裁判字號：最高行政法院109年判字第188號判決
裁判日期：民國109年04月09日
裁判案由：土地重劃
最高行政法院判決
109年度判字第188號上訴人桃園市平鎮區山峰自辦市地重劃區重劃會代表人 黃清河 訴訟代理人 陳守煌 律師
李麗君 律師 高明哲 律師被上訴人內政部代表人 徐國勇
參加人 羅守燊
羅守沐 鄧桂珠 羅守生 上列當事人間土地重劃事件，上訴人對於中華民國107年5月31日臺北高等行政法院106年度訴字第1200號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件被上訴人之代表人已由 葉俊榮 變更為徐國勇，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，經核無不合，應予准許。
二、爭訟經過
(一)上訴人(民國103年12月25日改制前為桃園縣平鎮市山峰自辦市地重劃區籌備會，下稱籌備會)於93年10月6日經改制前桃園縣政府（下稱前桃園縣政府）准予核備成立；上訴人申請核定擬辦重劃範圍，亦經前桃園縣政府於94年11月2日函復同意備查及核定重劃區名稱為「山峰自辦市地重劃區」（下稱系爭重劃區）。其後，上訴人檢送重劃計畫書申請核准實施市地重劃，案經前桃園縣政府以上訴人擬辦重劃範圍屬「變更平鎮（山子頂地區)都市計畫」第2次通盤檢討區域，且於核定當時涉及都市計畫檢討變更，爰依行為時(即95年6月22日修訂)獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法(下稱獎勵市地重劃辦法）第21條第4款規定，以97年5月26日府地重字第0970166589號函(下稱桃園縣政府97年函)復不予核定重劃計畫書，並撤銷上訴人擬辦理之重劃範圍及籌備會。
(二)上訴人不服，向監察院陳情，經監察院調查完竣，檢附調查意見於99年11月9日函請前桃園縣政府檢討改進，嗣由前桃園縣政府地政局（下稱地政局）以101年4月3日桃地重字第1010007305號函(下稱地政局101年函)撤銷桃園縣政府97年函所為撤銷籌備會及擬辦重劃範圍之處分。參加人羅守燊、羅守沐、鄧桂珠（以下合稱羅守燊等人）為系爭重劃區範圍內之土地所有權人，不服地政局101年函，提起行政訴訟，經原審法院104年度訴更一字第86號判決，以地政局欠缺事務權限，判決確認地政局101函無效，並經本院105年度判字第607號判決(以下合稱前案確定判決)駁回地政局與上訴人之上訴，於105年11月17日確定。其後，上訴人及其發起人 鄧雁芬 、 羅守銖 於106年1月16日(收文日期)向改制後桃園市政府(下稱桃園市政府）提出陳情書，主張桃園縣政府97年函有重大瑕疵，屬無效行政處分，經桃園市政府審認桃園縣政府97年函核屬違法行政處分，依行政程序法第117條規定，以106年2月17日府地重字第1060022218號函(下稱原處分)撤銷桃園縣政府97年函關於撤銷籌備會之處分。
(三)參加人羅守生為系爭重劃區範圍內之土地所有權人，以利害關係人對原處分提起訴願，經被上訴人審議結果，認桃園市政府作成原處分時，已逾越行政程序法第121條第1項所定2年除斥期間，以106年7月24日台內訴字第1060052222號訴願決定(下稱系爭訴願決定)撤銷原處分。上訴人不服，提起行政訴訟，聲明請求判決撤銷系爭訴願決定。原審法院依行政訴訟法第42條第1項規定，依職權裁定命參加人羅守生與羅守燊等人獨立參加本件訴訟，並判決駁回上訴人之訴，上訴人遂提起上訴。
三、上訴人起訴之主張、被上訴人於原審之答辯、聲明及參加人於原審之陳述，均引用原判決之記載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)按行政訴訟法第121條第1項規定：第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。查桃園縣政府以97年函不予核定上訴人之重劃計畫書，並撤銷其擬辦之重劃範圍及籌備會；上訴人不服，向監察院陳情，經監察院調查完竣，於99年11月9日函囑前桃園縣政府檢討改進，前桃園縣政府所屬地政局承辦人員遂以「101年3月7日簽」擬撤銷桃園縣政府97年函，並於簽呈說明五記載：「本案於作成行政處分當時，雖已進入都市○○○○○段，然該籌備會申請擬辦重劃範圍卻已於94年11月間即已核定，顯無上開規定之適用，自應依內政部函示轉知籌備會依都市計畫檢討變更內容修正重劃計畫書，資符法制，故本府對該籌備會及其提報重劃範圍予以撤銷乙節，顯與規定不符。」等語，經縣長核可後，由地政局於101年4月3日作成地政局101年函撤銷桃園縣政府97年函，足見，前桃園縣政府於101年3月7日已確實知曉桃園縣政府97年函有撤銷原因無疑；至遲亦不超過同年4月3日，桃園市政府於106年2月17日始作成原處分，顯已逾行政程序法第121條所定2年除斥期間，被上訴人以系爭訴願決定撤銷原處分，自無違誤。
