裁判字號：高雄高等行政法院93年訴更字第43號判決
裁判日期：民國94年03月01日
裁判案由：撤銷許可
高雄高等行政法院判決
九十三年度訴更字第四十三號民國原告甲○○訴訟代理人丙○○被告屏東縣新埤鄉公所代表人乙○○鄉長訴訟代理人 陳韋利 律師
鄭瑞崙 律師 鍾美馨 律師上列當事人間因撤銷許可事件，原告不服屏東縣政府中華民國九十一年十二月十六日九十一年屏府訴字第四十五號訴願決定，提起行政訴訟。經本院判決（九十二年度訴字第六八號）後，原告提起上訴，經最高行政法院發回更審。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用（含更審前之訴訟費用）由原告負擔。
事實
甲、事實概要:緣原告於民國（下同）九十年十二月六日以書面向被告申請核發坐落屏東縣○○鄉○○○段一之八０Ａ地先河川公地(下稱系爭土地)之使用許可，經被告審核後，於九十年十二月十日發給新鄉河（使）字第六十六號河川公地種植使用許可書予原告，並呈報屏東縣政府核准在案。嗣因系爭土地之前使用人 康永田 向被告及屏東縣政府陳情，主張其於九十年五月已完納該土地之使用費，對該河川土地尚有合法使用權云云，致雙方爭執不休，被告為平息糾紛，且認原告於本件申請時，被告承辦人員審查過程有瑕疵等情，為管理上之必要，乃以九十一年八月二日新鄉建設字第九一００００五九三四號函廢止原告上開許可，並將系爭土地收回管理。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起行政訴訟，前經本院以九十二年度訴字第六八號判決將原告之訴駁回。嗣經原告提起上訴後，經最高行政法院以九十三年度判字第一二七九號判決將原判決廢棄，發回本院更為審判。
乙、兩造聲明:
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決:
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造主張之理由:
一、原告起訴意旨略謂:
（一）原告於九十年十二月六日以書面向被告申請核發系爭土地種植瓜類，經被告於九十年十二月十日以新鄉河（使）字第六十六號發給屏東縣河川公地種植使用許可書在案。嗣被告又於九十一年八月二日以新鄉建設字第九一００００五九三四號函，依據經濟部令頒之「河川管理辦法」第四十三條第一項第八款「為管理上必要」廢止之前所發給之許可，將上開河川公地收回管理，所為行政處分顯然違反人民對政府之信賴應受保護之原則，而其核准與廢止間，均未顧及保障人民基本權利，及禁止過當與損害最小原則，不無逾越權限或濫用權利之情形，難謂合法。
（二）經查，系爭土地原許可使用人康永田既已於八十八年十二月十六日放棄使用，嗣又未依屏東縣政府八十九年一月十二日函示應向所屬河川公地管轄之被告提出申請，其主張有權使用乙節，被告依法應駁回案外人康永田之請求，惟被告卻藉口為平息紛爭以方便管理為由，將原告之許可廢止，自非允當。又案外人康永田所稱「惟因政府對開採土石之政策不明，一直仍繼續種植使用，其尚有合法河川公地之使用權」等語，亦非事實，蓋原告申請之河川公地，案外人康永田自八十八年十二月間放棄後未再涉足，而係第三人 葉雙連 佔用，經原告查覺向臺灣屏東地方法院檢察署提出告訴，並聲請屏東縣萬巒鄉調解委員會調解歸還，有調解書在卷可憑。被告採信案外人康永田虛構繼續種植使用之詞，認為雙方有糾紛，殊屬偏頗。又屏東縣政府既於九十一年一月十六日以屏府工利字第０九一００一０三００號函請案外人康永田將所繳使用費領回，業已確定其申請不合法，被告自應維持對於原告之許可。
（三）再按，行政行為應以誠實信用方法為之，並應保護人民正當合理之信賴，行政程序法第八條定有明文；又同法第七條亦揭示行政行為應符合比例原則，是被告廢止原告之許可，雖認係依據經濟部所頒之河川管理辦法第四十三條第一項第八款規定之「管理上之必要」，然於原告提起行政爭訟後，被告則辯稱受理申請過程有疏失，違反台灣省河川管理規則之規定為理由，兩者顯有矛盾。又訴願決定書以被告之原處分係於九十一年八月二日撤銷許可，惟其所依據者乃經濟部九十一年五月二十九日頒訂之「河川管理辦法」，然「台灣省河川管理規則」係於九十一年八月七日始遭廢止，是原告之權利義務仍應受台灣省河川管理規則之約束云云。依後法優先於前法及從新從優之原則下，上述見解顯有可議，河川管理辦法第四十三條第一項第八款規定「河川使用行為有下列情形之一者，廢止其許可，並不予任何補償：．．．八、為水利設施整治、管理、公共使用或其他防救緊急危險之必要者。」較台灣省河川管理規則第三十一條第二項規定「前項使用行為，如因河川治理工程設施、公共灌溉設施、政府公用、開發新生地或其他管理上之必要，應撤銷許可，不予任何補償。」其所稱必要範圍顯然較嚴格。易言之，前法「其他管理上」之必要可視為平息紛爭之內容，但後法則須為水利設施整治、管理之重大工程為必要，由此可知，被告錯解法令，損害原告權利至為明顯。
