臺北高等行政法院105年度訴字第1370號判決

裁判字號：臺北高等行政法院105年訴字第1370號判決

裁判日期：民國106年01月17日

裁判案由：水污染防治法

臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1370號106年1月3日辯論終結原告加和紙業股份有限公司代表人 郭咸侊 （董事長）訴訟代理人 蔡譯智 律師複代理人 胡大中 律師被告行政院環境保護署代表人 李應元 （署長）訴訟代理人 吳權芳
王世偉 簡榆芯 上列當事人間水污染防治法事件，原告不服行政院中華民國105年7月28日院臺訴字第1050171910號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告係從事照相沖洗業及製版業，被告所屬環境督察總隊中區環境督察大隊（下稱中區督察大隊）於民國104年3月31日對原告執行廢棄物清理、水污染防治、空氣污染防治及毒化物管理例行督察時，發現原告廢水處理設施之活性污泥池單元，以活動軟管利用高低位差方式，將未妥善處理之製程廢水繞流排放於地面水體後，被告分別以104年7月17日環署督字第1040057663號函及同年9月1日環署督字第1040071695號函請原告陳述意見，經原告於104年7月23日及同年9月10日提出意見陳述書，被告審認原告仍無法提出相關事證反駁上述違反水污染防治法之事實，遂以其於104年3月31日查獲原告廢水處理設施自活性污泥池單元，以活動軟管將未妥善處理之製程廢水繞流排放於地面水體，依現場查核情形及原告申報與提供相關資料，顯示原告自101年4月1日起至104年2月5日止，有未正常操作廢水處理設施及繞流排放廢水情形，違反水污染防治法第18條之1第1項規定，乃依水污染防治法第46條之1、行政罰法第18條、104年10月19日修正前「違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則」（下稱修正前裁罰準則）、「違反水污染防治法裁處不法利得稽查及裁處作業要點」（下稱不法利得裁處作業要點，104年10月26日廢止）、環境教育法第23條第2款規定，以104年12月31日環署督字第1040110580號函附同日同號執行違反水污染防治法案件裁處書（與上開函文合稱原處分）裁處原告罰鍰新臺幣（下同）706,418元，並處環境講習2小時。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原處分依水污染防治法第18條之1第1項規定裁罰，顯有違法之處：
1.水污染防治法第18條之1第1項規定係於104年2月4日修正公布施行，原處分記載處罰期間為101年4月1日至104年2月5日，然此期間水污染防治法第18條之1第1項規定尚未公布實施，被告竟以該條規定作為處罰依據，即顯有違反行政罰法第4條規定。
2.原處分記載依行政罰法第18條規定作為本件處罰依據，然該條文不過在說明裁罰時注意情形，而非可作為處罰條文之依據。又原處分竟以104年10月7日被告訂定「違反水污染防治法義務所得利益核算及推估辦法」（下稱所得利益核算及推估辦法）之行政規則，作為本件處罰依據，然行政規則非法律或自治條例，則原處分依該辦法處罰，亦顯已逾越行政罰法第4條規定。
（二）原處分、原處分所附裁處書、計算說明及裁處金額表內容不符，且未說明各項裁罰理由：
原處分係記載處罰期間為「101年4月1日至104年2月5日」，然原處分所附裁處書記載違反時間卻係「101年4月1日至104年3月31日」，原處分附件之「原告不法利得計算說明」亦係計算「101年4月1日至104年3月31日」，則原處分與原處分所附裁處書及「原告不法利得計算說明」內容即顯然不一致，又未於原處分內記載不一致之理由，即顯有撤銷原處分之理由。
（三）被告並無證據證明原告自101年4月1日至104年2月5日，未正常操作廢水處理設施及繞流排放廢水：
本件被告主要裁罰之依據為被告104年3月31日至原告處現場查核，暨原告申報及提供相關資料，竟自推論原告自101年4月1日至104年2月5日未正常操作廢水處理設施及繞流排放廢水，則依最高行政法院36年判字第16號、39年判字第2號、71年判字第461號及75年判字第309號判例見解，原處分即非適法，應予撤銷。
（四）原告並未違反水污染防治法第18條之1第1項規定：被告於104年3月31日至原告處查核時，原告當日之操作人員請假，而代班人員又不熟悉作業，致因作業不慎將已經「化學混凝槽」處理完後的水，因不熟悉流程而產生溢流，然此僅純屬偶發事件。否則原告大可直接將原廢水直接收流，何必將已經由「化學混凝槽」處理完後的水常態性放流？
