裁判字號：最高行政法院104年判字第241號判決
裁判日期：民國104年05月21日
裁判案由：廢棄物清理法
最高行政法院判決
104年度判字第241號上訴人雲林縣政府代表人 李進勇 訴訟代理人 李建忠 律師被上訴人台塑石化股份有限公司代表人 陳寳郎 訴訟代理人 張嘉真 律師
姜威宇 律師上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國103年9月25日臺中高等行政法院102年度訴字第231號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理由
一、緣被上訴人所屬麥寮一廠於民國91年11月20日取得上訴人核准該廠工廠變更登記，增加其他石油及煤製品（混合石膏及副產石灰）為「產品」（核准函字號：91府建工字第0910068785號函；登記證號：00-000000-00），並獲上訴人准予備查該廠「事業廢棄物清理計畫書」變更案（最近1次備查函文號：101年1月11日府環廢字第1003631667號），將石油焦高溫氧化裝置（CFB）製程（下稱系爭製程）所產混合石膏及副產石灰核列為產品。嗣因雲林縣及彰化縣境內發生數起業者以改良土地或生產低強度抗壓性材料名義，將被上訴人所屬麥寮一廠產出之水合副產石灰、混合土方、廢鑄砂直接回填土地接觸土壤，或混雜污泥非法處理事業廢棄物案件。行政院環境保護署環境督察總隊中區督察大隊乃派員至被上訴人所屬麥寮一廠稽查系爭製程運作情形，發現該廠區堆置約1,390,000公噸水合副產石灰，其產品用途及流向均有疑慮，乃以101年11月23日環署督字第1010107221號函請上訴人審視被上訴人所屬麥寮一廠事業廢棄物清理計畫書，請其提出合理說明或變更其事業廢棄物清理計畫書，妥善處理該製程產出石灰。雲林縣環境保護局乃依行政院環境保護署100年5月9日環署廢字第1000036827號令及101年11月23日環署督字第1010107221號函（分別下稱行政院環境保護署100年5月9日令、101年11月23日函），分別於101年10月12日、102年1月15日函請被上訴人提供系爭製程產物（粉狀、粒狀及水化後）之用途及所產副產石灰及混合石膏之成分、數量、用途或流向等資料，但未獲答覆，乃根據被上訴人提報之銷售資料、製程文件及臺灣臺南地方法院檢察署（下稱臺南地院檢察署）偵查結果，依廢棄物清理法第31條第1項第1款規定，改判定被上訴人所屬麥寮一廠系爭製程所產混合石膏及副產石灰為「事業廢棄物」，並由上訴人102年1月28日府環廢字第1023603869號函（下稱原處分），命被上訴人於7日內向雲林縣環境保護局提出事業廢棄物計畫書變更申請，並委由合法公民營清除處理機構處理。被上訴人不服，提起訴願，惟遭訴願駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院102年度訴字第231號判決撤銷訴願決定及原處分，上訴人未服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張略以：
(一)上訴人僅以行政院環境保護署100年5月9日令及101年11月23日函等，非法律者為依據，將系爭產物改判定為事業廢棄物云云，顯然嚴重違反法律保留原則。訴願決定未察，更擅以廢棄物清理法第31條第1項第1款為原處分依據，惟該條款文義僅係要求一定規模之事業檢具事業廢棄物清理計畫書供主管機關審查核准，未賦予主管機關將已認定為產品之物品改認定為事業廢棄物之權利，是訴願決定亦非適法，原處分及訴願決定應予撤銷。
(二)原處分僅援引非屬法律亦未經母法授權之行政院環境保護署100年5月9日令及101年11月23日函，惟原處分內容完全未引述將合法產品改判為事業廢棄物、7日內向其提出事業廢棄物清理計畫變更申請書之法令，原處分顯未盡理由說明之法律義務，有違明確性原則。