（四）原告經被告通知戶籍應更改為獨立戶，即以補正，依經濟部九十一年五月二十九日經水字第０九００四六二四二九０號令頒河川管理辦法第三十一條規定，管理機關收受使用申請書件後，認為不完備或不明晰者，應於十日逐項列出，一次知限期補正。原告補正經轉呈屏東縣政府，依據屏東縣審查登錄確實，證明無他者申請承租後，即通過後核准許可書，原告取得核准許可書，依程序屬於屏東縣政府核准之職權，非被告之職權，被告竟依據無申請亦未經縣政府審核登錄有案陳情之人（康永田）製造糾葛，逕息事寧人，竟以管理上之必要為由廢止原告之許可，顯見被告違背法令擴張法令之解釋，未以公平正義為原則，所作之處分，如何賴以信賴。被告所引用河川管理規則第四十條（為現行法第三十條）之規定認同一地區有二人以上申請同一使用行為者應依規定定其優先順序，而依屏東縣政府九十一年一月(原告誤載為十一月)三十日屏府工利字第０九一００一七四七四號函顯係是無的放矢，請康永田、被告或屏東縣政府提出核准之許可書或核准之公文，否則在無證據之下，無須與渠等為康永田解套，隨波起舞。
（五）本案又如被告指因河川治理工程設施‧‧‧管理上之必要應撤銷許可乙事，惟查原告許可書被撤銷許可，係因康永田陳情所製造糾紛，被告為平息爭紛，而以管理上之必要而撤銷，且如真有重大之工程，為何被告未將全部河川公地公告撤銷，唯獨撤銷原告申請之系爭土地？由此又如何符合公平、正義之原則？本件系爭土地種植申請案，業經被告撤銷許可，而原告無法耕種造成損害，種植冬瓜面積一‧八公煩一年三季淨值約新台幣（下同）六七二、０００元，種植期為三年，被告應清償理賠共二、一六０、０００元正。
（六）由於被告提出對原告河川公地種植許可書已於九十三年十二月十日到期而提出時效廢止，無非是繼續原違法處分，阻撓原告承租河川公地種植，依臺灣省河川管理規則第四十二條規定，申請使用河川公地種植者，依同條第四項、第一項規定，許可期滿仍欲繼續使用其種植物，仍符合第十五條公告者，得於滿三個月內持原許可證向管理機關申請延長，每次得延長三年，以二次為限。未在期限內申請者不予受理。
（七）綜觀上情，原告之河川種植許可期自九十年十二月十日起至九十三年十二月十日止，至今雖已使用期間已過期，然依臺灣省河川管理規則第三十九條第一項，許可使用期間不得超過三年，期滿欲繼續使用者「除本規則另有規定外，應於期滿三個月內重新申請」，逾期未申請者其許可於期限屆滿時消滅，同條第二項前項許可消滅於許可期限屆滿前放棄使用，該河川公地「仍宜許可使用時，得指定期限公告接受申請」，請明察康永田於縣府公告河川公地使用人名冊是否在內即可真相大白。雖原告之許可書已於九十三年十二月十日屆期，惟原告之使用權時效係因被告無法平息與第三人康永田間之私法關係糾紛，而為管理上之方便，撤銷本人使用權，應有行政程序法第一百三十一條第三項時效中斷之適用，故其違法處分，尚未被撤銷前，應視原告之使用期限尚未到期，惟被告之違法處分，如經本院撤銷而有行政程序法第一百三十二條，行政處分因撤銷、廢止或他事由而溯及既往失效時，自該處分「失效時起」已中斷之時效視為不中斷，仍請鈞院依行政程序法第一百三十二條規定撤銷其違法處分，自始失其效力時，應考量所破壞既成之法律秩序，應依行政程序法第一百三十一條第三項於時效中斷時間而原處分未失效前，為維護公益或為避免受益人財產之損失，於判決主文同時諭知請被告另定失其效力之日期，並得申請延期申請諭知。
（八）由於被告為無法律上准許之原因，撤銷原告種植許可書，係屬違法，對於被告之違法行為，請求鈞院予以追加確認，因其違法之行為造成原告種植許可期日到期，而無機會予以依臺灣省河川管理規則第四十二條申請延期（期日到期而案件仍在行政訴訟中尚未被撤銷），此遲延時間係因被告違法造成，此遲延之期間應予除斥，以維護人民之對政府之信賴，避免人民在申請延期種植時再遇到損害，惟被告之處分書未撤銷前，對原告之利益及權利之危害亦一直在繼續中，故請對違法之行政處分撤銷，如有溯及既往，仍應考量其破壞既成之法律秩序而有害公益，而侵害當事人之權益，故請鈞院能本職權諭知原違法處分在撤銷機關另定處分其失效日期之前，給予原告有繼續辦理延期日或請機關另行公告申請期間，讓原告有優先申請之行政救濟。至被告辯稱原告不與康永田調解乙事，全為謊言，本案之業務承辦人要求被告（鄉長）進行協調或說明會，被告斷然拒絕及我行我素，繼續掩護不法，如此人民對政府之公信力如何信賴。