（五）被告計算不法利得計算說明，尚有疑義：
1.原告就被告所謂繞流點為「活性污泥池」，而進入活性污泥池的廢水已經經過化學混凝處理，且化學污泥已經過脫水機脫水成泥餅並委託合格清除業者處理。廢水處理使用的藥劑都據實使用在化學混凝單元上，所產生的化學污泥也都正常脫水、清除、處理。在此部分原告並未有不法利得情事。
2.縱認原告有不法利得，關於不法利得計算如下：⑴生物污泥短少量（101年4月1日至同年12月31日）：
Q＝（CODin－CODout）×繞流廢水量×COD污泥轉換係數×單位換算因子＝（0000-000）×1562.71×0.2×0.001＝281.3kgds＝938kg（含水70%）＝0.938噸繞流廢水量＝1562.71（依據被告計算所列）COD污泥轉換係數＝0.2換算因子＝lmg/L×1000L/M3÷1,000,000kg/mg＝0.001C0Din＝進入活性污泥池COD數值（依許可證）CODout＝流出活性污泥池COD數值（依許可證）⑵用電量：
活性污泥池單元後，有中間池及活性碳吸附塔單元使用2台抽水泵（lhp/台，共2HP），占廢水處理廠總使用電力（20HP)的10分之1，因此依被告計算之電費，應再乘上0.1。
⑶綜上，原告主張因繞流排放廢水所短少產出之污泥量及
衍生廢水處理設施節省之用電、藥劑及污泥清理費用計算如下：
①101年4月1日至同年12月31日：繞流廢水量1,562.71噸
、繞流應產出之污泥量0.938噸。不法利得金額4,513元（污泥處理費用2,814元＋污泥清除費用750元＋電量949元）。
②102年：繞流廢水量2,348.6噸、繞流應產出之污泥量1.
409噸。不法利得金額6,403元（污泥處理費用4,227元＋污泥清除費用750元＋電量1,426元）。
③103年：繞流廢水量2,134.6噸、繞流應產出之污泥量1.
281噸。不法利得金額5,889元（污泥處理費用3,843元＋污泥清除費用750元＋電量1,296元）。
④104年1月1日至同年3月31日：繞流廢水量437.2噸、繞
流應產出之污泥量0.262噸。不法利得金額1,801元（污泥處理費用786元＋污泥清除費用750元＋電量265元）。
⑤繞流廢水量小計共6,483.11噸、繞流應產出之污泥量小
計共3.89噸。不法利得金額小計共18,606元（污泥處理費用11,670元＋污泥清除費用3,000元＋電費3,936元）
（六）綜上所述，聲明求為判決：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
三、本件被告抗辯：
（一）水污染防治法於104年2月4日修正公布，被告於同年3月31日督察發現原告違規行為，原處分依違反水污染防治法第18條之1第1項規定，並依同法第46條之1第1項予以論處，並無違誤；其次不法利得係依水污染防治法第66條之2及同條第4項規定授權訂定之所得利益核算及推估辦法第16條規定，就原告依104年11月24日修正前「水污染防治措施及檢測申報管理辦法」（下稱修正前管理辦法）第92條規定，應保存3年之申報、營運紀錄等資料，經被告依查核結果及計算質量平衡關係，確認原告違規行為乃經常性持續，爰依行政罰法第18條、修正前裁罰準則及不法利得裁處作業要點核算101年4月1日至104年2月5日不法利得金額，前於被告104年12月31日函主旨及說明已敘明，被告依法論處，並無不合。
（二）原處分附件關於原告不法利得計算說明不法利得合計部分，提及所得利益核算及推估辦法第16條規定，係為區隔本件加重裁處不法利得時段屬104年2月6日修法生效前，爰依行政罰法第18條及不法利得裁處作業要點規定辦理，該部分不法利得並未援引所得利益核算及推估辦法計算。
（三）原告經被告於104年3月31日查獲事業廢水以未經主管機關許可管線繞流排放於地面水體違反水污染防治法規定，經研析相關申報資料後，查有長期未妥善操作水污染防治設備及常態性繞流排放事業廢水情事，其違反水污染防治法確有違反行政法上義務所得之利益，經被告具體計算原告101年4月1日至104年3月31日期間未妥善操作水污染防治設備，因節省之廢水處理成本所得利益，應予加重裁處及追繳不法利得金額（含孳息）分別為586,418元及23,446元。原處分所附裁處書之「違反時間」欄填列101年4月1日至104年3月31日係敘明原告全案之違規時間（含被告加重裁處及追繳不法利得金額之整體計算時間），且原處分說明及原處分所附裁處書「違反事實」欄均明確記載本件加重裁罰不法利得金額之計算時段為101年4月1日至104年2月5日。再者，水污染防治法第18條之1第1項規定係於104年2月4日修正公布施行，原告於104年3月31日經被告查獲繞流排放事業廢水違反水污染防治法規定之情節，為修正後水污染防治法第18條之1第1項規定所規範，被告參諸行政罰法第5條規定，考量依修正前裁罰準則計算罰鍰有利於原告，業已考量原告有利事項而適用最有利於原告規定，爰此，原處分既已敘明違反事實之法條及裁處金額表之計算引用適用最有利於原告之規定，原處分內容明確。
