裁判字號：最高行政法院98年判字第1127號判決
裁判日期：民國98年09月24日
裁判案由：勞資爭議
最高行政法院判決
98年度判字第1127號上訴人美商．西北航空股份有限公司台灣分公司代表人甲○○訴訟代理人 柯莉娟 律師被上訴人臺北市政府代表人乙○○上列當事人間勞資爭議事件，上訴人對於中華民國96年10月31日臺北高等行政法院96年度訴字第1230號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人經營一般空運業，僱用勞工137人，為勞動基準法適用之行業。因上訴人擬將機場劃位業務移轉外包，所僱勞工希冀維持勞雇關係，訴外人 孫建強 等75人乃委託臺北市美商西北航空股份有限公司產業工會（下稱西北航空公司產業工會）於民國95年8月31日向被上訴人提出勞資爭議調解申請書，惟於95年11月3日調解不成立。嗣西北航空公司產業工會向被上訴人提出檢舉，以上訴人曾於95年10月31日調解期間內，預告將在95年11月30日資遣孫建強等20名員工，違反勞資爭議處理法第7條之規定，經被上訴人審查屬實，乃依同法第40條規定處以罰鍰新臺幣（下同）60萬元。上訴人不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：其美國總公司因長期巨額虧損而向美國法院申請破產保護，上訴人員工對於該破產所有程序及影響知悉甚詳。而上訴人基於勞動基準法第11條第2款事由資遣績效差之部門，是配合美國法院進行破產重整程序之正當事由，該事由與西北航空公司產業工會所提出「機場劃位櫃檯業務移轉外包與外家航空公司」之勞資爭議調解事項並不相同。民事法院對於違反勞資爭議處理法第7條之解讀，係限於資方因勞資爭議事件而於爭議調解期間作出如資遣勞工之處分，始解為違反法律規定，若資方已具備勞動基準法第11條、第12條及第13條之法定原因而資遣勞工，係屬有正當理由。況就本件訴訟事實而言，爭議調解程序係員工拖延期日之法律策略，非學理上之「冷卻期間」或「定暫時狀態的假處分」之立論。且資遣結果不會因調解進行與否而受影響，而為配合每年12月國際航空客運業務之旺季需求，須於10月31日以書面通知機場劃位櫃檯之20名員工，預告其勞動契約將於11月30日終止，被上訴人未查明此關係，於其裁處書中僅以勞資爭議調解過程中上訴人經理 胡瑠美 於程序上簽署之談話紀錄，逕處罰上訴人最高之行政罰鍰60萬元，除不符勞資爭議處理法第7條立法理由，亦有濫用行政裁量權之情事。另雇主決定將某部分營業外包與第三人，本質上是雇主經營權行使，不屬於勞資爭議處理法第4條第2項所定義之勞資爭議。本件上訴人係基於虧損之法定事由資遣勞工，而非係為進行外包而資遣勞工，被上訴人未查其中差異，率然將兩者認定為相同之勞資爭議，顯本件訴訟之事實及法律問題本質有誤解。況上訴人雖於調解期間預告終止勞動契約，但勞動契約確實在調解期間過後才終止，並不違反勞資爭議處理法第7條規定。至臺灣臺北地方法院96年度重勞訴字第2號判決，雖認定上訴人違反勞資爭議法第7條規定，然司法機關本應獨立審判，況上訴人已對該判決上訴，本件應不受該判決見解拘束等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：依勞資爭議處理法第7條規定，在勞資爭議調解或仲裁期間內，雇主不得對於勞工為任何懲戒或解僱動作，此屬強制規定，且屬法律特別規定，縱使勞方所爭議之行為非正當合法，雇主在這段特定期間內仍是不得解僱勞工。