裁判字號：臺北高等行政法院105年訴字第1023號判決
裁判日期：民國106年01月17日
裁判案由：水利法
臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1023號105年12月29日辯論終結原告 鍾慶年 被告經濟部代表人 李世光 （部長）訴訟代理人 許日陽
張健煌 孫子安 上列當事人間水利法事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國105年6月15日發函予行政院秘書長，請求確認被告94年11月14日經授水字第09420219360號公告（下稱原處分）無效，經行政院以105年6月24日院臺訴移字第1050085179號移文單移送被告併案辦理（相同請求前業經行政院
105年6月20日院臺訴移字第1050085061號移文單移送被告，下稱行政院105年6月24日移文單）。 嗣經 被告於105年
6月24日以經授水字第10500051280號函（下稱被告105年
6月24日函）回復，並表明原處分屬有效行政處分之意旨，原告遂依行政訴訟法第6條第2項規定，以原處分附件序號15即高雄縣阿蓮鄉老公 堀排水 （下稱系爭水道）之公告牴觸水利法、土地法、公告時（94年）之排水管理辦法（下稱94年排水管理辦法）等相關法令，核屬行政程序法第111條第
7款規定「具有重大明顯之瑕疵」之行政處分為由，提起本件訴訟。
二、原告起訴主張略以：
（一）系爭水道經施設鋼筋水泥混凝土水利工程，包括水道底、擋土牆、堤防等永久性之硬體，以○○○區○○○道之用途供大眾使用。惟上開水利工程未依排水管理辦法第3條、第4條規定，依法規劃、設計、施工，足見系爭水道之公告程序有重大明顯瑕疵。又系爭水道係興築於原告所有、地目為林、地號為高雄市○○區○○段○○○○○號之特定農業區內土地（下稱系爭土地），亦即原處分係以農牧用地之使用地類別之編定充當「水利用地」予以規劃、設計、施工，違反土地法第81條、第82條之規定，被告依水利法第46條第1項第4款、第2項、第47條第3款規定本不應核准卻違法核准，未踐行正當法律程序，依司法院釋字第185、709號解釋，原處分確有重大瑕疵，應為無效。
（二）本件無關私權，純粹係依行政訴訟法第9條規定為了公益而提起本件訴訟，故原告雖為系爭土地之所有權人，但原告不主張私權，亦無庸有任何確認利益存在。又如前所述，被告違反土地法第81條、第82條之規定，且原處分有違公共利益，故被告亦違反民法第148條之規定，此即為行政訴訟法第9條所謂之特別規定。為此，爰依行政訴訟法第6條第2項規定，以原處分具備行政程序法第111條第
7款規定「具有重大明顯之瑕疵」之情事，應屬無效為由，提起本件訴訟等語。並請求判決確認原處分無效。
三、被告抗辯略以：
（一）系爭水道經高雄市政府勘查後，審認符合94年排水管理辦法第4條第1項第4款及第2項規定，遂將縣管區域排水一覽表送被告水利署第六河川局，並轉陳至被告水利署，被告水利署爰依前開規定，提報被告辦理公告事宜，是被告所為乃踐行94年排水管理辦法之公告程序，並無不當，原處分當然有效。又原處分公告之目的在於公告並區分其是否為區域排水及屬中央或縣（市）主管機關所轄，並同時公告其主管機關，是關於原處分附件序號15之公告內容僅係公告系爭水道之起、訖點，並無不符94年排水管理辦法第4條第1項第4款及第2項規定之情形，且此與水利法第46條及第47條第3款規定無關。
（二）原處分公告時之水利法第82條第1項規定：「水道治理計畫線或堤防預定線內之土地，經主管機關報請上級主管機關核定公告後，得依法徵收之；未徵收者，為防止水患，並得限制其使用但不得逕為分割登記。」（按103年1月29日修正「堤防預定線」為「用地範圍線」，並刪除「但不得逕為分割登記」之文字）是故，必於「用地範圍線」（或「堤防預定線」）公告後，始生排水用地權屬之問題。而系爭水道用地範圍線目前尚未辦理公告，原處分內容亦不包括各該排水用地範圍線，故自無涉及用地權屬，即與土地法第81條：「直轄市或縣（市）地政機關得就管轄區內之土地，依國家經濟政策、地方需要情形及土地所能供使用之性質，分別商同有關機關，編為各種使用地。」及第82條：「凡編為某種使用地之土地，不得供其他用途之使用。但經該管直轄市或縣（市）地政機關核准，得為他種使用者，不在此限。」無關。原處分之目的僅在確認區域排水之屬性及管轄機關，公告程序並無違法不當等語。並請求判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，復有原告10