（四）被告104年3月31日由原告之員工會同查核當時，廢水處理設施均自動操作中，操作現場並無員工在場，查有原告於活性污泥池單元利用加裝之活動軟管以高低位差方式，引流外觀黑色濃稠廢水採地表逕流方式排放○○○區○○道，排放方式機動且隱密，該廢水處理、排放方式及行為並非水污染防治許可文件核定原告准行之廢水處理流程，況且以高低位差方式利用虹吸原理引流事業廢水之伎倆，絕非偶發行為或原告之代班人員作業不慎所致；且被告認定原告長期未妥善操作廢水處理設施，常態性繞流排放廢水之依據，係研析原告提供3年內自來水費單據及污泥清運費用之發票憑證產生之製程用水量、廢水產出量、廢水回收量、廢水放流量及污泥產出量等資料，及原告於被告水污染管理系統申報之製程用水量、廢水產出量、廢水回收量、廢水放流量及污泥產出量等申報資料比對結果，查有未經許可使用地下水於洗版及油墨槽清洗用途，經被告以明確之數據經計算繞流排放之作業廢水量為6,483.11公噸，且該繞流排放之廢水量亦經原告援引作為本件行政訴訟計算污泥產生量之水量數據，足資認定原告確已違反水污法第18條之1第1項規定。
（五）被告加重裁處及追繳原告因違反水污染防治法義務行為而有所得之利益（廢水處理應支出而未支出之費用），係採據原告3年內（101年4月1日至104年3月31日）於被告水污染管理系統自行申報之廢水產生量（廢水回收量及廢水排放量）、作業天數、污泥產出量、自來水用量、廢水處理設施藥劑費用、用電度數及費用等數據，並核算原告於製糊、鍋爐補水、廚房用水、洗版及油墨槽清洗之用水量，經比對結果，查有未經主管機關核可擅自使用地下水用於洗版及油墨槽清洗等製程之使用量達7,532.11公噸，並扣除原告3年內申報之廢水排放量1,049公噸，其製程廢水未經妥善處理即繞流排放而漏未申報之水量達6,483.11公噸，此數據亦經原告參採用於計算污泥產出量。該水量（6,
483.11公噸）既未經妥善處理即繞流排放，亦未於水污染管理系統查有申報資料，且依被告現場檢視，該繞流排放廢水之水質既黑且濃，外觀與原廢水差異不大，絕非原告所稱已經過化學混凝程序處理之水質，又何來原告所稱有支出藥劑使用及化學混凝沉澱處理程序及活性污泥處理程序之用電費用？此外，原告3年內全部廢水量（包括繞流廢水量）11,165.11公噸，依據其許可文件內容，每公噸廢水處理所需之藥劑量及用電量核算，需花費278,346元藥品費用及電費139,117元，此金額與原告申報之藥品費用120,154元及電費28,423元相較，申報之藥品費及電費分別僅占許可內容核算處理全部廢水所需藥品費用之43.16%及用電費用之20.43%，明顯偏低，亦徵原告所提其繞流排放廢水已先經化學混凝處理程序後始繞流排放之詞，要難採據；況原告所提污泥產出及用電量費用計算式並無所本，亦不足採信。至被告計算原告短少產出之污泥量係依原告水污染防治許可文件中核定8.27公噸廢水產出140公斤至270公斤污泥之參數，並採最低量140公斤計算（約17公斤污泥／公噸廢水），核算出因廢水繞流排放（6,483.11公噸）衍生未產出污泥數量109.75公噸。此數據（約17公斤污泥／公噸廢水）經與原告於水污染管理系統3年內申報（3年內污泥產出量182,851公斤／3年廢水產出量4,682公噸）之平均值（39公斤污泥／公噸廢水）比較結果，被告已採對原告有利之數據核算，至於相關用藥及用電費用亦採原告之申報資料平均值核實計算。是以，本件不法利得加重裁處金額之計算參數，均參諸原告提供之資料及自行申報之數據計算而來。
（六）綜上所述，聲明求為判決：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：
（一）本件應適用之法令：
1.按水污染防治法第18條之1第1項規定：「事業或污水下水道系統產生之廢（污）水，應經核准登記之收集、處理單元、流程，並由核准登記之放流口排放，或依下水道管理機關（構）核准之排放口排入污水下水道，不得繞流排放。」同法第46條之1前段規定：「排放廢（污）水違反第18條之1第1項、第2項或第4項規定者，處新臺幣6萬元以上2千萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按次處罰；……。」同法第66條之2第1項及第4項分別規定：「（第1項）違反本法義務行為而有所得利益者，除應依本法規定裁處一定金額之罰鍰外，並得於所得利益之範圍內，予以追繳。……（第4項）前3項追繳，由為裁處之主管機關以行政處分為之；所稱利益得包括積極利益及應支出而未支出或減少支出之消極利益，其核算及推估辦法，由中央主管機關定之。」