二、被告答辯意旨略謂:
（一）被告發函廢止系爭使用許可書之緣由：查訴外人康永田原承租使用林邊溪糞箕湖段一之八一Ｃ號(面積三．一公頃，包含系爭土地)地先，惟於八十八年十一月二十四日申請放棄系爭公地之承租使用權，經被告核准後指定期限公告接受申請，訴外人 張賴荔貞 隨即於八十八年十一月三十日就同一系爭土地（公告地號變更為林邊溪糞箕湖段一之八一Ｄ）提出承租申請，經被告會勘後察覺系爭土地上有高莖作物（木瓜），不符河川公地承租使用之規定，遂退回其聲請書等原件，並由申請人於人民服務聲請卡上簽收。嗣康永田復於八十八年十二月二十三日就同一土地提出承租申請，因該土地於審查張賴荔貞申請案時即查勘得知該土地上有高莖作物（木瓜），不符河川公地承租使用之規定，本應駁回其聲請，惟承辦人員口頭告知康永田之保證人 張時田 得向屏東縣政府提出土石採取之申請，遂將申請表件交由張時田取回，但卻未使其於人民服務聲請卡上簽收，惟承辦人員仍逕於人民服務聲請卡上蓋結案章，以結案處理。康永田隨後即向屏東縣政府提出河川公地種植使用許可之申請，惟經屏東縣政府函復請其逕向被告提出，嗣被告復於九十年三月二十七日發單通知訴外人康永田繳交八十九年期河川公地使用費。原告於九十年十二月六日就同一土地提出申請，被告之承辦人員簽請上級准予核發自九十年十二月十日起之使用許可，並函請屏東縣政府查核，訴外人康永田隨即於九十一年一月十一日向屏東縣政府提出陳情，屏東縣政府以電腦作業疏失為由，函請康永田取回先前溢繳之使用費，並函請被告處理康永田之陳情案，復另以九十一年一月三十日屏府工利字第０九一００一七四七四號函復被告，說明雖業已豋錄原告之申請案，仍請被告妥予處理康永田之陳情案，被告之承辦人員仍於九十一年二月七日簽准核發系爭使用許可書。康永田復於九十一年三月二十二日向被告提出陳情主張被告違法核發原告使用許可書，被告即邀集康永田及原告進行協調，惟未獲結果，嗣屏東縣政府就本件糾紛作成調查專報，並函請被告依據河川管理辦法第四十三條第一項第八款：為管理上之必要，廢止其許可，被告即依據該函以九十一年八月二日新鄉建設字第五九三四號函廢止系爭使用許可書。原告不服，提起訴願遭駁回後，遂提起本件爭訟。
（二）被告引據河川管理辦法第四十三條第一項第八款之規定廢止系爭使用許可書，引據之條文雖有不當，惟仍符合臺灣省河川管理規則第三十一條第二項所定「其他管理上之必要」條件，應認保留廢止權之條件成就，被告以廢止途徑終結使用許可書之效力，於法尚難謂為不合：
⑴訴外人康永田之申請雖由被告以結案處理，惟未由康永田
於人民聲請服務卡上簽章證明已退回申請原件，被告無法證明業已駁回其申請，以致康永田爭執就系爭同一土地仍有使用權。被告循廢止途徑終結原告之使用許可書效力，除因訴外人康永田陳情主張就同一土地擁有使用權，以致原告之申請案存有臺灣省河川管理規則第四十條第一項第一款所定：「同一地區有二人以上申請同一使用行為者，依下列規定定其優先順序：一、書件齊全收件在先者。」優先順序認定之問題外，被告之承辦人員不查，復又簽准核發自00年00月0日生效之使用許可，而原告於使用許可期限之始日尚未設立新戶，則系爭使用許可書之核發即存有瑕疵原因，該瑕疵無法因原告於九十年十二月十二日設立新戶而補正，故系爭使用許可書亦具有違法原因，而原告於提出申請時尚未設立新戶，原告就申請應具備之要件不得諉為不知，其信賴不值得保護，本即得由被告依職權加以撤銷。今被告以系爭使用許可書具違法原因為由，發函「廢止」系爭使用許可書，顯係以「行政處分之違法原因」作為廢止處分之理由之一。
⑵被告依據河川管理辦法第四十三條第一項第八款之規定廢
