裁判字號：最高行政法院100年判字第1873號判決
裁判日期：民國100年10月27日
裁判案由：水利法
最高行政法院判決
100年度判字第1873號上訴人經濟部代表人 施顏祥 被上訴人正堡營造股份有限公司代表人 馬詩雨 訴訟代理人陳鎮律師
李淑娟 律師上列當事人間水利法事件，上訴人對於中華民國100年3月8日臺北高等行政法院99年度訴字第1943號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理由
一、被上訴人承攬上訴人所屬水利署第三河川局（下稱第三河川局）發包的「眉溪內埔橋堤段防災減災工程」（下稱系爭工程），民國96年12月5日簽訂工程契約，工程內容為「堤防新建工程350公尺、河道整理工程300公尺」，應於96年12月14日開工，系爭工程完工日期為97年11月13日。被上訴人於工程期間之97年6月4日起至97年6月11日，及97年7月上旬將在南投縣○里鎮○○○段眉溪河川區域即工區內所承攬工程採取之土石計2,655立方公尺外運。上訴人於97年8月30日發現後，認為被上訴人未經許可，將工區內工程採取之土石外運，違反水利法第78條之1第3款規定，應依同法第92條之2第7款規定裁處，而於98年11月13日以經授水字第09820268480號處分書作成處罰鍰新臺幣（下同）480萬元之處分（下稱原處分）。被上訴人不服，提起訴願經決定駁回後，提起行政訴訟，經原審法院判決將原處分及訴願決定均撤銷。上訴人不服，乃提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：被上訴人採取河川內砂石係因施作系爭工程所需，為雙方契約約定所許可之必要行為，上訴人雖以被上訴人將上開土石堆置在施工區域外，認定被上訴人具盜採故意，惟被上訴人將上開土石堆置在施工區域外，乃係依98年6月3日第三河川局的會勘紀錄指示，及卡玫基颱風造成下游農作物損害，為避免再次釀災所為的專業判斷。況依契約規定，完工後若扣除堤防施工回填的的土石，所剩土石餘方未達雙方約定，第三河川局依約會自工程款中扣除相當金額，被上訴人有何盜採動機，且被上訴人現場施工人員 陳光耀 就堆置施工中土石位置的行為，由檢察官以侵占罪起訴後，經臺灣南投地方法院判決無罪及臺灣高等法院臺中分院駁回上訴確定。在刑案審理時，證人即第三河川局現場工程司 沈承銘 及載運系爭土石之砂石車司機 湯千億 、 田家興 、陳勁良亦證稱被上訴人將施工中採取自河道砂石堆置於施工區域外，是因施工期間正值汛期，為避免大雨沖刷堆置於河道旁土石，造成下游居民生命財產損傷所為之行為，無盜採或侵占砂石意圖，主觀上無不法意圖。至契約施工補充說明書約定，不得將土石外運供其他用途使用，目的主要是約束廠商不得將挖取土石盜採供作他用，本件被上訴人將系爭土石暫堆放於施工區域外，乃因下游居民陳情及因正值汛期為免土石遇雨釀災所致，無盜採或侵占故意，且系爭工程已完工驗收，土石餘方未短少。又依水利法第78條之1第3款規定，被上訴人為疏通河道水流而採取河川內砂石，係因施作系爭工程所需，為雙方契約約定所許可之必要行為，原處分以被上訴人未經許可採取砂石，對被上訴人裁處罰鍰480萬元，係屬違誤。上訴人違反依法行政原則，原處分並非適法，第三河川局工程完工驗收後，非但遲未給付被上訴人經物價調整後工程款，又報請上訴人為原處分，本件實導因第三河川局有意刁難遲不給付剩餘工程款所致等語。求為判決將訴願決定及原處分均撤銷。