2.次按環境教育法第23條第2款規定：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：……二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。」
3.又按行政罰法第4條規定：「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」同法第5條規定：「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」同法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」
4.另依水污染防治法第66條之2第4項授權訂定之所得利益核算及推估辦法第16條規定：「因違反本法義務行為而有所得利益，其所得利益產生於中華民國104年2月6日本法修正施行前者，主管機關依行政罰法第18條第1項、第2項或第20條規定加重裁處或追繳。」又修正前裁罰準則第2條規定：「違反本法規定者，罰鍰額度除依附表所列情事裁處外，依行政罰法第18條第1項規定，應審酌違反本法義務行為應受責難程度、所生影響及因違反本法義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」
（二）本院經核原處分並無違誤，玆分述如下：
1.經查：原告係從事照相沖洗業及製版業，並領有苗栗縣政府核發之苗縣環排許字第00000-00號水污染防治許可證（文件）（以下稱排放許可證）（見本院卷第60頁至第103頁），惟被告所屬中區督察大隊於104年3月31日執行例行督察時，發現原告廢水處理設施自活性污泥池單元，以活動軟管將未妥善處理之製程廢水繞流排放於地面水體，此有經原告會同人員 李君 簽名確認之被告所屬中區督察大隊104年3月31日督察紀錄及所附相片、光碟附於本院卷及原處分卷可稽（見本院卷第118頁至第126頁、原處分卷第1頁）。
2.次查：被告所屬中區督察大隊於104年4月2日執行督察時，經會同原告廢水專責人員 俞志祥 ，再赴廢水處理設施現場，確認104年3月31日遭查獲繞流排放廢水行為，係以活動軟管1端置入活性污泥槽，利用高低位差以虹吸原理將將未妥善處理之廢水透過活動軟管逕行排放放，此有經原告會同人員俞志祥簽名確認之被告所屬中區督察大隊104年4月2日督察紀錄附於本院卷可稽（見本院卷第163頁）。
3.又查：被告所屬中區督察大隊於104年5月6日執行督察時，告知原告廢水專責人員俞志祥，依據104年3月31日、104年4月2日查核後，依據原告所提具101年1月至104年4月止之自來水費單據，列出3年來自來水用量與網路申報資料（廢水產生量、回收廢水量、廢水排放量、污泥產出量）勾稽比對結果，其與廢水產出有關之製程用水，顯與許可文件不符。嗣原告承認使用地下水，另生活用水除飲用及廚房洗滌外，亦均使用地下水，惟原告水污染案防治許可證用水源種類僅申請使用自來水（見本院卷第67頁），此有經原告會同人員俞志祥簽名確認之被告所屬中區督察大隊104年5月6日督察紀錄附於本院卷可稽（見本院卷第165頁）。
4.承上，被告依現場查核情形及原告申報與提供相關資料，認定原告自101年4月1日起至104年2月5日止，有未正常操作廢水處理設施及繞流排放廢水情形。從而，被告分別依行政罰法第18條、修正前裁罰準則第2條、作業要點等規定核算原告101年4月1日至104年2月5日及依水污法第66條之2第1項、修正前裁罰準則、作業要點等規定核算104年2月6日至104年3月31日因違反水污染防治法義務行為而有所得利益，分別為586,418元及23,446元；又被告依前述計算101年4月1日至104年2月5日所得利益之586,418元，併加計違反水污染防治法第18條之1第1項規定、依同法第46條之1及修正前裁罰準則等規定計算之罰鍰12萬元，合計應裁處706,418元罰鍰，故被告以原處分裁處原告706,418元罰鍰，並依環境教育法第23條第2款規定處2小時之環境講習，揆諸前揭規定及說明，並無違誤。
（三）原告雖主張：被告無證據證明原告自101年4月1日至104年2月5日未正常操作廢水處理設施及繞流排放廢水；又原處分係記載處罰期間為「101年4月1日至104年2月5日」，然此期間水污染防治法第18條之1第1項尚未公布實施，被告竟以上開法條作為處罰依據，即顯有違反行政罰法第4條規定之違法云云。