止系爭使用許可書，係屬誤引，實應依臺灣省河川管理規則第三十一條第二項規定撤銷本件許可。按系爭使用許可書核發時臺灣省河川管理規則第三十一條第二項規定：「前項使用行為，如因河川治理工程設施、公共灌溉設施、政府公用、開發新生地或其他管理上之必要，應撤銷許可，不予任何補償。」，則行為時之法律已賦予被告得以「除因河川治理工程設施、公共灌溉設施、政府公用、開發新生地外之其他管理上之必要」，作為撤銷使用許可之依據。再者，前揭條文雖名為「撤銷許可」，惟所定之原因均屬嗣後發生之事實，故該條所稱之「撤銷許可」，實應為廢止無疑，因此，縱認被告所為廢止使用許可書之處分為撤銷，亦符合臺灣省河川管理規則第三十一條第二項所定「撤銷許可」之要件。今被告於使用許可書之背面條款中，作為被告廢止系爭使用許可書之條件，則系爭使用許可書之核發，實以廢止權之保留作為附款，故被告如以管理上之必要作為廢止許可之依據，應依許可處分做成時之臺灣省河川管理規則第三十一條第二項規定為依據，被告於廢止函中引據河川管理辦法第四十三條第一項第八款之規定，應係誤用。
⑶臺灣省河川管理規則第三十一條第二項既定為「其他管理
上之必要」，自不以因河川治理工程設施、公共灌溉設施、政府公用、開發新生地之管理為限。今被告於核發系爭使用許可書後，屢遭訴外人康永田陳情主張就同一土地擁有使用權，經被告查證康永田之申請案確實具有是否結案之疑慮，且系爭使用許可書之核發亦具有瑕疵，為免爭議不斷，被告以管理上之必要作為向後廢止系爭使用許可書之理由，亦符合系爭使用許可書所附之附款條件。
（三）按行政程序法第一百十四條第一項規定：「違反程序或方式規定之行政處分，除依第一百十一條規定而無效者外，因下列情形而補正︰‧‧‧」，因此，亦僅限於該項各款所定之程序瑕疵，始得補正（參見 陳敏 ，行政法總論，九十二年一月三版，頁四一八），蓋該條所示之程序或方式瑕疵，通常對行政處分之內容之正確性不致產生影響，故允許補正以治癒行政處分之瑕疵，至於實體上之瑕疵，原則上則不在補正之列（相同見解亦參見 吳庚 ，行政法之理論與實用，九十二年十月修訂八版，頁四０九）。
（四）經查，申請使用河川公地種植植物者，應以戶為單位，臺灣省河川管理規則第四十二條第一項既有明文，而使用許可書作成時更審原告尚未設立新戶，已違反該條所定應以戶為單位之合法要件，此種要件之欠缺並不符合行政程序法第一百十四條第一項各款所定得予補正之情形。反之，如認為以戶為單位之要件得以使用許可書核發後另立新戶加以補正，則不啻承認不具備此要件之人均得先提出申請獲取核發使用許可後，再於使用期限屆至前自行「擇期」另立新戶，如此將使本要件之規定形同贅文，因此，僅於類如未依規定提出戶籍謄本等相關書類之類之程序要件不備情形，始得認為有補正可能。次查，更審被告於核發使用許可書後，接獲訴外人康永田陳情主張其就同一筆土地已提出申請使用並繳納使用費在先，並經被告查核後發現，本件使用許可書核發之行政程序確有瑕疵，且亦有同一筆土地先後接獲申請情形，而有違反行為時臺灣省河川管理規則第四十條規定（業於九十一年八月七日廢止）之虞，則就較後之申請案件核發使用許可之違誤，亦非屬行政程序法第一百十四條第一項各款所定得予補正之程序或方式瑕疵之情形。綜合前述，系爭處分具備之瑕疵實無法依行政程序法第一百十四條第一項各款規定予以補正，在在甚明。
（五）今最高行政法院九十三年度判字第一二七九號判決廢棄鈞院九十二年度訴字第六八號判決之理由中雖指出：「依原判決之說明，原許可僅屬程序上之瑕疵，即申請許可時戶籍為寄籍，尚未創立新戶，迨九十年十二月十日核發許可後，始於同月十二日設立新戶。然而上訴人設立新戶後既已檢附戶籍謄本，由被上訴人所屬承辦人員至現場拍照存證，之後被上訴人將全案報請屏東縣政府查核，經屏東縣政府函復後，被上訴人又以九十一年二月七日新鄉建字第九一０００００八五六號函致上訴人，略謂上訴人聲請使用系爭土地，經查符合規定，准許所請（函附原處分卷第一頁）在案。上訴人於原審言詞辯論時主張瑕疵業已補正，如果無誤，則原許可之程序瑕疵即因補正而成為合法之處分，」云云，其判斷顯有如下瑕疵：
⑴按行政處分之瑕疵，係指行政處分違反法律規定及法律原
則之要求而言，行政處分之效力，應依行政處分之內容定之。而行政機關作成行政處分之內部程序，僅具內部效力，並不形之於行政處分之內容中，則行政處分內部審核程序之瑕疵，無法作為指摘行政處分效力之理由，因此，行政處分作成之內部程序瑕疵與行政處分不具法定要件之瑕疵係屬二事，應分別以觀。今前揭鈞院判決於理由中說明：「本件原告提出申請案時既尚寄籍於案外人 林森雄 戶內，即與上揭規定（臺灣省河川管理規則第四十二條第一項）不符，被告之承辦人員本不應受理其申請案，或於受理後駁回其申請，然被告承辦人員仍於九十年十二月十日先行簽准同意核發河川地使用許可書，待原告於同月十二日向萬巒鄉戶政事務所辦妥創立新戶後，始再邀同公所建設課技士至申請地點拍照存證，當日即將申請案陳報縣府工務局水利課審核登錄之行為顯有瑕疵」，其意係在指稱被告內部承辦人員未駁回本件申請，而具有內部審核程序之瑕疵，尚非認定系爭使用許可書具有程序上瑕疵，則最高行政法院九十三年度判字第一二七九號判決認定「依原判決之說明，原許可僅屬程序上之瑕疵」，顯係誤解了前揭判決之認定。