5年6月15日函、行政院105年6月24日移文單、原處分（含節錄附件）、被告105年6月24日函附卷可稽（參本院卷第40至44頁），堪信為真正。是以，兩造之爭點為：（一）原告依行政訴訟法第9條之規定提起本件訴訟，是否於法有據？（二）原處分有無行政程序法第111條第7款具重大明顯瑕疵而無效之事由？
五、本院之判斷：
（一）按行政訴訟法第9條規定：「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」其立法理由載明：「二、依傳統『訴訟利益』之理論，須就與自己權利或法律上利益有直接關係之事項，始得提起訴訟，但情況較為特殊之公法爭議事件，為維護公益，應許與自己權利及法律上利益無直接關係之人民，得就行政機關之違法行為提起行政訴訟，『惟此種訴訟究屬例外，不宜過度擴張，須以法律有特別規定者為限始得為之』。爰仿日本行政事件訴訟法第5條及第42條有關民眾訴訟之規定，增設本條，以維公益。三、本條係前瞻性之立法，使立法機關得於適當時期制定法律，准許人民提起維護公益之訴訟，例如日本之選舉訴訟、住民訴訟等民眾訴訟是。四、人民須為維護公益始得『依法律規定』提起本條訴訟，亦即本條係著重於公益之積極作用，與本法其他側重於公益消極作用之法條有異，至於是否合乎公益，應由行政法院認定之。」準此可知，人民提起上開「維護公益訴訟」，以其所援引指摘行政機關「違法行為」之該「法律」有特別規定人民得依據該法律提起「維護公益訴訟」者為限甚明（如空氣污染防制法第81條規定公益團體得對疏於執行之主管機關提起訴訟屬之）。經查，原告雖主張原處分屬行政程序法第111條第7款「具有重大明顯之瑕疵」之無效行政處分，因而起訴請求確認原處分無效等語。惟原告亦自承伊係依行政訴訟法第9條規定，為了公益而提起本件訴訟。又土地法第81條、第82條及民法第148條即屬行政訴訟法第9條但書所謂之特別規定等情（參本院卷第96至97、123頁）。然如前所述，行政訴訟法第9條所謂之特別規定，係指原告所援引指摘行政機關「違法行為」之該「法律」有特別規定人民得依據該法律提起「維護公益訴訟」者，並非指行政機關違反之法規而言。而查，不論是94年排水管理辦法、水利法或土地法，並無一般人民得提起維護公益訴訟之特別規定，是原告提起本件訴訟，並不符合維護公益訴訟之要件。
（二）次按行政程序法第111規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。
二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」依此規定，可知行政處分之無效原因係採重大明顯瑕疵說，第1款至第6款是重大明顯之例示，第7款則為重大明顯之概括規定。所謂「重大明顯」，係指其瑕疵之程度，不但重大，且如同寫在額頭上，任何人一望即知。如果其瑕疵非重大，或非明顯，尚須實質審查始能知悉者，即難指該行政處分為無效。原告係以原處分違反土地法第81條、第82條、水利法第46條第
1項第4款、第2項、第47條第3款及94年排水管理辦法第3條、第4條等規定，本不應核准卻違法核准，未踐行正當法律程序，依大法官會議釋字第185、709號解釋，原處分確有重大瑕疵之事由，主張原處分依法應為無效。惟原處分是否違反上揭規定，均須進一步實質審查始能判斷，核諸上開規定及說明，原告所主張之事由均非屬重大明顯，尚難逕指原處分為無效，故原告執以主張原處分無效云云，亦無足取。
六、綜上所述，原告提起本件訴訟，並不符合維護公益訴訟之要件，且原處分亦無行政程序法第111條第7款所指重大明顯之瑕疵。從而，原告起訴請求確認原處分無效，洵無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由。依行政訴訟法第98條第
1項前段，判決如主文。中華民國106年1月17日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官李玉卿
法官劉穎怡法官林秀圓
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國106年2月2日
書記官張正清