1.按「事業或污水下水道系統各項申報紀錄及下列文件，應保存3年，以備查閱：一、廢（污）水自行或委託清運之處理單據或發票影本。二、污泥自行或委託清運之單據或發票影本。三、水質水量檢測報告。四、藥品採購之單據或發票影本。五、以海放管排放廢（污）水於海洋者，其海域環境監測紀錄。六、累計型水量計測設施校正維護之紀錄、單據或發票影本。七、其他經主管機關指定事項。」修正前管理辦法第92條定有明文。
2.經查：水污染防治法於104年2月4日修正，被告所屬中區督察大隊於104年3月31日執行例行督察，發現原告廢水處理設施自活性污泥池單元，以活動軟管將未妥善處理之製程廢水繞流排放於地面水體之違規行為；又被告所屬中區督察大隊於104年5月6日執行督察時，原告承認使用地下水，另生活用水除飲用及廚房洗滌外，亦均使用地下水，惟原告水污染案防治許可證用水源種類僅申請使用自來水業如前述〔詳見本判決事實及理由欄四、（二）、1.、3.之記載〕，被告雖未取得水質水樣送驗，仍依上開規定，依原告所提供101年4月1日起至104年3月31日止3年內自來水費單據、污泥清運費用發票憑證及於管理系統申報資料，透過質量平衡關係及查核結果，確認原告前開行為乃經常性持續違規，其有違水污染防治法第18條之1第1項規定至明，並依同法第46條之1第1項規定予以論處，並無不合。
3.次查：關於計算原告不法利得之金額部分，係被告研析原告提供3年內（自督察日往前追溯）自來水費單據及污泥清運費用之發票憑證產生之製程用水量、廢水產出量、廢水回收量、廢水放流量及污泥產出量等資料，與原告於被告水污染源管制資料管理系統（下稱水污染管理系統）申報之製程用水量、廢水產出量、廢水回收量、廢水放流量及污泥產出量等申報資料〔如原告101年4月至104年3月水質水量申報及自來水用量使用資料（見原處分卷第23頁）〕比對結果，查得原告有未經許可使用地下水（水污染防治許可文件僅核定使用自來水，見原處卷第25頁）於洗版及油墨槽清洗用途，且該2項清洗用途產出之廢水量亦漏未申報，致產生因節省廢水處理成本及污泥清除處理成本等之所得利益，作為裁處不法利得期間計算之依據，此有原處分函所附之「加和紙業股份有限公司不法利得計算說明」（下稱不法利得計算說明）附於原處分可稽（見原處分卷第13頁至第19頁），故被告依法裁罰，於法並無不合。
4.另查：被告認定原告違反期間是自101年4月1日至104年3月31日，且原告之上開違規行為係一行為，業據被告訴訟代理人於本院105年12月21日準備程序時 陳明 在卷，此有該次準備程序筆錄附於本院卷可參（見本院卷第136頁），故原告上開違規行為之最後時間點為104年3月31日，該時間點在水污染防治法第18條之1修正（104年2月4日）後，故被告以原告違反水污染防治法第18條之1規定，並依同法第46條之1規定予以裁罰，經核於法並無不合。況按「事業應採行水污染防治措施；其水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢（污）水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」「污水下水道系統排放廢（污）水，準用第14條、第15條及第18條之規定。」「污水下水道系統違反第19條規定者，處新臺幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按次處罰。」96年12月12日修正之水污染防治法第18條、第19條及第47條分別定有明文。又水污染防治法之中央主管機關即被告依水污染防治法第18條、第19條規定之授權訂定水污染防治措施及檢測申報管理辦法（下稱管理辦法），其第12條第1項第1款、第2款分別規定：「廢（污）水（前）處理設施應具備足夠之功能及設備，其規定如下：一、在最大產能或服務規模下處理廢（污）水，均能使處理後之廢（污）水符合本法及其相關規定。但排入污水下水道系統者，應符合下水道法之規定。二、能處理生產或服務設施可預見之異常作業或暴雨突增之水量負荷。」第52條第1項規定：「事業或污水下水道系統應以核發機關許可之放流口排放。但緊急情形非以繞流排放，不足以搶救人員或處理設施者，不在此限。」第2條第12款則定義「繞流排放：廢（污）水未依許可之放流口排放，或未依下水道管理機關（構）核准之放流口排入污水下水道。」核管理辦法之規定，均在母法授權範圍內，合於法律保留原則。