裁判字號：臺北高等行政法院99年訴字第1943號判決
裁判日期：民國100年03月08日
裁判案由：水利法
臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1943號100年2月22日辯論終結原告正堡營造股份有限公司代表人 馬詩雨 （董事長）住同上訴訟代理人 陳鎮 律師複代理人 李淑娟 律師被告經濟部代表人 施顏祥 （部長）訴訟代理人 董志剛
沈承銘 楊健邦 上列當事人間水利法事件，原告不服行政院中華民國99年8月11日院臺訴字第0990098368號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原處分及訴願決定均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告承攬被告所屬水利署第三河川局（以下簡稱第三河川局）發包的「眉溪內埔橋堤段防災減災工程」（以下簡稱系爭工程），民國（下同）96年12月5日簽訂工程契約，工程內容為「堤防新建工程350公尺、河道整理工程300公尺」，應於96年12月14日開工，系爭工程完工日期為97年11月13日。原告於工程期間之97年6月4日起至97年6月11日，及97年7月上旬將在南投縣○里鎮○○○段眉溪河川區域即工區內所承攬工程採取之土石計2655立方公尺外運。被告於97年
8月30日發現後，認為原告未經許可，將工區內工程採取之土石外運，違反水利法第78條之1第3款規定，應依同法第92條之2第7款規定裁處，而於98年11月13日以經授水字第09820268480號處分書作成處罰鍰新臺幣（下同）480萬元之處分（以下簡稱原處分）。原告不服，提起訴願經決定駁回後，提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
１、原告承攬被告所屬第三河川局發包的「眉溪內埔橋堤段防災減災工程」（以下簡稱系爭工程），並於96年12月5日簽訂工程契約，約定工程內容為：堤防新建工程350公尺、河道整理工程300公尺。簽約後原告即進場施作，因工程需要，必須採取河川內砂石以疏通河道水流，並待堤防基礎工程完成後，須將所挖取砂石回填於新建堤防，以鞏固堤防工程。施工期間，原告隨著工程施作進度，所挖取並堆放在河道旁的土石愈來愈多。
２、97年5月20日，因施工處下游居民向第三河川局陳情，擔心適逢雨季，恐堆放在河道旁土石遇雨成災，第三河川於97年
6月3日派員會勘後，要求原告於一星期內就陳情人所述，將影響通洪狀況優先排除，並儘速於短期內將土方量移開。惟第三河川局現場監工人員並未指定被告現場工程人員移開土石堆置的位置，而是委由被告現場工程人員依專業判斷，原告因而在施工處附近向當地農民商租一空曠場所，分別於
6月3日及6月11日將上開部分土石移離河道旁。未料7月17日卡玫基颱風帶來豪大雨，沖刷河道旁土石，因此造成下游農民農作物災害，原告為此賠償農民損失。
３、嗣後原告因擔心施工期間正值汛期，恐施工中繼續挖取並堆置在河道旁土石，再次遇雨成災，造成下游農民生命財產損害，因而將施工中所採取之土石運離並堆置在施工區域外之上開空地，惟第三河川局即以原告現場施工人員 陳光耀 將上開土石堆置在施工區域外，具有盜採故意，因而向南投地方法院檢察署提起竊盜告訴，並報請被告以原告違反水利法第78條之1第3款在河川區域內未經許可採取砂石，依同法第92條之3規定及經濟部辦理違反水利法案件裁罰要點，裁處原告罰鍰480萬元。
４、原告採取河川內砂石係因施作系爭工程所需，為雙方契約約定所許可之必要行為，被告雖以原告將上開土石堆置在施工區域外，認定原告具盜採故意，惟原告將上開土石堆置在施工區域外，乃是依98年6月3日第三河川局的會勘紀錄指示，及卡玫基颱風造成下游農作物損害，為避免再次釀災所為的專業判斷。況依契約規定，完工後若扣除堤防施工回填的的土石，所剩土石餘方未達雙方約定，第三河川局依約會自工程款中扣除相當金額，原告有何盜採動機，且原告現場施工人員陳光耀就堆置施工中土石位置的行為，由檢察官以侵占罪起訴後，經台灣南投地方法院判決無罪及台灣高等法院台中分院駁回上訴確定。