裁判字號：最高行政法院106年判字第206號判決
裁判日期：民國106年04月20日
裁判案由：廢棄物清理法
最高行政法院判決
106年度判字第206號上訴人台塑石化股份有限公司代表人 陳寳郎 訴訟代理人 林石猛 律師
張嘉真 律師 姜威宇 律師被上訴人雲林縣政府代表人 李進勇 訴訟代理人 李建忠 律師上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國105年3月3日臺中高等行政法院104年度訴更一字第14號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣上訴人所屬麥寮一廠於民國91年11月20日取得被上訴人核准該廠工廠變更登記，增加其他石油及煤製品（混合石膏及副產石灰，下稱系爭物品）為「產品」（核准函字號：91府建工字第0910068785號函；登記證號：00-000000-00，下稱被上訴人91年11月20日函）。嗣系爭物品經被上訴人以102年1月28日府環廢字第1023603869號函（下稱原處分）判定為事業廢棄物，命上訴人於7日內提出事業廢棄物計畫書變更申請，並委由合法公民營清除處理機構處理。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院102年度訴字第231號判決（下稱前判決）撤銷訴願決定及原處分，被上訴人不服，提起上訴，經本院104年度判字第241號判決將前判決廢棄，發回原審法院更為審理，經原審法院104年度訴更一字第14號判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠系爭物品自91年11月間起經被上訴人依工廠管理輔導法第13條、第15條、廢棄物清理法第31條第1項第1款暨相關環保法令核列為產品，於102年1月30日始以府建行字第1025301536號函（下稱102年1月30日函）廢止之。未經廢止前，被上訴人以臆測之詞，逕於系爭物品，於製程、產值、特性及用途不曾改變之情況下，以原處分改判定為事業廢棄物，命上訴人於7日內以事業廢棄物型態提報事業廢棄物清理計畫書，並委由合法公民營清除處理機構辦理，禁止上訴人繼續合法販售，強令系爭物品退出市場，而未選擇其他權益損害較小之管制手段，除與行政處分之構成要件效力相牴觸外，亦有違法律保留原則、信賴保護原則、誠信原則、明確性原則、比例原則、不當聯結禁止原則，且與行政程序法第123條第4款、第5款規定不符。㈡被上訴人102年1月30日函雖經原審法院102年度訴字第321號判決及高雄高等行政法院103年度訴字第321號判決認定合法，但不足作為原處分剝奪上訴人對系爭物品享有合法財產權之法律上及事實上依據。㈢系爭物品並無任何廢棄物清理法施行細則第12條第1項第3款規定之事由，上訴人無庸依廢棄物清理法第31條第1項第1款規定向主管機關申報，再者該條款規定也未賦予主管機關得將產品改認定為事業廢棄物之權限。㈣原處分以系爭物品有遭第三人不當回填為由，遽將其性質由產品改判定為事業廢棄物，實與廢棄物清理法第71條第1項規定暨司法院釋字第714號解釋所揭櫫之行為人責任相牴，而有倒果為因之謬誤云云，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：系爭物品為上訴人所屬麥寮一廠設置高溫循環式流體化床發電鍋爐，為避免作為燃料之石油焦因高溫燃燒產生超過排放標準之硫氧化物，而加入石灰石作為熱傳媒介及脫硫劑混合燃燒後所生之底灰及由袋濾機收集之飛灰，與產製目的無關，且除乾式已銷售，其餘則分別以密封式槽車裝運載送廠區內泡水作業場進行泡水處理保存。