(三)上訴人及訴願決定主張上訴人一再函請被上訴人提供系爭產物之成分、數量、用途或流向等資料，惟被上訴人並未提供，且系爭產品用於土地回填，造成環境污染等情，足證系爭產物已失市場價值且用途流向均有疑慮，故上訴人改判定系爭產品為事業廢棄物，要屬有據云云。惟被上訴人業於101年9月起即依照雲林縣環境保護局要求，辦理管制記錄事項並提報報備，又已提供每月副產石灰（乾式）及副產石灰（水化）之流向資料（包含客戶名稱、使用地點、使用數量、使用用途等等），足證系爭產物之銷售數量、流向與用途，均有流向記錄，且現正由雲林縣環境保護局監管督導中。上訴人及訴願決定之認定並非事實，且毫無法律依據，並非適法。
(四)被上訴人麥寮一廠業經上訴人於91年11月20日以91年府建工字第0910068785號函准予工廠變更登記增加混合石膏及副產石灰為產品之項目，工廠登記證上有關主要產品之登記，乃被上訴人合法權利，被上訴人自應受正當合理之信賴保護。另被上訴人依廢棄物清理法第31條第1項第1款規定，歷年檢具之事業廢棄物清理計畫書（含變更申請書），皆將系爭產物列為產品，非事業廢棄物，最新核准係101年1月11日之廢棄物清理計畫書亦准予備查在案。是原處分作成時，系爭產物之產品登記仍為合法有效，原處分無法律依據驟將被上訴人產製之混合石膏及副產石灰等2項合法登記之產品，改判定為事業廢棄物云云，顯已嚴重違反信賴保護原則，並有違行政程序法第36條及第43條之證據調查與處分應附理由之違法，應予撤銷。
(五)上訴人及訴願決定依行政程序法第123條第4款規定，廢止上訴人91年11月20日核准系爭產物登記為產品之行政處分，被上訴人尚難主張信賴保護云云。惟系爭產物特性及工業上用途，自91年11月20日經合法產品登記迄今未有所變動，本件並不符合行政程序法第123條第4款情形。再者，上訴人主張系爭產物為強鹼性物質，若不加管制將影響環境云云。惟此並非事實，系爭產物自99年迄今，被上訴人委託檢測機構執行檢測結果，pH值均介於12.1至12.49間，全數低於有害事業廢棄物認定標準值12.5；況已登記為產品者，即應無pH值之限制，是不得以系爭產物pH值太高即認定對公益將生重大危害，故本件無行政程序法第123條第5款對公益之重大危害情事。
(六)上訴人在訴願程序終結前未能依行政程序法第96條及第114條之規定，補正原處分法令依據及事實理由，且行政訴訟中，上訴人亦未能說明原處分之法令依據是否依行政程序法第123條而為廢止，是原處分已屬無法補正之違法行政處分，應予撤銷等語，求為訴願決定及原處分均撤銷。
三、上訴人則以：
(一)上訴人依行政院環境保護署100年5月9日令，有關廢棄物清理法第31條第1項第1款應檢具事業廢棄物清理計畫書之事業，其製程產出物之認定辦理原則，函請被上訴人提供系爭製程產物之用途及所產副石灰及混合石膏之成分、數量、用途或流向等資料，惟被上訴人並未提供相關資料。上訴人依被上訴人提報之銷售資料、製程文件、臺南地院檢察署偵查結果，核認被上訴人副產石灰、混合石膏及水化石膏使用於土地回填；且上訴人於雲林縣○○鄉○○段及所屬環境保護局於彰化縣芳苑鄉稽查發現回填過程中有直接接觸地下水等情事；另被上訴人廠品副產石灰遭上訴人查獲回填魚塭，高鹼性及金屬鎳含量偏高已造成周遭環境污染，足證被上訴人所述之副產品已失市場價值且用途及流向均有疑慮。爰此上訴人對系爭產物重新審查後，認已失市場價值且用途流向均有疑慮，以原處分改判定被上訴人所屬系爭產物即混合石膏及副產石灰為「事業廢棄物」，於法有據。
