裁判字號：臺北高等行政法院102年訴字第435號判決
裁判日期：民國103年02月19日
裁判案由：區域計畫法
臺北高等行政法院判決
102年度訴字第435號103年1月22日辯論終結原告 謝文章 訴訟代理人 賴淑惠 律師被告桃園縣政府代表人 吳志揚 （縣長）住同上訴訟代理人 陳雅鈴
陳啟彥 涂仙媛 上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國102年1月22日台內訴字第1020000020號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國（下同）99年3月16日檢具戶籍謄本等相關文件，以其所有坐落桃園縣○○鄉○○○段○○○段○○○○○○號土地（下稱系爭土地），向桃園縣 蘆竹 地政事務所（下稱蘆竹地政事務所）申請由一般農業區農牧用地更正編定為同區甲種建築用地，經該地政事務所於99年3月30日邀集相關單位至現場會勘，會勘結果：「本案經現場勘查結果，經建管單位認定其因現場建築物老舊，牆壁及屋頂損害倒塌嚴重，已達損毀狀態，難以認定。」蘆竹地政事務所乃分別於99年
4月27日、99年5月7日、99年5月28日、101年6月29日函請原告補正政府機關核發之房屋毀損證明及合法房屋證明文件（文件內應載有合法房屋之位置、面積範圍等）。嗣原告提出航照圖及房屋稅籍證明書等補正文件，蘆竹地政事務所復於101年8月13日邀集相關單位現場會勘，會勘結果：
「本案經現場勘查結果，經建管單位蘆竹鄉公所意見，仍依前次99年3月30日會勘結論（因現場建築物老舊，牆壁及屋頂損害倒塌嚴重，已達損毀狀態，難以認定），故本案合法建物之範圍無法認定。」蘆竹地政事務所遂以101年9月10日蘆地行字第1012000825號函報被告審查，被告審認本件不符申請土地使用更正編定要件，乃以101年9月13日府地用字第1010228180號函（下稱原處分）駁回原告之申請。原告不服，經提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知（下稱系爭作業須知）係屬法規命令，內政部所為解釋函令自不得與之牴觸，而系爭作業須知第22點並未硬性規定土地所有權人須檢具何種具體要式之證明文件，足見其所稱之合法證明文件係指證據文件，非程序合法要件文件，且證據種類並未設有限制，亦非採法定證據主義，土地所有權人只要檢具任何形式之合法證明文件，主張經編定使用之土地，確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之事實，申請更正編定，即屬合法。系爭土地於47年即建有1棟磚石造合法建物，其現今仍然存在，且足以遮風避雨供居住使用，並經桃園縣蘆竹鄉戶政事務所勘查後，准許原告遷入戶籍居住，僅因年久失修且歷經地震颱風天災而部分牆壁、屋頂塌陷，有修繕改建之必要，惟房屋地基依然存在且清晰可辨，均可供測量範圍面積，而內政部89年9月27日台（89）內中地字第8980
568號函釋亦已釋明縱建物有部分牆壁、屋頂塌陷，惟房屋地基依然存在且清晰可辨，可供測量，亦可就未坍塌之建物測量認定，則本件應可認定系爭建物確實存在。又系爭土地及建物於100年3月16日業經蘆竹地政事務所測量，並將上開合法建物位置、範圍繪製入土地複丈成果圖，原告並已提出土地所有權狀、被告地方稅務局房屋稅籍證明書、門牌證明書、設籍證明、航照圖等合法房屋證明文件，足以證明系爭建物之興建時期、位置、範圍及面積，且係屬供人居住，並非農牧用地之農舍或禽、畜之農業相關設施等事項。被告以系爭建物已達毀損致難以認定程度，並認定系爭建物不存在，顯與現存證據資料不符，且未能以蘆竹地政事務所現存之土地複丈成果圖證明建物位置、範圍，並換算其面積，或再實地測量，亦有未盡職權調查證據之能事，違反行政程序法第36條、第43條規定。另本件並無內政部92年9月25日內授中辦地字第0920083974號函釋（下稱92年函釋）所述建物不存在而事實認定執行困難之情形，被告違反論理法則，曲解函釋意涵，錯誤認知建物不存在定義，並將建物存在視為法定證據規定，違反系爭作業須知第22點規範意旨。況縱認系爭建物毀損，然原告業已提出內政部88年12月13日台（88）內中地字第8886880號函釋（下稱88年函釋）所例示之編定公告前已為合法房屋之證明文件，並無合法房屋證明文件之欠缺。且內政部92年函釋所述政府機關核發之毀損證件，僅係抽象規定，並無限制係何機關出具之何種具體文件，被告之建管單位既已會勘認定毀損，並已作成會勘書面紀錄，即屬毀損證明文件。然蘆竹地政事務所竟置上開會勘書面紀錄如罔聞，仍要求原告補正政府機關核發之房屋毀損證明，且未說明未補正之效果，而原告不論係向蘆竹鄉公所或被告所屬相關機關請求出具毀損證明，均遭拒絕，並以原告未依限補正政府機關核發之房屋毀損證明及檢具合法房屋證明文件等理由，駁回原告土地更正編定之申請，顯違反行政程序法第36條規定等情。並聲明求為判決：⒈訴願決定、原處分均撤銷。⒉被告應就系爭土地非都市土地已供建築部分之土地面積245平方公尺（即原告起訴狀之附件7複丈成果圖以螢光筆所示的建物位置）更正編定為同區甲種建築用地之行政處分。
