28日止，是抗告人華泰銀行經抗告人工務局核准依原處分於系爭基地上興建建物之竣工期限（104年2月28日），即將於4個月內屆至，抗告人華泰銀行為免逾期未完工，勢將儘速施工，則相對人主張原處分有應停止執行之急迫情事，尚非無據。至抗告人華泰銀行所稱其已著手變更設計，依水利法規定避開123-6號土地箱涵上方、左、右方各100公分建築，使箱涵上方完全不會有建物存在一節，係實際負責在系爭基地上興建建物之精心公司，於抗告人工務局核發原處分後，經抗告人工務局居中與相對人協調時，所作承諾，惟此一變更設計尚未經抗告人工務局核准。是原處分核准抗告人華泰銀行於123-6號土地上興建建物，可能危及大學詩鄉社區及鄰近山坡地居民之生命、身體、財產安全，造成無法回復損害之狀態，迄未變更，抗告人華泰銀行執此主張相對人聲請停止原處分之執行毫無意義，並非可採。㈡系爭基地早在75年7月間，即由訴外人昱翔建設股份有限公司（下稱昱翔公司）向抗告人工務局提出「景文工專學園區及社區開發建築計畫」之開發申請，經抗告人工務局許可開發；昱翔公司嗣申經抗告人工務局核准局部變更開發計畫，其內揭示因昱翔公司取得123-6號土地之國有財產局（現改制為國有財產署）土地同意書，抗告人工務局同意昱翔公司將123-6號土地納入開發許可申請範圍，惟123-6號土地僅能作為空地使用，不得增加原開發計畫許可之樓地板面積，並於委員會審查意見補充說明，註明待開發完成後捐贈給政府單位。其後因昱翔公司解散，川成建設股份有限公司（下稱川成公司）於96年間價購取得系爭基地所有權，川成公司於97、98年間向抗告人工務局再度申請變更前揭開發許可，經抗告人工務局以98年7月1日以北府城審字第09804990011號函核准變更，然該次核准變更處分，除調整「社區中心（商業區）」用語為「社區中心（商業設施）」，並調整開發計畫書內之文字敘述外，其餘開發許可土地使用計畫面積及位置均未改變等情，有景文工專學園區及社區開發建築局部變更計畫說明書，與變更「景文工專學園區及社區開發建築計畫」【釐清開發許可計畫書內有關社區中心（商業區）疑義】開發計畫書（核定本）足憑。則原處分核准於123-6號土地上興建1幢7棟，地上7層、地下3層建築物，與系爭基地原開發計畫中，關於123-6號土地僅能作為空地使用之內容，顯屬不符。另依抗告人工務局於103年3月3日派員參加相對人召開變更景文開發案釋疑研商會議時，與會之抗告人工務局職員曾維良之陳述，可見123-6號土地下方之箱涵，在抗告人工務局以原處分核准在系爭基地上興建建物之前，即已存在，然抗告人工務局於作成處分前，就此並非知悉，則相對人因認抗告人工務局未審酌抗告人華泰銀行在該箱涵上方興建建物，將破壞大學詩鄉社區之重要排水設施，對該社區居民之身家性命安全造成危害，即逕予核發原處分，係屬違法，先於103年1月22日對原處分提起訴願，嗣因訴願機關逾3個月仍不為決定，亦未延長訴願決定期間，依行政訴訟法第4條第1項規定，向原審法院訴請撤銷原處分，在法律上非顯無理由。而原處分之執行，可能影響大學詩鄉社區之排水設施，危及該社區及123-6號土地南、北方居民之生命、身體暨財產安全，故與建築法所欲實施之建築管理，以維護公共安全之公共利益，顯有違背；對照原處分係准許抗告人華泰銀行在系爭土地上興建建築物對外銷售，所涉及者僅為抗告人華泰銀行之私益者，顯見停止原處分之執行，對公益並無重大影響，是相對人聲請停止原處分之執行，為有理由，應予准許，遂裁定原處分於原審103年度訴字第634號行政訴訟事件終結前，停止執行。
六、本院查：
（一）按行政訴訟法第116條規定：「（第1項）原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。（第2項）行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。（第3項）於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。（第4項）行政法院為前二項裁定前，應先徵詢當事人之意見。如原處分或決定機關已依職權或依聲請停止執行者，應為駁回聲請之裁定。（第5項）停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部分。」本條立法理由載明：「行政機關之處分或決定，在依法撤銷或變更前，具有執行力，原則上不因提起行政訴訟而停止執行，以提高行政效率，並防杜濫訴。行政機關是否依法行政，如有爭執須由行政法院加以裁判，設於行政訴訟繫屬中，因原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，自應授權行政法院得依職權或依聲請，以裁定停止執行，俾兼顧原告或利害關係人之利益。但如停止執行之結果，對公益發生重大之影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，自不得停止執行。行政法院為停止執行之裁定前，應使當事人有陳述意見之機會，爰規定應先徵詢當事人之意見，以求至當。惟原處分機關或決定機關於訴訟繫屬中，認為必要時，亦得本其職權或依聲請自行停止行政處分之執行，如其已自行停止者，原告即無再向行政法院聲請停止執行之必要，行政法院自應以裁定駁回其聲請。」準此可知，行政機關之處分或決定，在依法撤銷或變更前，具有執行力，為提高行政效率，並防杜濫訴，阻礙行政處分之執行，於行政訴訟繫屬中以不停止執行為原則。而依據前揭規定，聲請行政法院為停止執行之裁定，須具備下列要件：