復系爭物品占前揭製程中些微比例產能，其經水化後之副產石灰不但售價低廉，且需依約補貼買方提運及合法使用成本，後續糾紛及賠償責任亦由買方負擔，應可認上訴人有以販賣之名行委外處理事業廢棄物之實；又系爭物品從91年11月20日取得產品登記迄行政院環境保護署環境督察總隊中區督察大隊（下稱環保署中區督察大隊）101年間派員至上訴人所屬麥寮一廠稽查，發現廠區內已大量且長期堆置系爭物品，並耗費人力物力加以水化保存及設置防污染監測設備隨時監測等情，在在證明系爭物品僅具廢棄物之再利用價值，而不能認定為產品。況上訴人就系爭物品申請產品認定所檢送之「六輕三期擴建計畫環境影響差異分析報告」，亦曾在表3.4.3變更後六輕計畫各製程固體廢棄物發生源、主要成分、發生量及處理方式與最終掩埋量中記載系爭物品為固體廢棄物，應掩埋或回收利用。故被上訴人以系爭物品經核列為產品之工廠登記證處分後，發現有長期且大量堆置、貯存、棄置等事實變更，並避免污染環境與危害人體健康之公益考量，作成原處分改判定系爭物品為事業廢棄物，於法自無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠系爭物品乃上訴人所屬麥寮一廠於循環式流體化床發電鍋爐製程（下稱系爭製程）中，為避免高含硫量之石油焦於高溫燃燒時產生之硫氧化物超過排放標準，而加入石灰石作為熱傳媒介及脫硫劑混合燃燒後之產出物，為燃燒石灰石所餘殘渣，與系爭製程之產製目的（提供蒸汽、電力）無關；至其有無可再利用性，應依再利用程序處理，係屬另一問題，自不得以系爭物品具可再利用性，即否認其非事業廢棄物。又系爭物品僅占系爭製程中些微產能；其經水化後之副產石灰售價低廉，且需依約補貼買方提運及合法使用成本，除此之外，後續所生糾紛處理及清理、賠償之責亦由買方負擔，應可認上訴人有以販賣產品之名行委外處理事業廢棄物之實；復系爭物品乃系爭製程燃燒石灰石所餘灰燼，與產製目的無關，只要該製程繼續生產電力，系爭物品即會一再產出，與一般商品係依照市場需求而作有計畫之生產有別，尚難據論系爭物品有一定經濟價值可言。再者，系爭物品自91年11月20日取得被上訴人核列為產品，迄至環保署中區督察大隊於101年間派員至上訴人所屬麥寮一廠稽查系爭製程運作情形，發現其已在廠區內有長期且大量堆置、貯存、棄置等情，上訴人不但需耗費人力物力將其水化保存，並設置防污染監測設備隨時監測，益證系爭物品充其量僅具廢棄物之再利用價值，上訴人亦可預見系爭物品對環境及人體有一定影響；何況上訴人就系爭物品申請產品登記時所檢附之「六輕三期擴建計畫環境影響差異分析報告」，也曾於表3.4.3變更後六輕計畫各製程固體廢棄物發生源、主要成分、發生量及處理方式與最終掩埋量中記載系爭物品為固體廢棄物，應掩埋或回收利用，並於104年8月7日與中聯資源股份有限公司共同向經濟部工業局申請系爭物品個案再利用，是系爭物品之本質為廢棄物無誤。被上訴人依環保署指示進行調查，並依廢棄物清理法第31條第1項第1款規定，以系爭物品雖經核准登記為產品，因事後發現有長期且大量堆置、貯存、棄置，且有污染環境、危害人體健康之可能性等事實變更，已非被上訴人對系爭物品核准登記產品時之同一事實狀態，改認定系爭物品屬事業廢棄物，於法自無不合。㈡被上訴人於91年11月20日將系爭物品核列為產品之處分，業經被上訴人以102年1月30日函廢止，上訴人不服提起行政爭訟，復經本院105年度判字第8號判決駁回其訴而告確定在案，足見系爭物品應屬事業廢棄物，堪予認定。㈢廢棄物清理法第31條第1項未如同法第2條區分有害事業廢棄物或一般事業廢棄物，故上訴人收到原處分後，自可依系爭物品屬性，先行暫定其事業廢棄物之種類，並提出清運計畫書，經被上訴人審認後再為認定究屬何種廢棄物，依相關法律規定處理，此無礙上訴人應依前開規定處理之義務履行，且依事業廢棄物之作業流程處理，也不排除其再利用或售出之可能。因此，將系爭物品列為事業廢棄物之主要功能，係促使上訴人於受監督下提昇效率、加速處理系爭物品，排除對環境所形成之潛在威脅，並無限制其處理方式。