⑵再者，行政處分係自通知相對人之時起，發生並繼續保有
其效力，如屬定有期限之行政處分，則自行政處分所定之始期發生效力，而對於相對人之通知，僅係行政處分對外發生效力之要件，蓋除於受有法律上或事實上之限制外，行政處分原則上亦得溯及既往發生效力（參見陳敏，行政法總論，九十二年一月三版，頁三九九），因此，行政處分內容之實質效力，即應依行政處分之內容定之，並不因通知相對人之時間而有差異。今被告之承辦人員於九十年十二月十日先行簽准同意核發河川地使用許可書，待原告於同月十二日向萬巒鄉戶政事務所辦妥創立新戶後，始再邀同公所建設課技士至申請地點拍照存證，當日即將申請案陳報縣府工務局水利課審核登錄，並以九十一年二月七日新鄉建字第九一０００００八五六號函復原告並核發使用期限為九十年十二月十日至九十三年十二月九日之使用許可書，許可使用期限雖早於核發之日期，惟該許可之效力應可認已溯及至九十年十二月十日發生效力無疑，該使用許可書既違反處分效力發生時之法律規定而具違法原因，使用許可書之違法性並不因處分之核發係於原告設立新戶後而有不同之認定，則本件使用許可書係屬違法之行政處分，其違法原因影響處分之實質效力，無法補正。
（六）認定系爭處分為撤銷或廢止性質產生疑義之原因：按行政處分之廢止與撤銷固屬不同概念，而行政處分係在廢止或撤銷，固應依處分之內容以定之，惟行政處分之作成如係以法律之規定為依據，判斷處分之內容亦應依憑法律之規定以認定處分之目的。查臺灣省河川管理規則第三十一條第二項規定：「前項使用行為，如因河川治理工程設施、公共灌溉設施、政府公用、開發新生地或其他管理上之必要，應撤銷許可，不予任何補償。」，由本條之規定以觀，其係以核發許可後所生之事實上變遷因素，作為撤銷許可之依據，因此，該條文雖名之為撤銷許可，惟依據該條廢棄使用許可書之處分，實具廢止之性質無疑。今依被告於函送使用許可書之新鄉建字第九一０００００八五六號函說明「請確實遵照許可書背面之許可條款所規定事項使用，否則依法註銷許可。」，且使用許可書背面許可條款第九條載明，如有臺灣省河川管理規則第三十一條第二項所定情形，得隨時收回或終止許可，由此均可確知被告以臺灣省河川管理規則第三十一條第二項之規定，作為廢棄使用許可書之依據。今被告於系爭處分中敘明「承辦人員就不應准許之申請案核發使用許可書，其審查程序具有瑕疵，為免糾紛擴大，依據河川管理辦法第四十三條第一項第八款：為管理上必要，廢止其許可」，觀其意旨，顯係同時以使用許可書具備違法原因以及符合附款所定管理上必要之條件為由，作為廢止該使用許可書之依據，以致究應將系爭處分定性為廢止或撤銷產生疑義。
（七）歷審判決認定之分析：⑴鈞院九十二年度訴字第六八號於理由中指出：「二、被告
為平息糾紛，且認原告於本件申請時，被告承辦人員審查過程有瑕疵及管理上必要等情，乃以九十一年八月二日新鄉建設字第九一００００五九三四號函廢止（應為撤銷）原告上開許可，‧‧‧‧三、行政處分之廢止，固然以合法行政處分為標的，但並非絕對以行政處分之合法性為前提。蓋行政處分之違法性，係擴大行政處分之廢棄可能性，而非予以限制，因此，違法之行政處分，如具備廢止之要件，亦得予以廢止（參考陳敏行政法總論第四百五十頁以下）。‧‧‧被告對於違法之行政處分，以河川管理辦法第四十三條第一項第八款規定予以廢止，於說明二載明『‧‧‧後甲○○向本所申請同一河川公地作業核准過程部分，經查本所承辦人 劉員 審查過程不無瑕疵‧‧‧』等語，亦有調查報告就前開事項調查明確附於原處分卷可佐，是原告之申請，即有不合，被告所為廢止（實為撤銷），非僅以原告與案外人康永田間有所爭執為唯一之理由，與法並無不合‧‧‧」，其肯定行政機關得以廢止方式廢棄違法之行政處分確屬的論，蓋行政程序法第一百十八條亦明文肯認撤銷處分之效力時點得由撤銷之機關另定失其效力之日期。再者，行政程序法第一百二十三條僅就授予利益之合法行政處分之廢止定有限制原因，則違法或附負擔之行政處分之廢止，即得由行政機關依職權為之。因此，鈞院前揭判決認定系爭處分係屬廢止性質無疑，惟因系爭處分係以處分具有違法原因為理由，故認定系爭處分雖為廢止，實質目的係在撤銷，故有「被告所為廢止（實為撤銷）」之用語。