(二)次按行政處分未經撤銷而失效者，其效力繼續存在；無效之行政處分自始不生效力。地政局101年函既為無效之行政處分，該處分即屬自始、當然、確定不生效力，依行政法學理及實務見解，無須待法院為任何宣示，對此具有重大明顯瑕疵之處分，前桃園縣政府或桃園市政府可隨時另為處分，不生重覆處分問題，至於時效或除斥期間等之起算，亦無從與地政局101年函之救濟程序發生連結。易言之，桃園縣政府97年函係始終存在並發生效力，並無先溯及失效，嗣又回復其效力之情形。上訴人主張桃園縣政府97年函係待前案確定判決確定後始回復效力，在此之前，桃園市政府既無法依行政程序法第117條規定撤銷桃園縣政府97年函，即無從開始起算同法第121條第1項規定之2年除斥期間云云，顯然混淆行政處分得撤銷與無效之效力差別。又原處分機關是否確實知曉其作成之行政處分有撤銷原因，乃事實問題，應依具體個案審認之，上訴人復援引與本件個案事實不同之實務判決見解，主張桃園市政府係於前案確定判決確定後，始知曉桃園縣政府97年函有撤銷原因，應以前案確定判決之確定時點105年11月17日作為撤銷權行使之除斥期間起算時點云云，均無足採。
(三)上訴人復主張重劃會會員均信賴桃園市政府就本重劃區重劃事務所做的一切行政處分，系爭訴願決定悖離信賴保護原則，違反行政程序法第117條但書規定云云。惟查，桃園縣政府97年函意旨既為「不予核定重劃計畫書並撤銷上訴人擬辦理之重劃範圍及籌備會」，上訴人及重劃區之土地所有權人理應知悉該撤銷函之法律效果，則有關土地重劃等事項，應係停止進行，待各程序規定相符之後，方能繼續進行。再者，原處分係於106年2月17日作成，上訴人於第1次會員大會過半數同意通過所有議案的程序，並於103年11月13日奉桃園市政府府地重字第1030282146號函核定成立重劃會、設計細部規劃等事項，均係在原處分作成之前所為，尚難謂上訴人信賴原處分，而有表現在外之實施行為，核與信賴利益保護之要件不符。至上訴人於107年1月22日召開第2次會員大會部分，已在系爭訴願決定撤銷原處分之後，原處分既已遭撤銷，自無主張信賴保護可言，上訴人此部分主張，委無可採。
(四)上訴人雖又主張桃園市政府以原處分撤銷桃園縣政府97年函之原因，係因前桃園縣政府於處分前未給予上訴人陳述意見機會，與地政局101年函撤銷桃園縣政府97年函之原因不同，此乃因上訴人之發起人鄧雁芬及羅守銖於106年1月13日之陳情書，桃園市政府收到上開陳情書後，方確實知曉上情，故行政程序法第121條第1項規定之2年除斥期間，應自桃園市政府106年1月16日收到前揭陳情書開始起算云云。惟查，上訴人並非桃園市政府，如何知悉桃園市政府之認知情況。又桃園縣政府97年函未依行政程序法第39條、第102條規定給予上訴人陳述意見機會，於該函作成時即已存在，前桃園縣政府當已知悉，自無於事後再由上訴人代桃園市政府主張其主觀認知於106年1月13日接獲陳情書始知悉之理，上訴人此部分主張，殊無可採等詞為據，而駁回上訴人之訴。
五、本院查：
(一)按行政程序法第117條規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰
一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」第121條第1項規定：「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」可知，違法之行政處分，原處分機關於法定救濟期間經過後，仍得依職權自為撤銷，惟其撤銷受有自知有撤銷原因時起2年之除斥期間之限制。又依行政程序法第121條第1項規定，法文明示「知」為撤銷權除斥期間之起算點，是應自原處分機關或其上級機關確實知曉原作成之行政處分有撤銷原因時，起算2年之除斥期間；而是否確實知曉有撤銷原因者，乃事實問題，應依具體個案審認之。此外，事實認定乃事實審法院之職權，證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，如事實之認定已斟酌全辯論意旨及調查證據結果，未違背論理及經驗法則或證據法則，縱證據之取捨與當事人所希冀者不同，致認定的事實異於當事人之主張，亦不得謂原判決有違背法令之情形。