西北航空公司產業工會已向被上訴人提出調解申請，上訴人雖稱因虧損致不得不依勞動基準法第11條規定資遣員工，惟上訴人僱有137名勞工，此次解僱之勞工20人，均為前開勞資爭議事件之勞方，且該解僱行為亦係該勞資爭議事件勞方欲調解之標的，雖上訴人資遣日不在前開勞資爭議事件之調解期間內，惟其係於95年10月31日調解期間預告資遣孫建強等20名員工，則自95年10月31日已開始起算預告期間，該預告行為屬勞資爭議處理法第7條規定之其他不利於勞工之行為。上訴人預設立場逕行預告終止契約，未考量是否有其他工作可供安置、調職等等迴避解僱之努力，亦有違「解僱最後手段性」之原則。其3度漠視被上訴人「勞資爭議調解期間，勞資雙方請勿違反勞資爭議處理法第7條或第8條之規定」之函示，並執將勞動基準法第11條所定之一般性依據以排除勞資爭議處理法第7條之特別規定，實無足採憑等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：西北航空公司產業工會勞資爭議調解申請書，被上訴人所屬勞工局收文章雖為95年9月4日，惟經訴願機關電詢被上訴人所屬勞工局，該承辦人表示被上訴人係於95年8月31日收受前開申請書，於95年11月3日調解不成立當日交付會議紀錄予雙方，參照勞委會77年8月4日臺77勞資3字第15393號函釋意旨，本件勞資爭議之調解期間自95年8月31日至95年11月3日止。上訴人雖主張係因虧損致不得不依勞動基準法第11條規定資遣員工，惟查上訴人僱有137名勞工，此次解僱之勞工為20人，而依西北航空公司產業工會向被上訴人提出之調解申請書及上訴人就所屬員工孫建強等20名之員工資遣通知書觀之，該20人均為系爭勞資爭議事件之勞方，復參以本件勞動檢查紀錄，胡瑠美原意亦為「因航班減為1班，客運運務部工作大減，適逢公司虧損，為減少人事成本支出，故資遣這些員工，並將其業務轉包給華航。」等情觀之，可知此正係勞資爭議事件勞方欲調解之標的。本件既經上訴人所屬勞工申請調解，在該調解期間，就上揭爭議事項，上訴人得與勞工協商解決之，惟上訴人執意於「勞資爭議調解期間」發出員工資遣通知書，激化勞資對立致協商破局，自屬違反勞資爭議處理法保障勞工合法爭議權。至上訴人對勞工之資遣日期雖為95年11月30日，並非本次勞資爭議事件之調解期間內，惟其係於95年10月31日調解期間預告資遣孫建強等20名員工，則自95年10月31日已開始起算預告期間。茲以有關雇主依勞動基準法第11條規定所為終止勞動契約，雇主須經預告始得終止勞動契約，而該預告期間，亦經勞動基準法所明定，則該預告行為即屬終止勞動契約前雇主所應為之行為，且有一定期間之規定，雇主須視勞工工作年資而為不同之預告期間，始得終止勞動契約，此乃對於勞工之保障。因此預告期間之起算日期，攸關雇主終止勞動契約之日期，如於勞、資雙方調解期間，雇主逕行起算該終止勞動契約之預告期間，將會造成該預告期間期滿，雇主即可對勞工終止勞動契約之不利行為。因此，該預告行為，應屬勞資爭議處理法第7條規定「其他不利於勞工之行為」。上訴人忽視勞資爭議處理法第7條規定於勞資爭議調解期間不得終止勞動契約或為其他不利於勞工之行為的強制規定，逕行預告終止契約，亦未考量是否有其他工作可供安置、調職等等迴避解僱的努力，乃有違「解僱最後手段性」之原則。