三、被告則以：本件前經蘆竹地政事務所於99年3月30日及101年8月13日邀集相關單位至現場勘查，惟因建物老舊倒塌毀損，建管單位蘆竹鄉公所及相關單位無法認定現場合法建物使用狀況及面積範圍等，其與內政部92年函釋，申請變更編定實地須有合法建物存在始得申辦更正編定為一般建築用地之規定，即有所未合。又原告雖檢附被告地方稅務局房屋稅籍證明書及農林航空測量所核發之航照圖，以補正合法房屋證明文件及取代政府機關核發之房屋毀損證明之不足，惟該稅籍證明書僅記載合法面積而無法確認現場合法房屋使用狀況、位置及範圍，而航照圖亦僅能作參考用。另蘆竹地政事務所雖於10
0年3月16日測量系爭土地及建物，將合法建物位置、範圍繪製入土地複丈成果圖以證明建物位置、範圍，並換算面積，惟該成果圖僅得證明測量時現場建物面積範圍，並非等同於64年12月31日實施建築管理前合法建物面積範圍。是以，本件既經建管單位蘆竹鄉公所及相關單位確認因現場房屋已達毀損狀態，無法認定，原告亦未能於期限內補正政府機關核發之毀損證件及載有合法建物位置、使用狀況、面積範圍等之合法房屋證明文件，被告駁回原告申請案，即屬依法有據等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：原告是否已檢具系爭建物確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，即系爭建物是否屬合法建物？被告否准其申請系爭土地使用更正編定，有無違誤？
五、本院之判斷：㈠按「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由
有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。前項非都市土地分區圖，應按鄉、鎮（市）分別繪製，並利用重要建築或地形上顯著標誌及地籍所載區段以標明土地位置。」「依本法第15條製定非都市土地使用分區圖、編定各種使用地與辦理非都市土地使用分區及使用地編定檢討之作業方式及程序，由內政部定之。」區域計畫法第15條及行為時同法施行細則第16條分別定有明文。內政部依據上開授權訂定系爭作業須知第1點：「概說：區域計畫的主要功能之一，在促進土地及天然資源之保育利用，充分兼顧農業與工業發展所需用地，以及防止自然災害。此項功能，有賴土地使用計畫及土地使用管制事項之貫徹實施，始能充分發揮。惟區域計畫之土地分區使用計畫及土地使用管制事項，頗為扼要，祇就區域內之土地使用作原則性之指導說明，其表現之計畫圖所用比例尺甚小，殊難據以認定每宗土地適當之使用，尚須進一步按鄉鎮縣轄市區製定非都市土地使用分區圖，編定各種使用地，並將結果公告及通知土地所有權人，作為實施土地使用管制之依據。特依區域計畫法施行細則第16條規定訂定本須知。」第9點：
「非都市土地各種使用地之編定原則……㈡現已為某種使用之土地，依下表及說明規定，按宗分別編定之：製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知編定原則表（略）。說明⒈…⒉合於下列情形之一土地，在特定農業區、一般農業區及特定專用區編為甲種建築用地；在山坡地保育區、森林區及風景區編為丙種建築用地：⑴於使用編定結果公告前屬『建』地目者。⑵於使用編定結果公告前已奉准變更為『建』地目者。⑶於使用編定結果公告前實際已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程者。但原依土地法規定編定為農業用地之土地，非法變更作建築使用以及依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法申請建築農舍之土地，仍編為農牧用地。……3、特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區、風景區及特定專用區內之一宗土地，於使用編定結果公告前，部分已作建築使用、已依法完成基礎工程者或已領有使用執照者，應於土地使用現況調查清冊或卡片內註記，並以各該區之主要用地編定，俟土地所有權人申請分割後再予更正編定。其有第二目第三子目但書情形者，不得更正編定為各種建築用地。」