是以，凡未依前揭管理辦法第12條規定，設置相當足以因應暴雨等異常狀況之污水處理設施，致污水下水道系統未以核發機關許可之放流口排放者，即有違前揭管理辦法第52條第1項前段規定，管理辦法既由水污染防治法第18條、第19條所授權，則違反管理辦法之規定應視授權之法文所在，認亦違反授權之法文，管理辦法第52條第1項規範污水下水道部分，應認出於水污染防治法第19條授權，違反管理辦法第52條第1項前段，應認即有違反水污染防治法第19條規定，應科以同法第47條規定處罰。嗣於104年2月4日修正水污染防治法時，增訂第18條之1第1項規定：「事業或污水下水道系統產生之廢（污）水，應經核准登記之收集、處理單元、流程，並由核准登記之放流口排放，或依下水道管理機關（構）核准之排放口排入污水下水道，不得繞流排放。」其立法理由為：「一、本條新增。二、為強化不得繞流排放、不得稀釋廢水，及應正常操作廢（污）水（前）處理設施之管理，將水污染防治措施及檢測申報管理辦法（以下簡稱管理辦法）第52條不得繞流排放之規定、……等管理規定，提升至法律位階，爰增訂第1項、……規定。」雖水污染防治法於104年2月4日修正增訂上開第18條之1第1項規定，但前揭舊有水污染防治法之規範架構，仍為嗣後104年2月4日修正之水污染防治法概括承受，亦即104年2月4日修正之水污染防治法仍繼續保留前揭規範，僅係將水污染防治措施及檢測申報管理辦法第52條不得繞流排放之規定之管理規定，提升至法律位階。
足見96年12月12日修正之水污染防治法，依管理辦法第52條第1項規定，事業負有應以核發機關許可之放流口排放之行政法上之義務，如有違反者，應認即有違反水污染防治法第19條規定，應科以同法第47條規定處罰；至於104年2月4日修正水污染防治法時，增訂該法第18條之1第1項規定，乃具體明文規定，事業負有應經核准登記之收集、處理單元、流程，並由核准登記之放流口排放，或依下水道管理機關（構）核准之排放口排入污水下水道，不得繞流排放之行政法上之義務，如有違反者，即依同法第46條之1前段規定處罰，從未改變事業負有應以核發機關許可之放流口排放之行政法上之義務。是原告主張：水污染防治法第18條之1第1項規定係於104年2月4日修正公布施行，被告以該條規定作為處罰依據，即顯有違反行政罰法第4條規定云云，不足採據。
5.綜上，足見原告此部分之主張，不足採信。
（四）原告又主張：原處分記載行政罰法第18條作為本件處罰依據，然上開條文不過在說明裁罰時注意情形，而非可作為處罰條文之依據；又原處分竟以被告訂定之所得利益核算及推估辦法之行政規則，作為本件處罰依據，顯已逾越行政罰法第4條明文須「法律」或「自治條例」之規定云云。
1.經查：原處分在「裁處理由及法令依據」欄明確載明：「違反水污染防治法第18條之1第1項規定，並依水污染防治法第46條之1裁處；依環境教育法第23條第2款規定裁處環境講習。」等語，此有原處分附於本院卷可參（見本院卷第22頁），足見原處分處罰依據為水污染防治法第18條之1第1項、第46條之1及環境教育法第23條第2款等規定，堪予認定。又上開行政罰法第18條第1項明定，行政機關裁處罰鍰時「應」審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，是行政機關自應依據行政罰法第18條第1項規定確實審酌上開情狀後始得裁處，俾符合核科罰鍰之適法性。是原告主張原處分記載行政罰法第18條作為本件處罰依據乙節，容有誤解，不足採據。
2.次查：原處分函附件第5項有關不法利得合計說明2.提及依所得利益核算及推估辦法第16條規定：「因違反本法義務行為而有所得利益，其所得利益產生於l04年2月6日本法修正施行前者，主管機關依行政罰法第18條第1項、第2項或第20條規定加重裁處或追繳。」（見原處分卷第19頁），係為區隔本件加重裁處不法利得期間屬104年2月5日水污染防治法修正前，爰依行政罰法第18條及不法利得裁處作業要點規定辦理，該部分不法利得並未援引所得利益核算及推估辦法計算。是原告主張原處分竟以被告訂定之所得利益核算及推估辦法之行政規則，作為本件處罰依據乙節，容有誤解，不足採據。
3.綜上，足見原告此部分之主張，並非可採。
（五）原告再主張：原處分、原處分所附裁處書、計算說明及裁處金額表內容不符，且未說明各項裁罰理由云云。
1.經查：原告經被告所屬中區督察大隊於104年3月31日查獲事業廢水以未經主管機關許可管線繞流排放於地面水體違反水污染防治法規定，經研析相關申報資料後，業如前述，查得原告有長期未妥善操作水污染防治設備及常態性繞流排放事業廢水情事，違反水污染防治法第18條之1第1項規定，業如前述，並涉及廢水處理應支出而未支出之費用，確有違反行政法上義務所得之利益。經被告具體計算原告101年4月1日至104年3月31日期間未妥善操作水污染防治設備，因節省之廢水處理成本所得利益，應予加重裁處及追繳不法利得金額（含孳息）分別為586,418元及23,446元，合計609,864元，不法利得金額係依所得利益核算及推估辦法第16條規定予以區隔，即以101年4月1日起至104年2月5日止及104年2月6日起至同年3月31日止分別加重裁處及追繳不法利得。