在刑案審理時，證人即第三河川局現場工程司沈承銘證稱「但是我們沒有指定確定的堆置位置，實際堆置地點我們是要陳光耀自己去找」，另證人即載運系爭土石之砂石車司機 湯千億 、 田家興 、 陳勁良 亦證稱「工區下游因堆置防汛塊、板模、石塊、施工工具等，已無法再容納自河道中所開挖之土方」。足證原告將施工中採取自河道砂石堆置於施工區域外，是因施工期間正值汛期，為避免大雨沖刷堆置於河道旁土石，造成下游居民生命財產損傷所為之行為，無盜採或侵占砂石意圖，主觀上無不法意圖。至契約施工補充說明書約定，不得將土石外運供其他用途使用，目的主要是約束廠商不得將挖取土石盜採供作他用，本件原告將系爭土石暫堆放於施工區域外，乃因下游居民陳情及因正值汛期為免土石遇雨釀災所致，無盜採或侵占故意，且系爭工程已完工驗收，土石餘方未短少。
５、水利法第78條之1第3款規定，河川區域內採取或堆置土石之行為應經許可，原告為疏通河道水流而採取河川內砂石，係因施作系爭工程所需，為雙方契約約定所許可之必要行為，原處分以原告未經許可採取砂石，對原告裁處罰鍰480萬元，係屬違誤。被告違反依法行政原則，原處分並非適法。第三河川局工程完工驗收後，非但遲未給付原告經物價調整後工程款，又報請被告為原處分，本件實導因第三河川局有意刁難遲不給付剩餘工程款所致。
６、原告在被告所稱河川區域內採取土石，惟採取原因是因為工程內容本就包含採取土石，所採的河川區域就是工程地點。果真第三河川局指示土石堆置地點，理應於事後追蹤位置是否正確，否則如何落實會勘紀錄。系爭土石堆置在河川區域外近三個月，第三河川局現場監工人員無任何質疑，被告表示當時要求原告往下游堆置，顯係卸責之詞。
７、系爭土石計2655立方公尺，以每車運載15立方公尺計，須
177車次，原告係以4台砂石車運送，計須10餘天方能運送完畢，施工期間，被告每日均派人現場監工，原告若真違法外運，豈有未發現之理。
８、為此提起撤銷訴訟，聲明求為判決：
1訴願決定及原處分均撤銷。
2訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯：
１、被告所屬第三河川局為辦理系爭工程，與原告簽訂工程契約。原告指派第三人陳光耀擔任工地主任，實際負責工地各項施作事宜。陳光耀於97年6月4日起至97年6月11日，再於97年7月上旬，未經許可利用施工之便，指揮施工車輛、機具，於河川區域內採取土石數量2,655立方公尺後運輸並堆置於河川區域外的私有土地（○○里鎮○○○段○○○○○○○○號農牧用地)。上揭情事經第三河川局人員於97年8月30日會同陳光耀現場會勘並製作會勘紀錄，陳光耀係原告僱用之人，其未經許可採取河川區域內土石而堆置於河川區域外之行為，違反水利法第78條之1第3款規定，依行政罰法第7條第2項認定為原告的故意過失，依水利法第92條之2第7款及經濟部辦理違反水利法案件裁罰要點附表1第7款第1、
2目規定核計罰鍰金額後，對原告處以罰鍰480萬元。
２、系爭○○○區○道寬廣，僅有開挖施作部分河道狹窄，無原告所稱受限施工場域，影響水流情事。97年6月3日依地方里長陳情清除因本案工程開挖就地暫置之系爭工程土方，進行現場會勘。會勘中除決議優先開挖維持原先通洪斷面外，其餘土方將於近期（約一星期內）陸續移開以維持較大通洪斷面，上開會勘時，第三河川局員亦口頭告知原告工地主任陳光耀，移置土方應回填至該會勘指定土方回填處。原告未依指示辦理，反擅將土石挖取後堆置於離工區直線距離約325公尺之河川區域外，其行為顯非法之所許。
３、原告所稱賠償第三人 邱七賢 所受損害部分，查邱七賢等非法種植高莖作物，本屬非法使用河川公地，因卡玫基颱風遭受損害，並無補償可言，縱種植者屬合法使用，依法亦無從主張補償，僅得減免使用費。況卡玫基颱風係97年7月17日登陸，而原告未經許可採取土石行為，早自97年6月4日即已為之，原告與邱七賢間97年12月簽訂的和解契約縱屬事實，不得據為本案理由。且邱七賢等非法種植處之受災原因，係因卡玫基颱風超出防洪標準雨量，以及種植地點位於河川區域內所無法避免，與97年6月3日會勘陳情地點的部分工程開挖土方是否移除無關。
４、○○○區○○○○○○段外，尚有不影響水流可供堆置土石處，第三河川局承辦人員亦明確指示堆置位置，至契約內0.