(二)經查，前桃園縣政府以桃園縣政府97年函不予核定上訴人提報之重劃計畫書，並撤銷其擬辦理之重劃範圍及籌備會。上訴人不服，向監察院陳情，經監察院調查完竣，以前桃園縣政府未先請上訴人依都市計畫變更結果修正重劃計畫書，逕依獎勵市地重劃辦法第21條第4款規定，作成桃園縣政府97年函不予核定重劃計畫書，並撤銷上訴人擬辦之重劃範圍及籌備會，且未依規定告知救濟程序，其程序及處置方式，顯有闕漏等由，於99年11月9日函請前桃園縣政府檢討改進，嗣前桃園縣政府所屬地政局承辦人員參照監察院調查意見查核後，於101年3月7日簽請核准撤銷桃園縣政府97年函所為撤銷籌備會及擬辦重劃範圍之處分，經縣長核可後，由地政局作成地政局101年函撤銷桃園縣政府97年函所為撤銷籌備會及擬辦重劃範圍之處分；羅守燊等人不服，提起行政訴訟，經前案確定判決以地政局欠缺事務權限，判決確認地政局101年函無效確定，足見，前桃園縣政府於101年3月7日已確實知悉其97年函有違法應撤銷之原因，改制後之桃園市政府遲至106年2月17日始作成原處分撤銷桃園縣政府97年函關於撤銷籌備會之處分，顯已逾行政程序法第121條規定之2年除斥期間，系爭訴願決定撤銷原處分，核無違誤，已經原審依調查證據之辯論結果，詳述得心證之理由，並就上訴人所為桃園市政府於106年1月16日接獲上訴人之發起人鄧雁芬及羅守銖提出之陳情書，方確實知曉桃園縣政府97年函有處分前未給予上訴人陳述意見機會之違法，故應自106年1月16日起算2年除斥期間；及指摘系爭訴願決定悖離信賴保護原則，違反行政程序法第117條但書規定等節之主張，何以不足採取，分別予以指駁在案，經核與卷內證據尚無不符，亦無認定事實違反論理法則、經驗法則、證據法則或理由不備、理由矛盾情事，則依上開規定及說明，原判決維持系爭訴願決定之認定，即無不合。上訴意旨就原判決已經詳為論駁之事項，復執陳詞為爭議，指摘原判決有適用法規不當、理由不備及理由矛盾之違法云云，並無可採。
(三)再則，無效之行政處分，自始不發生效力，與違法之行政處分未經撤銷前，其效力繼續存在者不同。地政局101年函既因地政局欠缺事務權限而屬無效之行政處分，即自始不發生撤銷桃園縣政府97年函之效力，無待法院為任何宣示，則依行政程序法第117條、第121條第1項規定，前桃園縣政府於101年3月7日確實知悉桃園縣政府97年函有違法應撤銷原因時起，前桃園縣政府或桃園市政府於2年除斥期間內，隨時得依職權撤銷該違法之桃園縣政府97年函，上訴人謂桃園縣政府97年函係待前案確定判決確定時，始回復其效力，在此之前，桃園市政府自不可能、客觀上亦難以期待再次撤銷已失其效力之桃園縣政府97年函，即無從開始起算行政程序法第121條第1項規定之2年除斥期間云云，顯然混淆行政處分無效與得撤銷之效力差別；另原處分機關是否確實知曉其作成之行政處分有撤銷原因，乃事實問題，應依具體個案審認之，且地政局101年函有無重大明顯瑕疵而無效，與桃園縣政府97年函有無撤銷原因，係屬二事，上訴人將二案之行政救濟程序連結，並援引與本件個案事實不同之實務判決見解，指稱桃園市政府需待前案確定判決確定，方確實知曉桃園縣政府97年函有撤銷原因，自應以該判決確定日105年11月17日起算2年除斥期間，顯然誤解行政程序法第121條之立法意旨，已經原判決論駁甚明，核無不合。上訴意旨主張原判決就上開有利上訴人之主張完全未論，遽為不利上訴人之認定，執以指摘原判決有不適用法規、適用法規不當及判決不備理由之違法云云，亦無足採。
(四)又按「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」訴願法第18條規定甚明。
查原處分撤銷桃園縣政府97年函所為撤銷原核准籌備會成立之處分，使上訴人得以續行辦理系爭重劃區重劃業務，參加人羅守生為系爭重劃區範圍內之土地所有權人，自有法律上之利害關係，得對原處分提起行政爭訟，上訴意旨主張參加人羅守生非原處分相對人，被上訴人應為不受理決定卻誤為實體決定，執以指摘原判決有未適用訴願法第18條、第77條第3款及前本院75年判字第362號判例之違法云云，委無憑採。至上訴意旨其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，亦無足取。
(五)末按行政訴訟法第253條第1項規定：「最高行政法院之判決不經言詞辯論為之。但有下列情形之一者，得依職權或依聲請行言詞辯論：一、法律關係複雜或法律見解紛歧，有以言詞辯明之必要。二、涉及專門知識或特殊經驗法則，有以言詞說明之必要。三、涉及公益或影響當事人權利義務重大，有行言詞辯論之必要。」查本件所涉法律關係並不複雜，亦不涉專門知識，雖影響上訴人權利義務重大，但事證明確，相關之法律適用已經本院說明如上，並無上述各款規定之情形，無行言詞辯論之必要，併此說明。
(六)綜上所述，原判決將系爭訴願決定予以維持，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違法，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國109年4月9日
最高行政法院第三庭
審判長法官吳明鴻
法官曹瑞卿法官林欣蓉法官高愈杰法官蕭惠芳以上正本證明與原本無異中華民國109年4月9日
書記官高玉潔