2.次按行政罰法第5條規定：「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」查：原處分函附裁處書在「違反時間」欄明確記載「101年04月01日-104年03月31日」等語；在「違反事實」欄記載「本署於104年3月31日查獲貴公司廢水處理設施自活性污泥池單元，以活動軟管將未妥善處理之製程廢水繞流排放於地面水體，依現場查核情形及貴公司申報與提供相關資料，顯示貴公司自101年4月1日起至104年2月5日止，有未正常操作廢水處理設施及繞流排放廢水。」等語，此有原處分函附裁處書附於本院卷可參（見本院卷第22頁）。是原處分函附裁處書在「違反時間」欄所載違反時間與在「違反事實」欄所載期間雖有不同，然因原處分函附裁處書之「違反時間」欄填列101年4月1日至104年3月31日係敘明原告全案之違規時間（含被告加重裁處及追繳不法利得金額之整體計算時間），且原處分說明一（見本院卷第20頁）及裁處書「違反事實」欄均明確記載本件加重裁罰不法利得金額之計算時段為101年4月1日至104年2月5日，故被告認原告違反時間自101年4月1日起至104年3月31日止，於法並無違誤。又水污染防治法係於104年2月4日修正公布施行，原告於104年3月31日既經被告查獲繞流排放事業廢水之上開行為，即應認定原告已違反104年2月4日修正之水污染防治法第18條之1第1項規定，故被告依上開行政罰法第5條規定，考量依修正前裁罰準則計算罰鍰有利於原告，業已考量原告有利事項而適用最有利於原告規定。
3.承上，原處分既已敘明違反事實之法條，又在裁處金額表之計算上，引用適用最有利於原告之規定，原處分及原處分所附裁處書內容明確，並無原告所稱原處分、原處分所附裁處書、計算說明及裁處金額表內容不符，且未說明各項裁罰理由之情事。
4,綜上，足見原告此部分之主張，洵非可採。
（六）原告復主張：被告至原告查核時，係原告之代班員工不熟悉作業，致因作業不慎而產生溢流，此僅純屬偶發事件，原告並未違反水污染防治法第18條之1第1項規定云云。
1.經查：被告所屬中區督察大隊於104年3月31日由原告之員工會同查核當時，廢水處理設施均自動操作中，操作現場並無員工在場，查得原告於活性污泥池單元利用加裝之活動軟管以高低位差方式，引流外觀黑色濃稠廢水採地表逕流方式排放○○○區○○道，排放方式機動且隱密，此有經原告會同人員李君簽名確認之被告所屬中區督察大隊104年3月31日督察紀錄及所附相片、光碟附於本院卷可參（見本院卷第118頁至第126頁）。足見原告廢水處理、排放方式及行為，並非排放許可證核定原告准行之廢水處理流程〔如排放許可證核定之用水種類（見本院卷第67頁）〕。況且，以高低位差方式利用虹吸原理引流原告廢水之方式，絕非偶發行為或原告之代班人員作業不慎所致。
2.次查：被告認定原告長期未妥善操作廢水處理設施，常態性繞流排放廢水之依據，係研析原告提供3年內自來水費單據及污泥清運費用之發票憑證產生之製程用水量、廢水產出量、廢水回收量、廢水放流量及污泥產出量等資料，及原告於被告水污染管理系統申報之製程用水量、廢水產出量、廢水回收量、廢水放流量及污泥產出量等申報資料比對結果，查得原告有未經許可使用地下水於洗版及油墨槽清洗用途〔如排放許可證核定之用水種類（見本院卷第67頁）〕，經被告以明確之數據經計算繞流排放之作業廢水量為6,483.11公噸〔如原告101年4月至104年3月繞流排放廢水量節省成本支出計算I欄（見原處分卷第27頁），且該繞流排放之廢水量亦經原告援引作為本件行政訴訟計算污泥產生量之水量數據，此有原告起訴狀附於本院卷可參（見本院卷第18頁）。故原告確有違反水污染防治法第18條之1第1項規定之情事，堪予認定。
3.又查：依水污染防治法第18條之1第1項規定，原告本負有應經核准登記之收集、處理單元、流程，並由核准登記之放流口排放，或依下水道管理機關（構）核准之排放口排入污水下水道，不得繞流排放之行政法上之義務，其應注意，且能注意，原告卻未注意致發生其廢水處理設施自活性污泥池單元，以活動軟管利用高低位差方式，將未妥善處理之製程廢水繞流排放於地面水體之情形，縱非故意，亦難辭過失之責。
4.綜上，足見原告此部分之主張，不足採據。
（七）原告另主張：被告計算不法利得計算說明，尚有疑義云云。