(二)被上訴人主張該產品自91年11月20日業獲核准登記為產品，惟至101年始改認定為廢棄物，有違信賴保護及法律保留原則云云。然被上訴人之系爭製程所產出之飛灰及底灰，時至今日已無任何經濟價值，應列為事業廢棄物，且該等產品均為強鹼性物質，若未管制恣意傾倒，將嚴重影響生態與環境，上訴人自得依行政程序法第123條第4款及第5款規定，廢止上訴人於91年11月20日獲核准生產混合石膏及副產石灰為產品之行政處分，將之回復為事業廢棄物性質，並無違反法律保留原則。又被上訴人經司法機關查出以假出售產品名義，行清運廢棄物之實，則確有使用不實方式欺瞞上訴人及各相關機關之情，無行政程序法第126條第1項信賴值得保護，被上訴人主張無所據等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)本件原處分之法令依據乃行政院環境保護署函令，其中行政院環境保護署100年5月9日令意旨，核屬該主管機關就統一認定事實所訂頒之解釋性行政規則，為適用法律所必要之補充，並非法律本身。另行政院環境保護署101年11月23日函，則係行政院環境保護署派員至被上訴人所屬麥寮一廠稽查系爭製程運作情形後，發現該廠區堆置約1,390,000公噸水合副產石灰，其產品用途及流向均有疑慮，乃函請上訴人審視被上訴人所屬麥寮一廠事業廢棄物清理計畫書，並請其提出合理說明或變更事業廢棄物清理計畫書，僅係上級機關監督權責命下級機關依法處置之行政指示。兩者皆非可課予被上訴人應於7日內向雲林縣環境保護局提出事業廢棄物計畫書變更申請，並委由合法公民營清除處理機構處理等法定義務，或將系爭產物改判定為廢棄物之實體法規定。雖上訴人嗣於訴願答辯間接引用廢棄物清理法第31條第1項第1款，已於訴願程序終結前補正原處分法律依據，一併補強認定事實之理由，然該補正並非得逕命被上訴人應於7日內向雲林縣環境保護局提出事業廢棄物計畫書變更申請，並委由合法公民營清除處理機構處理之法律依據。故原處分未明確記載法令依據，且未於訴願程序終結前補正正確法令依據，難認無程式記載錯誤之違法。
(二)廢棄物清理法第31條第1項第1款「與事業廢棄物產生、清理有關事項變更」，包含原物料使用量及產品產量或營運擴增及其他改變，足致廢棄物性質改變或數量增加者；又事業廢棄物種類為一般性或有害性，應分別依據廢棄物清理法第52條及第53條裁罰，顯見廢棄物清理法第31條第1項第1款係與事業廢棄物產生、清理有關事項變更時，事業應主動向主管機關申報之規定，並非賦予主管機關得據此規定逕行變更廢棄物種類之法源。又「與事業廢棄物產生、清理有關事項變更時」主要是以事業廢棄物為規範對象，依照廢棄物清理法施行細則第12條第1項規定，解釋上應不包括將產品變更為廢棄物之情形，則上訴人逕行引用廢棄物清理法第31條第1項第1款規定，作為改判定系爭混合石膏及副產石灰為「事業廢棄物」之法令依據，容有違誤。再者，「與事業廢棄物產生、清理有關事項變更」，本屬單純之事實變更，一有變更，事業即有主動辦理事業廢棄物計畫書變更申請義務；若屬主管機關依職權所為，則必須預先或同時經主管機關依法變更之，變更後始得啟動課予事業依據廢棄物清理法第31條第1項規定辦理事業廢棄物計畫書變更申請義務，不能跳脫該變更程序而直接依據該規定要求辦理變更申請，此乃當然之解釋。本件被上訴人所屬麥寮一廠於91年11月20日取得上訴人核准該廠工廠變更登記，增加其他石油及煤製品（混合石膏及副產石灰）為「產品」，並獲上訴人准予備查該廠「事業廢棄物清理計畫書」變更案（最近1次備查函文號：101年1月11日府環廢字第1003631667號），將系爭製程所產混合石膏及副產石灰核列為產品。上訴人欲啟動被上訴人應依廢棄物清理法第31條第1項第1款後段規定辦理變更申請之義務，應先撤銷或廢止該登記為產品之處分後，始得為之。惟原處分竟僅援引行政院環境保護署101年11月23日函、100年5月9日令及補正之廢棄物清理法第31條第1項第1款，均非可將系爭混合石膏及副產石灰改判定為事業廢棄物之法令依據；亦未引用行政程序法第117條或第123條撤銷或廢止登記混合石膏及副產石灰為產品之處分，尚難認上訴人已明確記載將該等產物由產品變更為事業廢棄物之合法程序。故原處分將系爭產物認定為事業廢棄物，並命被上訴人應於7日內向雲林縣環境保護局提出事業廢棄物計畫書變更申請，及委由合法公民營清除處理機構處理，違反明確性原則。