況環保署102年2月7日環署廢字第1020012962號函已說明系爭物品應適用之廢棄物代碼，被上訴人所屬環保局亦於現場勘驗後所檢送之檢測報告資料中，認定系爭物品ph質大於有害事業廢棄物種類中腐蝕性事業廢棄物標準，屬有害事業廢棄物，益證原處分係為爭取效率之權宜措施，無礙其後續進一步認定系爭物品之屬性及代碼，再依相關法令處理之情事。又原處分僅要求上訴人於文到7日內提出事業廢棄物清理計畫書之變更申請書，以供被上訴人審查，非要求上訴人應完全執行清除，其自可於審查期間補正各項資料，衡諸經驗法則，並無時間上之緊迫而具事實上不能。綜上，事證明確，原處分並無違誤，駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略謂：㈠廢棄物清理法第31條第1項第1款規定，並未賦予主管機關得逕行變更廢棄物種類之權力，被上訴人據此作成原處分，自有違誤，原判決未察，有不適用前開規定之違法。㈡系爭物品於91年11月20日經被上訴人核列登記為產品，迄102年1月30日始遭廢止，期間該物品之性質、特性、產值及用途均無變更，被上訴人突於欠缺客觀科學證據顯示系爭物品有遭棄置或其正常使用會污染環境之情況下，驟然變更見解作成原處分，違背信賴保護原則、違反行政處分構成要件效力之法理，更有不適用工廠管理輔導法第13條、第15條、第16條第2項等規定，暨違背信賴保護原則、漏未適用行政程序法第123條及理由不備之違法。㈢被上訴人無視系爭物品仍有一定用途、銷量、產能及從未測出污染環境數據等證據，徒憑一己恣意及臆測，遽論其有污染環境或流向不明之虞，將之改判定為事業廢棄物。原判決不但未察，並納入考量與認定系爭物品經濟價值無關之因素，諸如售價、占系爭製程產值比例、與買方契約之免責條款、有於堆置區設置防污染監測設備，甚至原處分作成後始發生之104年8月7日向經濟部工業局申請個案再利用等等事實，逕論系爭物品已有大量且長期之堆置、貯存、棄置及污染環境、危害人體健康之虞，其經被上訴人102年1月30日函廢止產品登記業已判決敗訴確定，而認屬於事業廢棄物，卻未斟酌上訴人六輕四期擴建計畫第五次環境影響報告環評結論已允許上訴人可在12.5公頃範圍內放置系爭物品，該物品無污染環境或流向不明之虞，其認定顯然違背證據法則、論理法則、經驗法則、不當聯結禁止原則、環境影響評估法第17條規定、判斷基準時暨理由不備、理由矛盾之違法。
六、本院核原判決並無違誤，茲再就上訴意旨論述如次：㈠按為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康
，而有廢棄物清理法之制定，是於該法之解釋方法上，應掌握隨時依事實狀態處理廢棄物，就廢棄物所可能產生之危害即時遏止，防範於未然之立法本旨。第按，「本法所稱廢棄物，分下列二種：一般廢棄物：由家戶或其非事實所產生之垃圾、糞尿、動物屍體等，足以污染環境衛生固體或液體廢棄物。二、事業廢棄物：㈠有害事業廢棄物：……。㈡一般事業廢棄物：……」為行為時廢棄物清理法第2條第1項所明定。嗣立法者考量廢棄物與資源位處物質或物品之不同生命週期，經過適當手段，廢棄物可變成資源，而若錯置、錯用，資源也應視為廢棄物，爰於106年1月18日修正公布該法第2條，將原條文之第1項修正為兩項，其餘項次配合調整為：
「（第1項）本法所稱廢棄物，指下列能以搬動方式移動之固態或液態物質或物品：一、被拋棄者。二、減失原效用、被放棄原效用、不具效用或效用不明者。三、於營建、製造、加工、修理、販賣、使用過程所產生目的以外之產物。四、製程產出物不具可行之利用技術或不具市場經濟價值者。
