裁判字號：最高法院99年台上字第892號民事判決
裁判日期：民國99年05月19日
裁判案由：國家賠償
最高法院民事判決九十九年度台上字第八九二號上訴人甲○○訴訟代理人 謝維仁 律師被上訴人花蓮縣政府法定代理人乙○○上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國九十八年十一月十八日台灣高等法院花蓮分院第二審判決（九十八年度上國字第一號），提起一部上訴，本院判決如下：
主文原判決關於駁回上訴人請求給付新台幣壹佰捌拾萬元本息之上訴及該訴訟費用部分廢棄，發回台灣高等法院花蓮分院。
理由本件上訴人主張：伊所有之花蓮縣壽豐鄉鹽寮村山嶺六八之五號建物，於民國九十四年三月九日經花蓮縣壽豐鄉公所以違章建築查報單，查報為一層、高度約四公尺、面積約二十七及二十一平方公尺之鋼鐵造違章建築二棟（下稱系爭建物），旋被上訴人審查後，於同年月二十一日以府城建字第09400351300號及00000000000號違章建築補辦手續通知書（下稱系爭補辦通知書），促伊於收到通知後一個月內，依建築法令規定申請補辦建造執照，逾期不辦或補辦建造執照手續不合規定，將通知拆除。詎被上訴人既未將該補辦通知書合法送達於伊，且於同年七月二十六日以府城建字第09401049950號函附同文號違章建築拆除通知書（下稱系爭拆除通知書），指伊逾期未補辦建造執照手續，應執行拆除違章，該拆除通知書亦未合法送達於伊，致伊無從知悉被上訴人認定行政處分內容，以補辦建造執照等手續。嗣被上訴人於同年九月二十三日及十一月一日，再以府城建字第09401375680號及第00000000000號違章建築拆除時間通知單對伊送達後，竟於同年月九日執行拆除，顯有違法。又系爭建物面積在四十五平方公尺以下，依農業發展條例第八條之一規定，免申請建築執照即可興建，被上訴人予以拆除致伊受有損害，自應依法負國家賠償責任，伊業以書面向被上訴人索賠，遭其拒絕等情，爰依國家賠償法第二條第二項規定，求為命被上訴人給付伊新台幣（下同）二百八十萬元，並自違法拆除日即九十四年十一月九日起加計法定遲延利息之判決。【上訴人於第一審原請求自訴狀繕本送達翌日起算利息，迨至原審始擴張聲明如上。又原審維持第一審所為上訴人敗訴之判決，駁回其上訴（該主文漏未諭知擴張之訴併予駁回，核屬誤載範疇）後，上訴人僅就原審駁回其請求給付一百八十萬元本息上訴敗訴部分，提起一部上訴。】被上訴人則以：上訴人未經許可擅自建造建築物，違反建築法第二十五條規定，經公所依違章建築管理辦法（下稱違章管理辦法）第四條規定查報，伊據報後派員勘實後，依上開辦法第五條通知上訴人於三十日內補辦手續，上訴人均未回應，始致函拆除，伊並無濫權或有逾越權限。又拆除前伊尚以拆除時間通知單寄達上訴人，系爭拆除通知書縱未送達，嗣後之送達證書，亦得證明上訴人對伊處置違章建築過程，知之甚詳，系爭建物拆除並無不法之處。況系爭建物坐落於自然保護區內，保護區範圍仍在研議認定中，暫緩核發建照，亦不因上訴人補辦申請手續即將該違章改變成合法建物等語，資為抗辯。
原審維持第一審所為上訴人敗訴之判決，駁回其上訴，無非以：依被上訴人所提執行拆除現場照片所示，系爭建物二棟呈「─」字型，上訴人指系爭建物二棟原為無固定基礎之組合屋，應為可採。但另從上訴人提出受損財物一覽表記載，系爭建物內備置瓦斯爐等物，可見系爭建物有供作居住、休憩、辦公等用途，具有代替房屋使用之功能，被上訴人以系爭建物未依規定申請許可，即擅自興建，依違章管理辦法第二條、第五條規定，拆除系爭建物，尚無不合。又依農業發展條例第八條之一第一項規定，及內政部九十年四月二十三日令，農業用地上搭建無固定之臨時性與農業生產有關設施，須由縣（市）政府農業主管機關認定。系爭建物屋內置有瓦斯爐等物，是否屬與農業用地經營不可分離之農業必要設施，已有疑慮，及上訴人自承未向農業主管機關申請農業設施興建許可，即無依該條規定，主張免申請建築執照。上訴人指系爭建物屬無固定之農業設施，未達四十五平方公尺，得免申請建築執照，殊屬無據。次按依行政程序法第一百十條第一項及第一百十一條（反面解釋）規定，行政處分除自始無效外，自作成書面之處分送達相對人或已知之利害關係人起發生效力；書面以外之處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其生效，是送達或以他法使當事人或利害關係人知悉行政處分僅係行政處分生效之方法，未經合法送達，尚難構成行政處分無效之事由。