(三)依行政院環境保護署依據廢棄物清理法第31條第2項授權訂定之「事業廢棄物清理計畫書之格式及應載明事項」及廢棄物清理法第52條及第53條等規定可知，一般事業廢棄物及有害事業廢棄物有違反同法第31條第1項規定者，各定有不同法律效果，事業依廢棄物清理法第31條第1項第1款檢具變更事業廢棄物清理計畫書時，應載明一般性或有害性事業廢棄物之種類及清理方式。原處分未清楚記載事業廢棄物屬性，訴願程序終結前亦未補正此部分，顯見原處分此部分記載亦有疏漏，被上訴人無從預見並遵照檢具變更事業廢棄物清理計畫書，自有違明確性原則。
(四)原處分後，上訴人另以102年1月30日府建行字第1025301536號函，依工廠管理輔導法第25條第1項第3款及行政程序法第123條第4款規定，廢止該產品（混合石膏及副產石灰）登記之處分。然其廢止該產品登記之時間，係原處分作成後，即上訴人未經事先或同時廢止系爭產品登記之前，即先以原處分命被上訴人向雲林縣環境保護局提出事業廢棄物計畫書變更申請，並委由合法公民營清除處理機構處理，有違信賴保護原則。再者，被上訴人所屬麥寮一廠自91年11月20日取得上訴人核准該廠工廠變更登記，增加其他石油及煤製品（混合石膏及副產石灰）為「產品」後，迄今已逾10年，上訴人要求被上訴人應在短短7日內，依據「事業廢棄物清理計畫書之格式及應載明事項」調整，並將變更後事業廢棄物清理計畫書送請審查，及委由合法公民營清除處理機構處理，顯非合理；另參廢棄物清理法第62條，7日期限非不能有更寬限之期間；又同法施行細則第12條第2項明定，情節較輕微之變更，尚可於事實發生後15日內，填申請異動報請備查，本件屬情節較重大之變更，卻需於7日內提出事業廢棄物計畫書變更申請，並委由合法公民營清除處理機構處理，輕重失衡，明顯違反比例原則。綜上，原處分依廢棄物清理法第31條第1項第1款規定，改判定被上訴人所屬麥寮一廠系爭製程所產混合石膏及副產石灰為「事業廢棄物」，並命被上訴人應於7日內向雲林縣環境保護局提出事業廢棄物計畫書變更申請，及委由合法公民營清除處理機構處理，核有違誤，訴願決定未予糾正，遞予維持，亦有未合，被上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。
五、上訴人上訴意旨略謂：
(一)行政院環境保護署乃上訴人之上級機關，對上訴人環保業務有指導監督之權，行政院環境保護署所作成之令、釋、函等，上訴人均有遵循義務，亦係上訴人業務之依據，非僅如原判決認定之一般行政規則，非法律，而非上訴人作成行政處分之法律依據。
(二)原處分既已將混合石膏及副產品認定為廢棄物，則應於是日起即發生廢止產品登記之結果，上訴人另以他函即102年1月30日府建行字第10200719869號函載明廢止之法律依據，應認有補正原處分之效果，應無原判決所謂原處分未明確記載法令依據及違反信賴保護原則。且上訴人於訴願程序中，業已補充載明行政處分應記明之理由，應可認為已踐行行政程序法第114條第1項第2款補記理由程序。上訴人既於訴願程序終結前補充其不足之理由，原處分自無未依法律依據之違法。
(三)原判決認原處分未將系爭產物之屬性載明為一般性或有害性事業棄物之種類及清理方式，有違明確性原則云云。然查系爭堆置被上訴人廠區內之副產石灰，業經上訴人認定屬事業廢棄物，被上訴人自可依該產物屬性自行先暫定為何種類之事業廢棄物並提出清理計畫書，經上訴人審查後再為認定何種類廢棄物，故原處分並無不明確之處。