⑵最高行政法院九十三年度判字第一二七九號判決廢棄鈞院
前揭判決之理由指出：「原判決竟謂被上訴人原許可之處分，行政程序顯有瑕疵，被上訴人因此予以撤銷，依行政程序法第一百十七條第一項規定：『違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷』，並無不合云云。顯將廢止之行政處分依撤銷要件審查，‧‧‧並非適法。」云云，認鈞院前揭判決認定系爭處分為撤銷，顯係誤解原判決之認定。再者，最高行政法院於前揭發回判決理由中亦指出「縱原許可之處分違法，被上訴人予以廢止，如符合廢止要件，並無不可。」，則其所指應符合之廢止要件為何，即有探究必要。
⑶按行政處分既具有違法原因，原處分機關於審酌依法行政
原則與信賴利益保護原則下，得依職權撤銷之，如原處分機關欲以廢止途徑終結違反行政處分之效力，其目的實係在依行政程序法第一百十八條之規定另定處分失效之日期，因此，違法之處分既經審查得予撤銷，如認原處分機關以廢止途徑終結其效力時仍另需審查是否具有廢止要件，已無實益。反言之，若認原處分機關以廢止途徑終結其效力時仍需審查是否具有廢止要件，則原處分機關大可選擇依撤銷方式為之，而避免選擇對處分相對人較有利之廢止途徑。
（八）無論將系爭處分定性為廢止或撤銷，均不影響系爭處分之合法性：
⑴由系爭處分之記載可知，被告審認原使用許可書具有違法
原因，以避免糾紛擴大而有管理上必要為由，依據河川管理辦法第四十三條第一項第八款廢止原使用許可書。承前所述，承辦人員就核發原使用許可書之審核過程具有行政程序上之瑕疵，就不應核發卻予核發之原使用許可書，被告本即得依職權加以撤銷，故縱將系爭處分認定為撤銷，經審認被告已確保處分相對人信賴利益之保護後，系爭處分亦符合撤銷之法定要件。
⑵再者，如依廢止要件審查，經參照使用可書核發時臺灣省
河川管理規則第三十一條第二項之規定及許可書背面許可條款之記載，被告亦得依該規定，認定附款所定之條件成就而符合廢止要件下，廢止使用許可書之效力。惟應予究明者為，因原使用許可書之核發附有廢止條件，則審核系爭處分是否符合廢止要件時，應依據該廢止條件之內容認定之。今原使用許可書所附之廢止條件之一「管理上必要」之條件，既係以臺灣省河川管理規則第三十一條第二項之規定為依據，於認定系爭處分以管理上必要為由廢止原使用許可書是否合法妥當時，即應依該條之規定判斷之，此係因附款之性質而來，而非法律溯及既往適用，謹再就更審被告以管理上必要廢止原使用許可書之理由補充說明如下：
①依使用許可書作背面許可條款之記載，可知被告係以臺
灣省河川管理規則第三十一條第二項所定「管理上必要」作為附款之內容，此為一不確定法律概念之運用，主管機關就此不確定法律概念之認定，行政法院基於判斷餘地之尊重，審查密度應依事件之性質而定（參見吳庚，前揭書，九十二年十月，修訂八版，頁一三三）。按臺灣省河川管理規則第三十一條第二項既規定為「前項使用行為，如因河川治理工程設施、公共灌溉設施、政府公用、開發新生地或其他管理上之必要，應撤銷許可，不予任何補償。」，其中所稱其他管理上之必要自係在授權主管機關得視情形而為判斷決定，自不以因河川治理工程設施、公共灌溉設施、政府公用、開發新生地而須用土地為必要，如有其他行政上管理之必要，自得由主管機關按具體事實依職權為決定。再者，河川公地之申請使用許可非屬土地租賃關係，期間並無租金之支付，僅由申請人繳交小額之使用規費，究其性質為河川管理機關經由申請許可制度，提供河川公地供許可者無償之使用，基此，主管機關於判斷有無管理上之必要而收回管理情形時，自應有較寬鬆之審查空間。
②今被告因接獲訴外人康永田陳情主張就同一筆土地主張
取得使用權，被告查核後復發現使用許可書之核發具有違法原因，基於依法行政原則，本應撤銷該使用許可書（具溯及效力），惟被告選擇以對原告較為有利之廢止途徑終結許可書之效力（往後發生效力），由此可證，本件尚非最高行政法院前揭判決所指「糾紛似存於訴外人康永田與被上訴人間（原告）」，亦非原告所稱係在無證據下為康員解套云云。系爭原處分之合法性既無疑義，則原告請求鈞院判決命被告准其原許可書之效力延期，並非法之所許。
（九）系爭使用許可書之許可期限僅至九十三年十二月九日止，縱予回復其效力，亦已無實益，本件訴訟已無權利保護必要。
理由