五、其他經中央主管機關公告者。（第2項）前項廢棄物，分下列二種：一、一般廢棄物：……。二、事業廢棄物：……」資闡明必須視為廢棄物之要件（106年1月18日修法理由參照）。核乃透過物品或物質處於不同生命週期之「事實狀態」以闡釋所謂廢棄物之定義，俾以依實際情況為廢棄物之必要清理，旨在重申並貫徹前述廢棄物清理法之立法意旨，並非變更修法前廢棄物之概念。是修法前事業所產生之物品是否屬於廢棄物，自可援用修法後規定予以檢視。易言之，事業所產生之物品，是否為廢棄物，應依不同時間之事實狀態觀察，與其類別是否登記為工廠管理輔導法所規範之產品無涉。凡事業經中央主管機關指定公告為一定規模者，就其所生產之廢棄物，即應檢具事業廢棄物清理計畫書送審查，所生產物品屬性因事實狀態變更為廢棄物者，亦同（行為時廢棄物清理法第31條第1項第1款、同法施行細則第12條第3款參照）。從而，事業所產生之物品因生命週期之不同，縱曾非屬廢棄物，一旦因事實狀態改變而成為廢棄物時，事業依行為時廢棄物清理法第31條第1項第1款即有義務就此迅速擬定清理計畫書送審，怠於履行時，該法主管機關當即促請其儘速履行，茲隨時掌握廢棄物流向，以即時防範所可能產生之國民身體健康危害，當然為廢棄物清理法主管機關之法定職權。
㈡本件系爭物品乃上訴人麥寮一廠以石油焦為燃料之循環式流
體化床發電鍋爐高溫氧化裝置製程之產出物，該製程係以石油焦為燃料，且為避免高含硫量之石油焦於高溫燃燒時產生之硫氧化物超過排放標準，而加入石灰石作為熱傳媒介及脫硫劑混合燃燒，其中「副產石灰」為燃燒後之底灰，而「混合石膏」則為煙氣脫硫後由袋濾機收集之飛灰。而系爭物品，因環保署中區督察大隊於101年間派員至上訴人所屬麥寮一廠稽查，發現該廠區堆置約有1,390,000公噸系爭物品，認其用途及流向均有疑慮，始經原處分判定系爭物品屬事業廢棄物等事實，經原判決認定在案，核與卷證相符。是以，原處分判斷系爭物品是否為事業廢棄物之事實基礎，與被上訴人於91年11月20日核准將系爭物品為產品時，所存在或依據之事實，本有不同。是原判決就系爭物品為產品登記後，因發現有長期且大量堆置、貯存、棄置情形，參酌上訴人以販賣產品之名行委外處理事業廢棄物之實，可認系爭物品不具市場經濟價值等節，乃認定系爭物品於原處分作成時，確屬事業廢棄物，核已詳實論證，並無違誤。上訴意旨就系爭物品是否為廢棄物，應依不同時空而具體事實認定此一廢棄物清理法之要旨，始終未能理解，因此誤認被上訴人91年11月20日函產品登記處分於廢棄物清理法關於廢棄物之認定上，具有構成要件效力，一再執詞原判決就系爭物品為廢棄物此事實之認定，有違被上訴人91年11月20日函構成要件效力以及信賴保護，且有悖於於工廠管理輔導法云云，自無可採。上訴意旨雖亦指摘原判決就此事實認定有違於經驗法則、論理法則云云，然並未具體指出所違背之經驗法則或論理法則之內容，其論旨仍無非重述原審所不採之陳詞，而就原審調查取捨證據、認定事實之職權，指摘為不當，洵乏所據。㈢又被上訴人為廢棄物清理法之主管機關，具有認定轄區內工
廠所產生之物品是否為廢棄物之認定權限，以及得依行為時廢棄物清理法第31條第1項第1款規定，職權函請事業於廢棄物內容有所增加變更時，盡其基於本條項所生法定義務，檢送廢棄物清理計畫書送審查之意旨，業據本院前審於104年度判字第241號判決明揭。原判決循行政訴訟法第260條第3項規定，依本院前揭法律上判斷為其判決基礎，就系爭物品確屬事業廢棄物之事實認定後，援用上開法律判斷，認被上訴人得依行為時廢棄物清理法第31條第1項第1款作成原處分，肯認原處分之合法性，自無不合。上訴意旨仍以原處分之作成逾越權限為由，指摘原判決違背法令，實無可採。
㈣綜上，原判決認事用法均無不合。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國106年4月20日
最高行政法院第二庭
審判長法官侯東昇
法官林樹埔法官江幸垠法官沈應南法官楊得君以上正本證明與原本無異中華民國106年4月20日
書記官彭秀玲