(四)原判決認原處分給予被上訴人7日期間提出事業廢棄物計畫書變更申請，因系爭產物涉及清理計畫龐大，有違比例原則云云。然依廢棄物清理法第62條規定「依本法期限改善或申報，其改善或申報期間不得超過90日」，上訴人以行政裁量權要求被上訴人7日內提出變更申請書至上訴人處審查，而非要求被上訴人應執行清除，而審查期間，被上訴人可依上訴人要求補正各項資料。故給予7日期間乃行政裁量可為之期間並無違反比例原則等語，求為廢棄原判決。
六、本院查：
(一)按「本法所稱廢棄物，分下列二種：一般廢棄物：由家戶或其非事實所產生之垃圾、糞尿、動物屍體等，足以污染環境衛生固體或液體廢棄物。二、事業廢棄物：（一）有害事業廢棄物由事業所產生具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。（二）一般事業廢棄物：由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物。前項有害事業廢棄物認定標準由中央主管機關會商中央目的事業主管機關定之。……」、「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「經中央主管機關指定公告一定規模之事業，應於公告之一定期限辦理下列事項：一、檢具事業廢棄物清理計畫書，送直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關審查核准後，始得營運；與事業廢棄物產生、清理有關事項變更時亦同。二、依中央主管機關規定之格式、項目、內容、頻率，以網路傳輸方式向直轄市、縣（市）主管機關申報其廢棄物之產出、貯存、清除、處理、再利用、輸出、輸入、過境或轉口情形。但中央主管機關另有規定以書面申報者，不在此限。三、中央主管機關指定公告之事業廢棄物清運機具，應依中央主管機關所定之規格，裝置即時追蹤系統並維持正常運作。前項第1款事業廢棄物清理計畫書之格式及應載明事項，由中央主管機關會商中央目的事業主管機關定之。第1項事業依規定應實施環境影響評估者，於提報環境影響評估相關文件時得一併檢具事業廢棄物清理計畫書，送直轄市、縣（市）主管機關審查。俟環境影響評估審查通過後，由直轄市、縣（市）主管機關逕予核准。」廢棄物清理法第2條第1項及第31條第1項、第2項、第3項分別定有明文。足見，行政院環境保護署及縣政府均為廢棄物清理法之主管機關，具有認定轄區內工廠所產生之物品是否廢棄物之認定權限。
(二)按「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」、「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據…」、「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。但別有規定者，不在此限。」行政訴訟法第125條第1項、第133條前段、第189條第1項分別定有明文。是於撤銷訴訟，為事實審之高等行政法院應本於職權調查證據，並依調查證據之結果，斟酌全辯論意旨，依經驗、論理及證據法則認定事實，不受當事人主張之拘束。倘其未盡職權調查證據之義務，或認定事實有悖於上述法則，其判決即屬違背法令。經查原判決撤銷訴願決定及原處分，有如下違誤，茲分述之。
⒈按原判決認定原處分不但未於作成前明確記載其法令依據，