一、按「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。‧‧‧。」行政程序法第一百二十三條第一款定有明文。復按「河川使用行為有下列情形之一者，廢止其許可，並不予任何補償：‧‧‧。八、為水利設施整治、管理、公共使用或其他防救緊急危險之必要者。」為經濟部九十一年五月二十九日發布之行為時「河川管理辦法」第四十三條第一項第八款所明定。
二、經查，原告於九十年十二月六日向被告申請核發系爭土地之使用許可，經被告審查後核發九十年十二月十日新鄉河（使）字第六十六號河川公地種植使用許可書予原告，並呈報屏東縣政府核准在案。嗣因系爭土地之前使用人康永田向被告及屏東縣政府陳情，主張其於九十年五月已完納該土地之使用費，對該河川土地尚有合法使用權云云，致雙方爭執不休，被告為平息糾紛，且認原告於本件申請時，被告承辦人員審查過程有瑕疵等情，為管理上必要，乃以九十一年八月二日新鄉建設字第九一００００五九三四號函廢止原告上開許可，將系爭土地收回管理之事實，為兩造所不爭執，並有原告申請書、使用位置實測圖、被告九十年十二月十二日（九０）新鄉建字第八六八二號函、九十年十二月十日新鄉河（使）字第六十六號屏東縣河川公地種植使用許可書、九十一年二月七日新鄉建字第九一０００００八五六號函、九十一年八月二日新鄉建設字第九一００００五九三四號函等附於原處分卷可稽，洵堪信實。
三、原告雖訴稱：被告廢止原告之許可，雖認係依據經濟部所頒之河川管理辦法第四十三條第一項第八款規定之「管理上之必要」，然於原告提起行政爭訟後，被告則辯稱受理申請過程有疏失，違反台灣省河川管理規則之規定為理由，兩者顯有矛盾；又訴願決定書以被告之原處分係於九十一年八月二日撤銷許可，惟其所依據者乃經濟部九十一年五月二十九日頒訂之「河川管理辦法」，然「台灣省河川管理規則」係於九十一年八月七日始遭廢止，是原告之權利義務仍應受台灣省河川管理規則之約束，依後法優先於前法及從新從優之原則下，上述見解顯有可議；另河川管理辦法第四十三條第一項第八款規定「河川使用行為有下列情形之一者，廢止其許可，並不予任何補償：．．．八、為水利設施整治、管理、公共使用或其他防救緊急危險之必要者。」較台灣省河川管理規則第三十一條第二項規定「前項使用行為，如因河川治理工程設施、公共灌溉設施、政府公用、開發新生地或其他管理上之必要，應撤銷許可，不予任何補償。」其所稱必要範圍顯然較嚴格，前法「其他管理上」之必要可視為平息紛爭之內容，但後法則須為水利設施整治、管理之重大工程為必要；又案外人康永田所稱「惟因政府對開採土石之政策不明，一直仍繼續種植使用，其尚有合法河川公地之使用權」等語，亦非事實，蓋原告申請之河川公地，案外人康永田自八十八年十二月間放棄後未再涉足，而係第三人葉雙連佔用，經原告查覺向臺灣屏東地方法院檢察署提出告訴，並聲請屏東縣萬巒鄉調解委員會調解歸還，被告採信案外人康永田虛構繼續種植使用之詞，認為雙方有糾紛，殊屬偏頗，由此可知，被告錯解法令，損害原告權利至為明顯云云。
四、按行政處分依其合法或違法不同，廢棄其效力之方式亦有不同，而分為撤銷及廢止兩種。「撤銷」係行政機關對於原屬違法或不當之行政處分所為之廢棄，在於更正其錯誤，以回復於合法及適當。反之，對原處分合法及適當之行政處分予以廢止，則在於配合事實或法律之變更，排除無須繼續存在，或已不符現況之行政處分，而行政處分是否合法適當，應以作成行政處分時之法律及事實狀況為準。次按「同一地區有二人以上申請同一使用行為者，依下列規定定其優先順序：一、書件齊全收件在先者。」、「申請使用河川公地種植植物者，應以戶為單位，每戶面積不得超過五公頃。」行為時臺灣省河川管理規則第四十條第一項第一款、第四十二條第一項雖分別定有明文。惟查，訴外人康永田先八十八年十二月二十三日向被告所提出承租申請案，業經被告承辦人員於人民服務聲請卡辦理結果欄內簽註結案，並將申請表交由其保證人張時田取回，此有該聲請卡影本附卷可稽，是訴外人康永田前述聲請，顯經被告承辦人員駁回其申請屬實。次按，前揭行為時臺灣省河川管理規則第四十二條第一項規定，為台灣省水利局七十三年五月二十三日（七三）水政字第二七六四０號函釋之所以將屬臨時性住所之寄居予以排除，蓋申請人若設非設永久性住所於河川公地申請處，顯無法充分達種植使用之目的，違背行為時臺灣省河川管理規則第四十二條第一項准許人民申請使用之意旨，是原告於被告核發河川使用許可書時，雖寄籍於訴外人林森雄戶內，尚未創立新戶，然原告於九十年十二月十二日設立新戶後既已檢附戶籍謄本，由被告所屬承辦人員至現場拍照存證，經被告將全案報請屏東縣政府查核，嗣經屏東縣政府函復後，被告又以九十一年二月七日新鄉建字第九一０００００八五六號函致原告，略謂原告聲請使用系爭土地，經查符合規定，准許所請等語，則被告所核發之河川使用許可書之程序瑕疵即因補正而成為合法之處分甚明。是被告以九十一年八月二日新鄉建設字第九一００００五九三四號函廢止原告上開許可書，是否合法，應為本件審酌之要點。