又參酌西北航空公司產業工會向被上訴人提出之調解申請意旨可知，其等員工對於其等在上訴人處負責之公司，將有可能遭承包者即其他航空公司之人員替代，因此將影響其等與上訴人間僱傭關係是否存續一節，已有預見，乃希繼續維持勞雇關係；上訴人雖陳明其係因基於長期鉅額虧損，依勞動基準法第11條第2款之事由資遣績效差之部門，是配合美國法院進行破產重整程序之正當事由，惟參諸其實質上亦因減少營運成本之目的而採行業務外包手段，方決定將勞工資遣，因此，可知上訴人依上開規定，行使勞動契約之終止權，與其採行之業務外包手段間有直接、高度之關連，實質上與上開勞資爭議事件調解事項相同。若上訴人主張可採，將徒使勞資爭議處理法第7條形同具文，無從落實冷卻勞資糾紛、保障勞工爭議權之立法目的。被上訴人以上訴人於勞資爭議期間資方不得終止勞動契約或為其他不利於勞工之行為之規定，裁量上訴人之違法事實（人數）、該事實造成社會法益被侵害之程度及上訴人之資力等，於勞資爭議處理法第40條規定之罰鍰額度內，裁處法定罰鍰最高額度60萬元，已審酌上訴人違反行政法上義務行為應受責難程度及其資力等項，且斟酌上訴人漠視被上訴人3度函示，率爾於勞資爭議調解期間對孫建強等20名員工預告終止契約，致多位勞工頓失工作，權益嚴重受損，影響其等家庭經濟甚鉅等一切因素，故採以法定罰鍰最高額，並未逾越法定之裁量範圍，且符合法規授權之目的，難認有何違法之處。至有關上訴人是否得依勞動基準法第11條所稱以「虧損或業務緊縮」等緣由資遣勞工一節，係屬私權爭議，上訴人與訴外人孫建強等人終止勞動契約是否適法，業經臺灣臺北地方法院以96年度重勞訴字第2號案件審理在案，該案訴訟標的係確認上訴人與訴外人之僱佣關係存在與否，與本件訴訟係被上訴人裁罰上訴人違反勞資爭議處理法第7條是否違法一節無涉等詞，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院查：
（一）按「本法所稱勞資爭議，為勞資權利事項與調整事項之爭議。權利事項之勞資爭議，係指勞資雙方當事人基於法令、團體協約、勞動契約之規定所為權利義務之爭議。調整事項之勞資爭議，係指勞資雙方當事人對於勞動條件主張繼續維持或變更之爭議。」、「勞資爭議在調解或仲裁期間，資方不得因該勞資爭議事件而歇業、停工、終止勞動契約或為其他不利於勞工之行為。」、「違反第7條規定者，處2萬元（折合新臺幣6萬元）以上，20萬元（折合新臺幣60萬元）以下罰鍰。」勞資爭議處理法第4條、第7條及第40條分別定有明文。又所謂調解期間，依行政院勞工委員會77年8月4日臺77勞資3字第15393號函釋，係指直轄市或縣（市）主管機關接到勞資爭議當事人雙方或一方完備申請書之日起，算至調解紀錄送達之日終止而言。
（二）復依憲法第154條規定：「勞資雙方應本協調合作原則，發展生產事業；勞資糾紛之調解與仲裁，以法律定之。」而勞資爭議之處理專法「勞資爭議處理法」係規定勞資爭議處理程序，且程序正義乃實體正義之前提。按勞資爭議處理法第7條及第8條之規定，顯然是有意在勞資爭議期間內，盡可能維護勞資雙方並且可讓企業之正常運作與勞工之工作權獲得暫行性之穩定狀態，學理上稱為「冷卻期間」，其法律效果類似訴訟法之「定暫時狀態的假處分」。若違反該兩條規定時，雇主部分可由主管機關處以處6萬元以上60萬元以下之罰鍰，勞工部分則可各處6萬元以下之罰鍰，該兩種處罰併行不悖。
此外，勞資爭議處理法第7條及第8條規定之目的，係在於達成一種暫時停火狀態，勞資雙方間之爭議俟調解程序結束後，視其有無結果，當事人再決定是否繼續爭議，或已進入仲裁者，則在制度設計上，勞資爭議已必會有一定之結果產生，故已無需再採取各種不利於對方之行為進行爭議。因此，在調解、仲裁期間，自不容爭議當事人繼續採行不利他方當事人之行為，此為勞資爭議處理法第7條與第8條規定精義之所在。