1.經查：被告加重裁處及追繳原告因違反水污法義務行為而有所得之利益，即廢水處理應支出而未支出之費用，係採據原告3年內（101年4月1日至104年3月31日）於被告水污染管理系統自行申報之上開3年廢水產生量，即廢水回收量加計廢水排放量、作業天數、污泥產出量、自來水用量、廢水處理設施藥劑費用、用電度數及費用等數據，並核算原告於製糊、鍋爐補水、廚房用水、洗版及油墨槽清洗之用水量，經比對結果，查得原告確有未經主管機關核可擅自使用地下水用於洗版及油墨槽清洗等製程之使用量〔如原告101年4月至104年3月繞流排放廢水量節省成本支出計算G欄（見原處分卷第27頁）及不法利得計算說明表2、原告101年4月1日至104年3月31日用水量分析（見原處分卷第15頁）〕達7,532.11公噸，並扣除原告3年內申報之廢水排放量1,049公噸，其製程廢水未經妥善處理即繞流排放而漏未申報之水量達6,483.11公噸〔如原告101年4月至104年3月繞流排放廢水量節省成本支出計算I欄（見原處分卷第27頁）及不法利得計算說明表3、原告101年4月1日至104年3月31日繞流廢水量分析（見原處分卷第16頁）〕，此數據亦經原告參採用於計算污泥產出量〔如原告之行政訴訟起訴狀九、（二）計算式，見本院卷第17頁至第18頁〕。該水量（6,483.11公噸）既未經妥善處理即繞流排放，亦未於水污染管理系統查有申報資料，且依告所屬中區督察大隊督察人員現場檢視（如經原告會同人員李君簽名確認之被告所屬中區督察大隊104年3月31日督察紀錄及所附相片、光碟）該繞流排放廢水之水質既黑且濃，外觀與原廢水差異不大，絕非原告所稱已經過化學混凝程序處理之水質（許可文件之原廢水經混凝處理後，其懸浮固體物由5,000毫克／公升降為150毫克／公升，見原處分卷第29頁、第31頁），原告自無出藥劑使用、化學混凝沉澱處理程序及活性污泥處理程序之用電費用。
2.次查：原告3年內全部廢水量（包括繞流廢水量）1萬1,16
5.11公噸〔如原告101年4月至104年3月繞流排放廢水量節省成本支出計算H欄（見原處分卷第27頁）〕，依據其許可文件內容，每公噸廢水處理所需之藥劑量（用於化學混凝沉澱處理程序）及用電量核算，需花費27萬8,346元藥品費用及電費13萬9,117元，此金額與原告申報之藥品費用12萬154元及電費2萬8,423元相較，申報之藥品費及電費分別僅占許可內容核算處理全部廢水所需藥品費用之43.16%及用電費用之20.43%〔如原告101年4月至104年3月申報用藥及用電費用與實際應支出用藥用電費用比對表（見原處分卷第33頁）〕，明顯偏低，足見原告主張其繞流排放廢水已先經化學混凝處理程序後始繞流排放云云，不足採信。至原告所提以生物污泥短少量及用電量等方式所作之計算式（見本院卷第17頁至第18頁），於法無據，自不足採。
3.又查：被告計算原告短少產出之污泥量係依原告水污染防治許可文件中核定8.27公噸廢水產出140公斤至270公斤污泥之參數，並採最低量140公斤計算〔約17公斤污泥／公噸廢水，如水污染防治措施/廢（污）水（前）處理設施資料表（見原處分卷第35頁）〕，核算出因廢水繞流排放（6,483.11公噸）衍生未產出污泥數量109.75公噸〔如原告101年4月至104年3月繞流排放廢水量節省成本支出計算J欄（見原處分卷第27頁）〕。此數據（約17公斤污泥／公噸廢水）經與原告於水污染管理系統3年內申報〔3年內污泥產出量182,851公斤／3年廢水產出量4,682公噸，如原告101年4月至104年3月水質水量申報及自來水用量使用資料（見原處分卷第23頁）〕之平均值（39公斤污泥／公噸廢水）比較結果，被告已採對原告有利之數據核算。至於相關用藥及用電費用亦採原告之申報資料〔如原告101年4月至104年3月水質水量申報及自來水用量使用資料（見原處分卷第23頁）〕平均值核實計算。是以，本件不法利得加重裁處金額之計算參數〔如原告101年4月至104年3月繞流排放廢水量節省成本支出計算J欄（見原處分卷第27頁）〕，均參諸原告提供之資料及自行申報之數據計算而來，足認被告不法利得計算說明，已臻明確，並無任何疑義。
4.綜上，足見原告此部分之主張，亦非可採。
五、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國106年1月17日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官許瑞助
法官林玫君法官許麗華
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國106年1月17日
書記官陳可欣