5公里運距之約定，當然係指契約工區（河川區域內）上、下游0.5公里，河川區域外本非被告職權範圍，被告無許可之可能。另河川管理機關既已指定堆置場所，自無其所疑慮未經許可堆置土石問題。
５、系爭工程契約補充說明書第11點明定，廠商於河道整理計畫書核備後方得進入河道整理區作業且不得外運供其他用途使用。第三河川局亦曾以96年12月31日水三工字第0960102249
0號函復原告，工程施工需用土石應依相關規定及指定位置採取，所採土石不得外運供其他用途使用等違反水利法及河川管理辦法之行為，原告並於97年1月10日以切結書切結河道整理區採取之土石，絕不外運。原告未經許可將河川區域內土石運離河川區域，顯為故意，原告表示已向第三河川局現場施工監造人員報備後將土石外運，並非實情。原告未依第三河川局人員指示回填至會勘指定地點而外運至河川區域外，其行為即屬未經許可於河川區域內採取土石，不因行為人陳光耀個人無竊盜故意而異之。至系爭土石已運回，係第三河川局查獲後所為，無解於違法行為已構成之責任。
６、被告基於維護河川正常機能及河防安全之河川管理需要，所為之原處分，並無違誤。水利法規定的採取土石並非指施工的開挖行為，原告土石採取後，堆置在河川區域外，所以本件採取之砂石應與施工無關。確實有因居民陳情而兩造會勘的事，陳情內容是施工中採取的土石，堆置影響水流，堆置的地點在上游，也○○○區○○○○○道最窄的部分。被告要求原告一星期內處理，但沒有要求原告堆置在河川區域外，當時要求原告往下游堆置，也是在河川區域內。
７、河川區域內原有土石，僅配合河川治理需要辦理疏濬工程後不必放置於河川區域內之土石，或依水利法相關規定所許可採取之土石，容許運出河川區域外，其餘包括施工所衍生之土石，原則上不容許外運堆置。其係考量河川區域內之土石源自於河川，與河川環境較為相容，亦有穩固水流通路，可避免影響跨河建造物或河防建造物之安全，是於河川內採取土石有必要經由許可機制規範土石採取深度、地點及範圍，堆置或回填時亦同，爰明訂河川區域內採取土石應經許可始得為之。而因工程需要暫時移出河川區域之土石，如經河川局於契約中約定於一定條件下（如工程完成時），需回填於河川區域者，業已考量該等土石回填對河川環境較佳，是倘系爭土石之堆置回填地點確有因其他考量而需要變更者，亦應循契約變更內容，並經水利主管機關衡量河川防護之需求並許可後始得為之。原告未依河川局人員指示回填至會勘指定地點而外運至河川區域外，其行為即屬未經許可於河川區域內採取土石。原告的行為確已違反水利法第78條之1第3款規定，應無爭議。
８、會勘時，原告是將土石堆置在上游最束縮的地方，所以要求原告將土石移到下游，下游是開闊的，面積有3、4公頃；至於沒有指定具體位置，是因為原告要考量運送器具問題、以後回填位置、原告要篩選土石中的塊石作為工程使用及原告成本等考量，所以沒有提議一定要堆置在某個位置，但原則上是在下游河川區域內可以堆置的地方。但原告卻堆置在村莊人民的土地，雖是主要道路，但並不是進出工地要經過的地方，現場監工不會知道那裡土石有增加。事實上，現場人員不可能10多天沒有到工地，本件發現後限定原告將土石載回，原告在3天就將土石載回，並不是10多天才載得完那些土石。
９、聲明求為判決：
1原告之訴駁回。
2訴訟費用由原告負擔。
四、本院的判斷：
１、本件原告與第三河川局就系爭工程簽訂工程契約，工程內容為堤防新建工程及河道整理，約定96年12月14日開工，工程實際完工日期為97年11月13日。原告於工程期間之97年6月4日起至97年6月11日，及97年7月上旬將河川區域工區內所承攬工程採取的土石計2655立方公尺，外運堆置在河川區域外的土地之事實，有第三河川局97年8月30日會勘紀錄、砂石堆置實測圖附於原處分卷可佐，並為兩造不爭執，此部分事實，應可認定。