（三）本件被上訴人係於95年8月31日收受西北航空公司產業工會勞資爭議調解申請書，於95年11月3日調解不成立當日交付會議紀錄予雙方，為原審認定之事實，則本件勞資爭議之調解期間為自95年8月31日至95年11月3日止。乃上訴人竟於95年10月31日調解期間內，預告將在95年11月30日資遣孫建強等20名員工，雖其資遣日期為95年11月30日，並非本次勞資爭議事件之調解期間內，惟其既於95年10月31日調解期間預告資遣孫建強等20名員工，則自95年10月31日已開始起算預告期間，原審因認屬勞資爭議處理法第7條規定「其他不利於勞工之行為」，於法自無不合。上訴意旨稱其於調解期間僅先通知調解期間經過後資遣之期日，並未侵害勞資爭議處理法第7條所保障之法益，非屬「其他不利於勞工之行為」云云，要無可採。
（四）又依西北航空公司產業工會勞資爭議調解申請書記載，本件調解係有關「機場劃位櫃檯業務移轉外包與外家航空公司」之勞資爭議調解事項，其請求調解事項係「停止外包作業，保障員工之工作權」，乃上訴人竟於調解期間內，預告將在95年11月30日資遣孫建強等20名員工，自與調解之目的相違。上訴人稱其係為配合美國法院進行破產重整程序，將部分營業項目外包與第三人，始資遣孫建強等20名員工，與「機場劃位櫃檯業務移轉外包與外家航空公司」之勞資爭議調解事項並不相同云云，亦不足採。又依上訴人經理胡瑠美簽署之談話紀錄，針對所問「公司資遣勞工後，將機場劃位櫃檯業務移轉外包與中華航空公司之原因？」胡瑠美之回答起初記載係「因航班減為1班，客運運務部工作大減，適逢公司虧損，為減少人事成本支出，故資遣這些員工，並將其業務轉包給華航。」等語，嗣該段文字以雙橫線刪除，改為「……鑑於公司既有員工營運方式之無效率，總公司正重整……故資遣員工」等語，是依胡瑠美談話紀錄，亦足認上訴人之資遣員工，與調解標的有關。原審引述胡瑠美起初之回答內容，固有未當。然與上揭結果之認定，則無影響。上訴意旨稱原審未查明胡瑠美之訪談紀錄中所為陳述是否為其真意，逕將訪談紀錄之內容取代事實，自行解讀胡瑠美之原意為勞方欲調解之標的，違反行政訴訟法中有關言詞辯論之原則云云，亦無可採。
（五）綜上所述，被上訴人以上訴人於勞資爭議事件調解期間，預告資遣申請勞資爭議事件調解之勞工20人，違反勞資爭議處理法第7條規定，裁量上訴人之違法事實（人數）、該事實造成社會法益被侵害之程度及上訴人之資力等，於勞資爭議處理法第40條規定之罰鍰額度內（6萬元以上60萬元以下），裁處法定罰鍰最高額度60萬元，自屬有據。從而原審遞予維持原處分及訴願決定亦無違誤。末按所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據；而所謂判決理由矛盾，係指判決有多項理由，且互相衝突，無以導出判決之結論而言。本件原判決已就維持原處分及訴願決定所持理由，敘明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，詳如上述，並無所謂判決理由不備或理由矛盾之違背法令情形。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，任加爭執，指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年9月24日
最高行政法院第五庭
審判長法官黃璽君
法官黃秋鴻法官鄭忠仁法官吳東都法官陳金圍以上正本證明與原本無異中華民國98年9月24日
書記官彭秀玲