五、再按，行為時「河川管理辦法」係經濟部於九十一年五月二十九日發布實施之法規，是被告於九十一年八月二日以新鄉建設字第九一００００五九三四號函廢止原告上開許可書時，該辦法業經發布生效，參諸上述行政程序法第一百二十三條第一款之規定，若確有符合該辦法四十三條第一項之要件，被告本得適用該規定，縱然行為時「台灣省河川管理規則」係於九十一年八月七日始遭廢止，仍難認被告適用已發布生效之新法規，於法有違，先予敘明。復按「河川使用行為有下列情形之一者，廢止其許可，並不予任何補償：‧‧‧。八、為水利設施整治、管理、公共使用或其他防救緊急危險之必要者。」為前揭行為時河川管理辦法第四十三條第一項第八款所明定。該款所定水利「管理之必要」，為不確定法律概念之運用，主管機關就此不確定法律概念之認定，行政法院基於判斷餘地之尊重，審查密度應依事件之性質而定（參見吳庚，前揭書，九十二年十月，修訂八版，頁一三三）。其所稱管理之必要係在授權主管機關得視情形而為判斷決定，自不以因為水利設施整治、公共使用或其他防救緊急危險之必要者為限，如有其他行政上水利管理之必要，自得由主管機關按具體事實依職權為決定。再者，河川公地之申請使用許可非屬土地租賃關係，期間並無租金之支付，僅由申請人繳交小額之使用規費，究其性質為河川管理機關經由申請許可制度，提供河川公地供許可者無償之使用，基此，主管機關於判斷有無管理上之必要而收回管理情形時，自應有較寬鬆之審查空間，且原告於九十年十二月六日向被告申請核發系爭土地之種植使用許可書時，亦已承諾：「如將來政府在上項河川公地因‧‧‧其他管理上之必要，需收回而終止使用時，本人絕無異議。」等語，此有原告出具之河川公地申請使用承諾書附於訴願卷可考。另查，訴外人康永田前述於八十八年十二月二十三日向被告所提出承租申請案，業經被告承辦人員於人民服務聲請卡辦理結果欄內簽註結案後，嗣被告因電腦作業疏失復於九十年三月二十七日發單通知訴外人康永田繳交八十九年期河川公地使用費，原告於九十年十二月六日就同一土地提出申請，被告之承辦人員簽請上級准予核發自九十年十二月十日起之使用許可，並函請屏東縣政府查核，訴外人康永田隨即於九十一年一月十一日向屏東縣政府提出陳情，屏東縣政府以電腦作業疏失為由，以九十一年一月十六日屏府工利字第０９１００１０３００號函請康永田取回先前溢繳之使用費，並函請被告處理康永田之陳情案，復另以九十一年一月三十日屏府工利字第０九一００一七四七四號函復被告，說明雖業已登錄原告之申請案，仍請被告妥予處理康永田之陳情案，康永田復於九十一年三月二十二日向被告提出陳情主張被告違法核發原告使用許可書，被告即邀集康永田及原告進行協調，惟未獲結果，嗣屏東縣政府就本件糾紛作成調查專報等情，亦有訴外人康永田之陳情書、被告前揭通知單、調查專報、屏東縣政府前揭函等影本附卷可憑，是系爭土地被告於九十年十二月十日核發前述許可書後，確發生訴外人康永田就同一系爭土地主張使用權之紛爭事實，從而，被告為避免爾後糾紛繼續擴大，乃以九十一年八月二日新鄉建設字第五九三四號函依據行為時河川管理辦法第四十三條第一項第八款規定，以有管理上之必要為由，廢止系爭使用許可書，揆諸上揭說明，屬被告基於主管機關所為之判斷，於法尚無不合。
六、綜上所述，原告前揭主張既不可採，從而，被告依行為時「河川管理辦法」第四十三條第一項第八款之規定廢止原已核發之河川公地種植使用許可書，揆諸前開說明，洵無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求予撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，至於兩造其餘主張，經核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十四年三月一日
第二庭審判長法官呂佳徵
法官蘇秋津法官林勇奮右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十四年三月一日
書記官黃玉幸