且未於訴願程序終結前補正正確之法令依據，難認無程式記載錯誤之違法一事；查原處分主旨為：「有關貴公司麥寮一廠事業廢棄物清理計畫書（管制編號：P0000000）中將高溫氧化裝置產物混合石膏及副產品石灰列為產品之合宜性乙案，詳如說明段，請速依說明段辦理，請查照。」說明記載：「一、依據行政院環境保護署101年11月23日環署督字第1010107221號函暨100年5月9日環署廢字第1000036827號令辦理。二、依據『六輕三期擴建計畫環境影響差異分析報告定稿』中輕油廠石油焦高溫氧化裝置（CFB）製程描述，副產石灰屬燃燒後底灰，混合石膏為煙氣脫硫後由袋濾機收集之飛灰。三、另依上述行政院環境保護署函文說明二略以：『……經查塑化公司廠區內迄今已堆置約139公噸水合副產石灰，顯見其產品用途及流向均有疑慮。』。四、綜上所述，業經本府判定貴公司麥寮一廠石油焦高溫氧化裝置（CFB）製程所產混合石膏及副產品石灰係屬事業廢棄物，請貴公司於7日內向本局提出事業廢棄物清理計畫書變更申請，將該項物質以事業廢棄物型態提報至事業廢棄物清理計畫書中相關欄位，並依廢棄物清理法相關規定委由合法公民營清理除理機構妥善清運處理該項廢棄物。」可見，原處分係以被上訴人麥寮一廠石油焦高溫氧化裝置（CFB）製程所產之「混合石膏」及「副產品石灰」認定應屬「事業廢棄物」，請被上訴人7日內將上開物質提報至事業廢棄物清理計畫書中，申請變更廢棄物清理計畫書，依廢棄物清理法相關規定清運上開物質。又原處分引以為據之行政院環境保護署100年5月9日令謂：「有關『廢棄物清理法』第31條第1項第1款規定，應檢具事業廢棄物清理計畫書之事業，其製程產出物之認定，應依下列原則辦理：（一）環保單位對於事業所提之廢棄物清理計畫書應謹慎審理，必要時應請事業提供產品種類、成分、規格、形態、顏色、數量、照片、用途或流向等資料，以供審查，並應確認產品之說明屬合理、技術可行且流向無虞。……」等語（見原審卷一第42頁。）另同署101年11月23日函，則係行政院環境保護署派員至被上訴人所屬麥寮一廠稽查系爭製程運作情形後，發現該廠區堆置約1,390,000公噸水合副產石灰，其產品用途及流向均有疑慮，乃函請上訴人審視被上訴人所屬麥寮一廠事業廢棄物清理計畫書，並請其提出合理說明或變更其事業廢棄物清理計畫書，及妥善處理該製程產出石灰之公文（見原審卷一第41頁），係行政院環境保護署基於監督權責命上訴人依法處置之行政指示。兩者雖非課予被上訴人應於7日內向雲林縣環境保護局提出事業廢棄物計畫書變更申請，並委由合法公民營清除處理機構處理等法定義務，或將系爭產物改判定為廢棄物之實體法規定。惟查上訴人於102年4月26日訴願補充答辯稱：「一、依據行政院環境保護署100年5月9日環署廢字第1000036827號令，有關廢棄物清理法第31條第1項第1款規定……。經查貴公司副產石灰及混合石膏流向及處理方式，九成以上之副產石灰、混合石膏及水化石膏均直接使用於土地回填，且於回填過程中有直接接觸地下水如雲林縣○○鄉○○段及彰化縣芳苑鄉等情事，且廠區內堆置約130萬公噸之副產石灰、混合石膏及水化石膏，是故貴公司所述之副產石灰確已失市場價值且用途及流向上均有疑慮之事實。三、另，依臺灣臺南地方法院檢察署102年1月25日『強鹼石灰污染大地新聞稿』表示，貴公司產品係以與清運公司訂定每公噸2元之產品買賣契約，約定清運公司以每公噸2元之價格向貴公司購買該產品，另外又由貴公司補貼清運廠商每公噸650元作為處理費用，顯見貴公司所述之副產品之交易模式與一般產品之買賣模式相悖。……經檢視貴公司相關資料，副產石灰產品用途、流向均有疑慮之事實，遂依行政院環境保護署100年5月9日環署廢字第1000036827號令……要求貴公司CFB製程所產混合石膏及副產石灰於7日內提出事業廢棄物清理計畫書變更為廢棄物，以妥善處理該等製程產出石灰，防杜環境污染情事發生。」等語（見訴願卷第635頁、第636頁），可見，上訴人已於訴願程序終結前補正原處分之法律依據為廢棄物清理法第31條第1項第1款規定，而原判決亦認定「僅隱約且間接引用廢棄物清理法第31條第1項第1款，似有於事後訴願程序終結前補正原處分之法律依據為廢棄物清理法第31條第1項第1款規定，並一併補強認定事實之理由」（見原判決第117頁）；詎原判決又認定原處分不但未於作成時明確記載其法令依據，且未於訴願程序終結前補正正確之法令依據，違反明確性原則云云，即有矛盾，容有未洽。