第22點：「經編定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照九㈡編定原則表及說明辦理更正編定」。按台灣地區於非都市土地之管制，在63年1月31日「區域計畫法」公布施行後，將全部非都市土地依該法及系爭作業須知，劃定使用分區，編定使用地，並依「非都市土地使用管制規則」實施管制。依系爭作業須知第9點㈡說明⒊及第22點之規定，如一宗土地於編定公告前，部分已作「合法」建築使用（即不得有同點說明之第二目第三子目但書規定「但原依土地法規定編定為農業用地之土地，非法變更作建築使用以及依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法申請建築農舍之土地，仍編為農牧用地。」之情形），即得依同須知第22點規定，檢具證明文件申請分割更正編定為甲種建築用地。
㈡經查，原告所有系爭土地面積為2,009平方公尺，於56年8
月1日調整地目等則為「田」地目「11」等則、68年間調整為同地目「15」等則、70年2月15日公告非都市土地使用編定為一般農業區農牧用地。原告以系爭土地上建有磚石造房屋1棟（門牌號碼：桃園縣蘆竹鄉坑口村12鄰5-1號），使用面積為245平方公尺，並自48年1月起課徵房屋稅，乃於99年3月16日申請系爭土地更正編定為甲種建築用地，經蘆竹地政事務所於99年3月30日邀集相關單位至現場會勘結果：「本案經現場勘查結果，經建管單位認定其因現場建築物老舊，牆壁及屋頂損害倒塌嚴重，已達損毀狀態，難以認定。」該所乃函請原告補正政府機關核發之房屋毀損證明及合法房屋證明文件。嗣原告檢附航照圖及房屋稅籍證明書等文件以為補正，蘆竹地政事務所乃復於101年8月13日邀集相關單位現場會勘，會勘結果：「本案經現場勘查結果，經建管單位蘆竹鄉公所意見，仍依前次99年3月30日會勘結論（因現場建築物老舊，牆壁及屋頂損害倒塌嚴重，已達損毀狀態，難以認定），故本案合法建物之範圍無法認定。」等情，有被告地方稅務局房屋稅籍證明書、現場照片、航照圖、臺灣省桃園縣土地登記簿、原告更正編定申請書、系爭土地土地所有權狀、蘆竹地政事務所99年3月30日合法建物面積認定實地會勘紀錄、蘆竹地政事務所99年4月27日蘆地價字第0990002721號函、99年5月7日蘆地價字第0990002955號函、99年5月8日蘆地價字第0990003458號函、101年6月29日蘆地行字第1011002332號函、原告101年7月19日復查申請書、蘆竹地政事務所101年8月13日合法建物面積認定實地會勘紀錄等件在卷可憑（見訴願卷第57-59、64-71、75-82頁）。是以，系爭土地於70年2月15日編定公告為一般農業區農牧用地前，其地目為田，部分已作建築使用之事實，應可認定。則依上開系爭作業須知第22點之規定，原告須檢具系爭建物確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，始得依系爭作業須知九㈡編定原則表及說明辦理更正編定。經被告函請原告於期限內補正政府機關核發有案之房屋毀損證明及合法房屋證明文件，原告雖提出房屋稅籍證明及航照圖為證，惟房屋稅籍資料係為課稅紀錄之證明，不得作為產權及他項權利證明之用(見本院卷第34頁)，而航照圖亦僅能證明建物之存在，該等文件均不足作為系爭建物為合法房屋之證明文件。嗣因原告逾期未完成補正，被告遂駁回原告系爭土地更正編定之申請，核諸前揭規定，於法並無不合。
六、原告雖主張系爭土地確有1棟供居住使用之磚石造合法建物，僅因年久失修致部分牆壁、屋頂塌陷，而有修繕改建之必要，惟其房屋地基依然存在且清晰可辨，可供測量範圍面積，並提出土地所有權狀、被告地方稅務局房屋稅籍證明書、門牌證明書、設籍證明、航照圖、土地複丈成果圖等合法房屋證明文件等件為證，被告卻仍以系爭建物已達毀損致難以認定程度，並判定建物不存在，顯與現有證據資料不符，其未以土地複丈成果圖證明建物位置、範圍，並換算面積，或再實地測量，亦有未盡職權調查證據之能事，違反行政程序法第36條、第43條規定云云。經查：
㈠按內政部92年函釋：「…本案經本部於本（九十二）年九月