２、至被告認為原告將工區工程施工採挖的砂石外運就是未經許可在河川區域內採取土石乙節，則為原告否認，並抗辯：原告因工程疏通河道水流而採取河川內砂石，是施作工程所需，為契約約定許可的必要行為，至將土石外運是因為97年5月20日施工處下游居民陳情，擔心土石遇雨成災，第三河川局於97年6月3日會勘後，要求原告將影響通洪狀況優先排除，並儘速於短期內將土方移開等語。是本件應判斷的是原告因工程挖採的土石，自原堆置的河道旁外運至未經被告指定的河川區域外，是否構成未經許可採取土石？經查：
⑴、行政罰係對違反行政法義務行為責任的追究，其要件除必須
具可歸責性外，尚必須違反法規上的義務，即須該當法規的構成要件，方得予以裁罰。為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展目的，制定土石採取法，就土石採取以申請許可為原則。而為維護河川正常機能、河防安全，以及水道防護，水利法第78條之1第3款規定在河川區域內採取土石，應經許可，同法第92條之2第7款並明定違反第78條之
1第3款規定，未經許可採取土石者，處新臺幣1百萬元以上5百萬元以下罰鍰，顯然未經許可，在河川區域內採取土石，才構成水利法第92條之2第7款的裁罰條件。
⑵、觀之土石採取法、水利法及河川管理辦法等規範內容，未見
對採取土石中「採取」行為加以定義。查「採取」依其字義是選擇取用，或是開採及取用之，是水利法中所稱「採取土石」應係指採河川區域內的土石，有開採之行為，並據以支配使用，或依其行為或相關情事可認定其有據以支配使用的意圖。故為施作堤防防災減災工程之需，經許可挖採河川區域內土石，未依契約約定或非依定作人指示堆置挖採的土石，倘無契約目的外之支配使用意圖，尚難僅憑外運的客觀事實，遽以認定該當水利法第92條之2第7款之「未經許可採取土石」構成要件。
⑶、原處分認為原告有「未經許可採取土石」行為，無非係以系
爭工程契約施工補充說明書第11點已約明「不得外運供其他用途使用」，原告並出具切結書表示遵守「河道整理區採取之土石專供本工程使用，絕不外運」，且系爭工程因居民陳情請求清除堆置河道旁土石，而第三河川局與原告於97年6月3日會勘時，第三河川局已口頭指示原告移置土方至下游工區高灘地等為據。然如上述，外運土石，與對土石為契約目的外的支配使用，分屬二事，前揭原處分據以認定的事證均僅能證明原告違約外運的客觀事實，至於外運是否基於契約目的外之支配意圖，則應另有積極的事證以證明之。查原告將工程開挖土方堆○○○區○道旁，97年5月20日南投縣埔里鎮牛眠里里 長游進春 因恐堆置的土石阻絕排水，為免遇雨成災影響下游居民生命及財產安全，陳請清除土石，第三河川局為此於97年6月3日現場會勘時，指示原告先將影響通洪狀況優先排除，並儘速於短期內將土方量移開等情，有第三人游進春的陳情書、第三河川局97年6月3日會勘案件紀錄表附於訴願決定卷可參，並為兩造不爭執。而原告外運土石的時間為工程期間之97年6月4日起至97年6月11日，及97年7月上旬，復已如前述，以時間的緊密性觀察，很難認為原告的外運土石，不是因為第三河川局97年6月3日會勘的「優先排除及短期內移開土方」指示。此外，依本案卷證資料，未見原告對於外運的土石已為實際的支配使用或有何契約目的外之支配使用意圖，是縱原告外運土石因違反契約約定而涉有契約責任，仍與「未經許可採取土石」要件有別。
五、綜上，本件不符未經許可採取土石要件，被告卻對原告裁罰
480萬元，原處分認事用法已有違誤，訴願決定遞予維持，亦有未合，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為有理由，應予准許。
六、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
七、結論，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年3月8日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法官王立杰
法官楊得君法官蘇嫊娟上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國100年3月8日
書記官陳清容