⒉原判決認定廢棄物清理法第31條第1項第1款所規定之「與事
業廢棄物產生、清理有關事項變更時」主要是以事業廢棄物為規範對象，在解釋上不包括將產品變更為廢棄物之情形云云；按廢棄物清理法第31條第1項第1款規定：「……與事業廢棄物產生、清理有關事項變更時亦同。」又廢棄物清理法施行細則第12條規定：「（第1項）本法第31條第1項第1款所稱與事業廢棄物產生、清理有關事項變更，係指下列情形之一：……三、原物料使用量及產品產量或營運擴增及其他改變，足致廢棄物性質改變或數量增加者。……」可知，當「產品」變更為「事業廢棄物」之改變，足致「廢棄物數量增加」，依前揭廢棄物清理法施行細則第12條第3款規定，應屬於「與事業廢棄物產生、清理有關事項變更」無誤，依廢棄物清理法第31條第1項第1款規定，事業應主動向主管機關申報或報請備查，主管機關亦得依職權函請事業依法盡其法定義務。詎原判決認定廢棄物清理法第31條第1項第1款後段所稱「與事業廢棄物產生、清理有關事項變更時」一語，解釋上不包括將產品變更為廢棄物之情形，亦有未洽。
⒊原判決認定上訴人應先撤銷或廢止該登記為產品之行政處分
之後，始得為系爭認定事業廢棄物之處分，原處分作成時，系爭產品登記尚未經廢止，原處分違反信賴保護原則云云；按被上訴人所屬麥寮一廠於91年11月20日取得上訴人核准該廠工廠變更登記，增加其他石油及煤製品（混合石膏及副產石灰）為「產品」，係依工廠管理輔導辦法之規定所為之處分（見原審卷一第27頁），而本件原處分係上訴人基於其廢棄物清理法主管機關之權責，對轄內從事生產之被上訴人所屬麥寮一廠所產出之混合石膏及副產石灰，依前揭廢棄物清理法之規定，認定係屬「事業廢棄物」之處分，與上訴人於作成本件原處分後之兩日（即102年1月30日）所為廢止前揭「產品」核准處分，兩者性質不同，兩處分之法律依據不同，上訴人作成處分之權限來源亦不同，則廢止前揭混合石膏及副產石灰為「產品」之核准處分，並非本件認定混合石膏及副產石灰為「事業廢棄物」之前提必要條件。又「原處分機關依第123條第4款、第5款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。」行政程序法第126條第1項固有明文，然被上訴人欲主張其受信賴保護原則之保護者，應指原核定產品處分嗣經廢止後有無信賴保護之適用而言，至於本件認定為事業廢棄物之處分並非將原核定產品處分予以廢止，自無信賴保護原則之適用。從而，原判決認定應先撤銷或廢止該登記為產品之行政處分之後，始得為系爭認定事業廢棄物之處分，且原處分作成時，系爭產品登記尚未經廢止，認定原處分違反信賴保護原則等情，自有不合。
⒋原判決認定上訴人作成原處分時，始終未將事業廢棄物之屬
性記載明確，甚至於訴願程序終結前未補正此部分欠缺，有違明確性原則云云；按依廢棄物清理法第2條規定，事業廢棄物雖分為有害事業廢棄物及一般事業廢棄物，有害事業廢棄物認定標準由中央主管機關會商中央目的事業主管機關定之。但依同法第31條第1項規定應檢具事業廢棄物清理計畫書，送直轄市、縣（市）主管機關審查核准之規定，並無區分有害事業廢棄物或一般事業廢棄物之情形。查原處分係請被上訴人於7日內向上訴人環境保護局提出事業廢棄物清理計畫書變更申請，將該項物質以事業廢棄物型態提報至事業廢棄物清理計畫書中相關欄位，並依廢棄物清理法相關規定委由合法公民營清除處理機構妥善清運處理該項廢棄物（見原審卷一第19頁、第20頁）。