二日邀同臺灣省各縣市政府…本部營建署…地政司…會商獲致結論如后：㈠非都市土地辦理更正編定為一般建築用地，仍應依現行相關規定辦理，即實地須有合法建物存在得申辦更正編定為一般建築用地。其理由如下：1.基於非都市土地辦理更正編定為一般建築用地，必須符合編定時之相關規定故原有合法建物存在係辦理更正編定重要依據，如實地無合法建物存在，該合法建物之使用狀況、位置、面積範圍均難以審認，亦無從航照圖上判別仍應編為農牧用地之農舍或禽、畜之農業相關設施。…3.實地有合法建物存在，於辦理實地勘查及測量時，始能依據戶政機關核發之門牌等認定建物之基地坐落，而不致發生錯誤；…4.實地有合法建物存在，辦理更正編定時較為客觀、具體，且經現場勘查並拍照存證可免弊端及爭議之發生。㈡為顧及實際需要，如因天然災害，實地無合法建物存在，土地所有權人就合於『製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知』九㈡說明2.3.規定者，依規定提出申請，並能檢附政府機關核發之毀損證件，及檢具合法房屋證明文作（文件內應載有合法房屋之位置、面積範圍等），其經相關單位會勘參考毀損照片或航照圖認定後，亦得以辦理分割及更正編定為一般建築用地。…。」及88年函釋：「…由於更正編定涉及編定前事實之認定，依照『作業須知』第22項及本部63年3月8日台內營字第57150號函及87年5月8日台（87）內地字第8786359號函及88年
9月17日台內中地字第884761號函規定之意旨，應具備二項要件：㈠編定公告前已為合法房屋之證明文件，水電證明、稅捐、設籍或房屋謄本、建造執照或建物登記證明。㈡經實地勘查確有合法建築物存在。」均係闡述系爭作業須知第9點㈡說明⒊有關公告編定為農牧用地前，部分土地已經作合法建築使用之認定準據，於使用地之編定原則無違，本院自得予以適用。
㈡經查，本案前經蘆竹地政事務所於99年3月30日及101年8
月13日邀集相關單位至現場勘查，惟因系爭建物老舊倒塌毀損，建管單位蘆竹鄉公所及相關單位無法認定現場合法建物使用狀況及面積範圍等情，有蘆竹地政事務所99年3月30日、101年8月13日合法建物面積認定實地會勘紀錄、照片4幀可稽(見原處分卷第12、19頁、訴願卷第58-59頁)；本院於準備程序進行中到場履勘結果，系爭建物確為倒塌毀損，並有勘驗筆錄及現場照片可按(見本院卷第167-179頁)。證人即蘆竹鄉公所承辦人 林振溥 亦到庭證稱：「請屋主提出課稅證明、實施建築管理辦法（民國62年）前房屋可使用之證明。本案去看的時候，他提供的證件是62年前已經有建築物存在沒有錯，但建築法對建築物的認定，會勘上我也寫了，建築物去看的時候屋頂已經坍塌、牆壁也倒塌，無法認定建築範圍。」「依建築法第4條，建築物要成立必須要有屋頂、可供人居住使用方可認定為建築物，今原告房屋屋頂倒塌、牆壁只剩下一些壁基，並非建築法上第4條所規定的建築物。建築法上的建築面積（建築技術規則），是建築物的水平最大投影面積，沒有頂蓋根本無法計算面積。本案乃主管單位請我們來認定合法的建築面積，但建築法上無法認定。」等語(見本院卷第105頁)，核諸上開函釋，申請更正編定實地須有合法建物存在始得申辦更正編定為一般建築用地，本案經實地勘查結果，系爭建物既已呈現屋頂坍塌、牆壁倒塌，並非建築法上第4條所規定的建築物，已如前述，是系爭土地上確未有合法建築物存在，要可認定。又原告雖檢附桃園縣政府地方稅務局房屋稅籍證明書及農林航空測量所核發之航照圖，以補正「合法房屋證明文件」及取代「政府機關核發之房屋毀損證明」之不足，惟該稅籍證明書僅記載課稅面積而無法確認現場房屋使用狀況、位置及範圍，且按前揭函釋意旨航照圖亦僅能作參考用。被告雖主張100年3月16日與佃農於臺灣桃園地方法院民事訴訟時，系爭土地及建物亦經蘆竹地政事務所測量並將合法建物位置、範圍繪製入土地複丈成果圖以證明建物位置、範圍，並換算面積等語，惟該土地複丈成果圖僅得證明100年民事訴訟當時現場建物面積範圍，並非等同於64年12月31日實施建築管理前合法建物面積範圍，是本案既經建管單位蘆竹鄉公所及相關單位經實地勘查確認現場房屋已達毀損狀態，並無合法建物存在，原告亦未能依前開函示於補正期限內補附政府機關核發之毀損證件及載有合法建物位置、使用狀況、面積範圍等之合法房屋證明文件，被告否准原告之申請，尚無不合。原告之主張，為無理由。
七、綜上所述，原告所訴各節均不可採，被告以原告未能於期限內提出政府機關核發有案之房屋毀損證明及合法房屋證明文件以完成補正，乃駁回原告系爭土地更正編定之申請，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，並請求被告應就系爭土地非都市土地已供建築部分之土地面積245平方公尺，更正編定為同區甲種建築用地，均為無理由，應予駁回。
八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國103年2月19日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官蕭惠芳
法官侯志融法官陳姿岑
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國103年2月19日
書記官李依穎