１、執行將發生難於回復之損害且有急迫情事：所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在「一般社會通念上」，如為執行，可認達到回復困難之程度者而言。至是否「有急迫情事」，應依具體個案情形，本諸經驗法則與論理法則判斷之。
２、停止執行對公益無重大影響：所稱「公益」，即「公共利益」（訴願法第93條第2項參照），凡涉及公共福祉之事項皆屬之。於公益有無「重大影響」，係屬對「當事人」利益與立即執行之公益間的利益衡量；申言之，停止執行之目的，乃在保護受處分人或利害關係人個人之利益（私益），然若私益之保護對於公共利益有重大影響時，基於利益衡量，應以保護公益為優先。
３、原告之訴在法律上非顯無理由：行政訴訟繫屬中，倘原告所提之訴訟，在法律上顯無理由者，亦不得為之-亦即若依原告之起訴狀，其所訴之事實不待調查即可得知在法律上顯無理由者，依行政訴訟法第107條第3項規定，行政法院本即得不經言詞辯論，逕以判決駁回，則其停止執行之聲請，自屬欠缺權利保護利益而不應准許。
（二）經查，原審已依其審理結果，先予論明：「按公寓大廈管理條例第36條第3款、第38條第1項規定，聲請人（指抗告相對人-下同）係依公寓大廈管理條例規定而成立之管理委員會，故有當事人能力；另觀諸前揭聲請意旨，可知聲請人對原處分聲請停止執行，係為避免其擔任管理委員會之大學詩鄉社區重要排水設施遭受破壞，危及該社區居民之生命、身體、財產安全，屬聲請人應維護公寓大廈安全之職務範疇。是聲請人提出本件聲請，既係執行其法定職務，自具備實施訴訟之權能」；次詳載：「按行政訴訟法第116條第1項、第2項規定，大學詩鄉社區周圍山坡地因坡度陡峭及水土保持設施不足等因素，先前已有崩塌情形，則參加人若依原處分在123-6號土地所設箱涵上方興建建物，致該箱涵遭到破壞或阻塞，或因建物坐落其上，致影響箱涵之維護清理者，於雨季、連日下雨或瞬間降下大雨時，該箱涵將無法發揮排水功能，致使大學詩鄉社區周圍之山坡土壤因雨水未能宣洩、含水量過高，造成土石崩塌滑落，對該社區居民及居住於123-6號土地北方與南方民眾之生命、身體及財產安全，均可能造成難以金錢回復之損害。又系爭基地前係經訴外人川成公司申經抗告人工務局於99年5月11日核發前處分，並於100年1月28日向抗告人工務局申報開工備查；前處分之起造人嗣於100年7月15日變更為參加人，參加人就前處分之建築面積、總樓地板面積、容積樓地板面積、建物高度等事項變更設計後，申請變更設計，經抗告人工務局於102年9月9日准予核發原處分；參加人與監造人、承造人另於103年7月7日向抗告人工務局申請增加建築期限，經抗告人工務局於同年月21日核准工程竣工期限展延至104年2月28日止等情。是參加人經抗告人工務局核准依原處分於系爭基地上興建建物之竣工期限（104年2月28日），即將於4個月內屆至，參加人為免逾期未完工，致原處分因期限屆滿而失效（建築法第53條第2項規定參照），勢將儘速施工，則聲請人主張原處分有應停止執行之急迫情事，尚非無據」、「原處分核准於123-6號土地上興建1幢7棟，地上7層、地下3層建築物，與系爭基地原開發計畫中，關於123-6號土地僅能作為空地使用之內容，顯屬不符。另依抗告人工務局於103年3月3日派員參加聲請人召開變更景文開發案釋疑研商會議時，與會之抗告人工務局職員曾維良稱：『核發建造執照時，並不知123-6地號下有箱涵之事實』等語，可見123-6號土地下方之箱涵，在抗告人工務局以原處分核准在系爭基地上興建建物之前，即已存在，然抗告人工務局於作成處分前，就此並非知悉，則聲請人因認抗告人工務局未審酌參加人在該箱涵上方興建建物，將破壞大學詩鄉社區之重要排水設施，對該社區居民之身家性命安全造成危害，即逕予核發原處分，係屬違法，先於103年1月22日對原處分提起訴願，嗣因訴願機關逾3個月仍不為決定，亦未延長訴願決定期間，依行政訴訟法第4條第1項規定，向原審訴請撤銷原處分，在法律上非顯無理由」、「又如前所述，原處分之執行，可能影響大學詩鄉社區之排水設施，危及該社區及123-6號土地南、北方居民之生命、身體暨財產安全，故與建築法所欲實施之建築管理，以維護公共安全之公共利益，顯有違背；對照原處分係准許參加人在系爭土地上興建建築物對外銷售，所涉及者僅為參加人之私益者，顯見停止原處分之執行，對公益並無重大影響」等情，為其依據，因認原處分如繼續執行，將發生難於回復之損害，並有急迫情事，且原處分停止執行，於公益無重大影響，相對人對原處分所提撤銷之訴，在法律上亦非顯無理由，遂准如相對人之聲請，裁定原處分於原審103年度訴字第634號行政訴訟終結前，停止執行。揆諸上開規定及說明，核無違誤。抗告論旨，難認可採，其抗告為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件抗告為無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中華民國103年12月25日
最高行政法院第三庭
審判長法官藍獻林
法官黃淑玲法官廖宏明法官林文舟法官胡國棟以上正本證明與原本無異中華民國103年12月25日
書記官莊俊亨