被上訴人應可依該產物屬性，自行先暫定為何種類之事業廢棄物，並提出清理計畫書，經上訴人審查後再為認定究竟屬於何種類廢棄物後，依相關法律規定處理。蓋原處分認定混合石膏及副產石灰究竟屬於一般事業廢棄物或有害事業廢棄物，均無礙被上訴人應依廢棄物清理法第31條第1項規定處理之義務履行，且依事業廢棄物之作業流程來處理，也不排除其再利用或出售之可能，因此，將系爭物品列為事業廢棄物之主要功能，即是促使被上訴人在受監控之下，加速處理系爭物品，排除對環境所形成之潛在威脅，但並沒有因此限制其處理方式，規範重點僅在處理效率之提昇而已。況原審法院於審理中之103年5月2日至被上訴人所屬麥寮一廠現場勘驗，上訴人所屬環保局於勘驗後之103年8月12日以雲環廢字第1030028811號函檢送檢測報告資料，就現場採集樣品經毒性特性溶出程序檢測結果，其中副產石灰（底灰）PH檢測值及混合石膏（飛灰）PH檢測值，均超過有害特性認定之有害事業廢棄物種類中腐蝕性事業廢棄物認定標準（PH值大於12.5），屬有害事業廢棄物（見原審卷三第1382頁）。足見上訴人作成原處分之時點，係為爭取處理效率所為之措施，並無礙處分後進一步認定系爭物之特定屬性，再依相關法令處理之情事，從而，原判決認定上訴人作成原處分時，始終未將事業廢棄物之屬性記載明確，甚至於訴願程序終結前未補正此部分欠缺，被上訴人無從預見並遵照檢具變更事業廢棄物清理計畫書，無法正確委由合法公民營清除處理機構處理，有違明確性原則云云，亦有未合。
⒌原判決認為原處分命被上訴人必須於7日內之緊迫時間內提
出事業廢棄物計畫書變更申請，並委由合法公民營清除處理機構處理，明顯違反比例原則乙節；按「依本法限期改善或申報，其改善或申報期間，不得超過90日。但情形特殊者，得申請直轄市、縣（市）主管機關准予延長。」廢棄物清理法第62條定有明文。查原處分認定系爭物為事業廢棄物，請被上訴人於7日內向上訴人所屬環境保護局提出事業廢棄物清理計畫書變更申請，將該項物質以事業廢棄物樣態提報至事業廢棄物清理計畫書中相關欄位，並依廢棄物清理法相關規定委由合法公民營清除處理機構妥善清運處理該項廢棄物。被上訴人應可依該產物屬性，自行先暫定為何種類之事業廢棄物，並提出清理計畫書，經上訴人審查後再為認定究竟屬於何種類廢棄物後，依相關法律規定處理，已如上述。衡諸經驗法則，其最基本之事項，即提出事業廢棄物清理計畫書之變更申請，應無不能於7日內提出之情，至於後續其餘事項，例如系爭物究竟屬於一般事業廢棄物或有害事業廢棄物，應待確定後，始得依相關法令做不同之處理，亦如上述，應屬可補正之事項，若情形特殊，經申得上訴人准予延長，其補正期日甚至可超過90日，非必須於7日內完成，乃屬常情之理。易言之，原處分要求被上訴人7日內提出變更申請書，係供上訴人審查，非要求被上訴人應完全執行清除，被上訴人自可於審查期間補正各項資料。詎原判決未綜觀全情，遽認原處分命被上訴人必須於7日內之緊迫時間內提出事業廢棄物計畫書變更申請，並委由合法公民營清除處理機構處理，明顯違反比例原則云云，有徒以文字形式，脫離社會常情論斷之違誤。
(三)綜合上述，原判決撤銷訴願決定及原處分，既有如上所述之違誤，上訴人指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。惟系爭混合石膏及副產石灰是否為事業廢棄物，既未經原審法院予以審認，自有由原審法院再為調查之必要，本院無從據以判決，爰將原判決廢棄，發回原審法院詳為調查審認，另為適法之判決。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中華民國104年5月21日
最高行政法院第四庭
審判長法官侯東昇
法官江幸垠法官沈應南法官楊得君法官闕銘富以上正本證明與原本無異中華民國104年5月21日
書記官賀瑞鸞