且書面之行政處分未送達相對人，僅是對該相對人未發生效力，並非自始、當然、確定絕對無效，亦不生行政處分違法之問題。查系爭補辦通知書及拆除通知書，未送達予上訴人固有瑕疵，但拆除系爭建物之行政處分並非無效。且違章管理辦法第五條規定係指違章建築自查報、勘查、認定至補照、拆除之處理程序，系爭建物既係因違反建築法第二十五條第一項、實施區域計畫地區建築管理辦法第三條規定，未申請許可並發給執照，即擅自興建，上訴人於被上訴人九十四年十一月九日執行拆除前，並未依法取得建造執照，被上訴人執行拆除，即無違法可言。從而，上訴人據以請求被上訴人賠付上開金額本息，即非正當等詞，為其判斷之基礎。
按行政程序法第一百十條第一項規定，書面之行政處分自送達相對人或已知之利害關係人起發生效力；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力，是以書面之行政處分未送達於相對人，對該相對人即未發生效力。查系爭補辦通知書及拆除通知書，既均未合法送達於上訴人，該二份書面之行政處分，依上說明，對上訴人即未發生效力，且依系爭補辦通知書及拆除通知書所載，均諭知上訴人於收到通知後一個月內，應依建築法令規定申請補辦建造執照，逾期不辦或補辦建造執照手續不合規定，將通知拆除，及上訴人逾期未補辦建造執照手續，應執行拆除該違章建物等語（分見台北高等行政法院卷三五～四二頁）。倘上訴人因而不知該補辦通知書內容，而未依限補辦建造執照手續，則被上訴人能否以上訴人未依限補辦該手續，即拆除系爭建物，並謂該執行行為非違法？即滋疑問。原審未予深究，徒以「書面之行政處分未送達相對人，僅是對該相對人未發生效力，並非自始、當然、確定絕對無效，亦不生行政處分違法之問題」，逕為上訴人敗訴之判決，已有未合。又原審依農業發展條例第八條之一第一項規定及內政部令，以農業用地上搭建無固定之農業設施，須由縣（市）政府農業主管機關認定，並認系爭建物屋內置有瓦斯爐等物，是否屬與農業用地經營不可分離之農業必要設施有疑，及上訴人自承未申請農業設施興建許可，即無依該條規定主張免申請建築執照。然該條第一項係規定：「農業用地上申請以竹木、稻草、塑膠材料、角鋼、鐵絲網或其他材料搭建『無固定基礎』之臨時性與農業生產有關之設施，免申請建築執照。直轄市、縣（市）政府得斟酌地方農業經營需要，訂定農業用地上搭建『無固定基礎』之臨時性與農業生產有關設施之審查規範」，該項所訂之審查規範，與同條第二項及第三項，農業用地興建有「固定基礎」之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照，農業設施面積在四十五平方公尺以下，且屬一層樓之建築者例外免申請建築執照，所頒訂之相關作業要點、審查標準或辦法等規範不同。被上訴人究竟有無斟酌該縣農業經營需要，依該條第一項規定訂定農業用地上搭建無固定基礎之臨時性與農業生產有關設施之審查規範？該審查規範標準及內容為何？上訴人搭建無固定基礎臨時性農業設施是否須先經被上訴人審查許可？或採事後審查制？似均未明。原審未再進一步推求，竟以農業用地上搭建無固定之臨時性農業設施，須由縣（市）政府農業主管機關認定，系爭建物屋內並置有瓦斯爐等物，是否屬與農業必要設施有疑，及上訴人自承未申請農業設施興建許可，即無依該條規定，主張免申請建築執照等由，遽為上訴人不利之論斷，亦嫌速斷。系爭建物是否屬於違章管理辦法第五條前段「應立即而必須拆除之違章」？抑為後段「尚未構成拆除，通知依限補辦建造執照手續之違章」？如屬前者，何以系爭補辦通知書諭示上訴人依限補辦建造執照手續？系爭建物是否係與農業生產有關之必要設施？該興建是否如上開條例第八條之一第二項規定，須先經被上訴人農業主管機關許可？攸關被上訴人應否負本件國家賠償責任，各該事實既均未明瞭，本院自無從為法律上之判斷。上訴論旨，指摘原判決不當，求予廢棄，不能認為無理由。
據上論結，本件上訴為有理由。依民事訴訟法第四百七十七條第一項、第四百七十八條第二項，判決如主文。
中華民國九十九年五月十九日
最高法院民事第五庭
審判長法官朱建男
法官顏南全法官林大洋法官沈方維法官張宗權本件正本證明與原本無異
書記官中華民國九十九年六月一日
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