三、上訴人則以：系爭○○○區○道寬廣，僅有開挖施作部分河道狹窄，於97年6月3日依地方里長陳情清除因本案工程開挖就地暫置之系爭工程土方，進行現場會勘。然因被上訴人未依指示辦理，反擅將土石挖取後堆置於離工區直線距離約325公尺之河川區域外，其行為顯非合法。被上訴人所稱賠償第三人 邱七賢 所受損害部分，查邱七賢等非法種植高莖作物，本屬非法使用河川公地，因卡玫基颱風遭受損害，並無補償可言，縱種植者屬合法使用，依法亦無從主張補償，僅得減免使用費。況卡玫基颱風係97年7月17日登陸，而被上訴人未經許可採取土石行為，早自97年6月4日即已為之，被上訴人與邱七賢間97年12月簽訂的和解契約縱屬事實，不得據為本案理由。且邱七賢等非法種植處之受災原因，係因卡玫基颱風超出防洪標準雨量，以及種植地點位於河川區域內所無法避免，與97年6月3日會勘陳情地點的部分工程開挖土方是否移除無關。○○○區○○○○○○段外，尚有不影響水流可供堆置土石處，河川管理機關既已指定堆置場所，自無其所疑慮未經許可堆置土石問題。被上訴人未經許可將河川區域內土石運離河川區域，顯為故意，被上訴人表示已向第三河川局現場施工監造人員報備後將土石外運，並非實情。被上訴人未依第三河川局人員指示回填至會勘指定地點而外運至河川區域外，其行為即屬未經許可於河川區域內採取土石，不因行為人陳光耀個人無竊盜故意而異之。至系爭土石已運回，係第三河川局查獲後所為，無解於違法行為已構成之責任。上訴人基於維護河川正常機能及河防安全之河川管理需要，所為之原處分，並無違誤。水利法規定的採取土石並非指施工的開挖行為，被上訴人土石採取後，堆置在河川區域外，故本件採取之砂石應與施工無關。另確實有因居民陳情而兩造會勘的事，上訴人要求被上訴人一星期內處理，惟並未要求被上訴人堆置在河川區域外，河川區域內原有土石，僅配合河川治理需要辦理疏濬工程後不必放置於河川區域內之土石，或依水利法相關規定所許可採取之土石，容許運出河川區域外，其餘包括施工所衍生之土石，原則上不容許外運堆置。然因工程需要暫時移出河川區域之土石，如經河川局於契約中約定於一定條件下（如工程完成時），需回填於河川區域者，業已考量該等土石回填對河川環境較佳，是倘系爭土石之堆置回填地點確有因其他考量而需要變更者，亦應循契約變更內容，並經水利主管機關衡量河川防護之需求並許可後始得為之。被上訴人未依河川局人員指示回填至會勘指定地點而外運至河川區域外，其行為即屬未經許可於河川區域內採取土石。被上訴人的行為確已違反水利法第78條之1第3款規定，應無爭議等語，資為抗辯。求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審為撤銷原處分及訴願決定之判決，係以：原處分認為被上訴人有「未經許可採取土石」行為，無非係以系爭工程契約施工補充說明書第11點已約明「不得外運供其他用途使用」，被上訴人並出具切結書表示遵守「河道整理區採取之土石專供本工程使用，絕不外運」，且系爭工程因居民陳情請求清除堆置河道旁土石，而第三河川局與被上訴人於97年6月3日會勘時，第三河川局已口頭指示被上訴人移置土方至下游工區高灘地等為據。然如上述，外運土石，與對土石為契約目的外的支配使用，分屬二事，前揭原處分據以認定的事證均僅能證明被上訴人違約外運的客觀事實，至於外運是否基於契約目的外之支配意圖，則應另有積極的事證以證明之。查被上訴人將工程開挖土方堆○○○區○道旁，97年5月20日南投縣埔里鎮牛眠里里長 游進春 因恐堆置的土石阻絕排水，為免遇雨成災影響下游居民生命及財產安全，陳請清除土石，第三河川局於97年6月3日現場會勘時，指示被上訴人先將影響通洪狀況優先排除，並儘速於短期內將土方移開等情，並為兩造不爭執。而被上訴人外運土石的時間為工程期間之97年6月4日起至97年6月11日，及97年7月上旬，復已如前述，以時間的緊密性觀察，難認為被上訴人的外運土石，非因第三河川局97年6月3日會勘的「優先排除及短期內移開土方」指示。此外，依本案卷證資料，未見被上訴人對於外運的土石已為實際的支配使用或有何契約目的外之支配使用意圖，是縱被上訴人外運土石因違反契約約定而涉有契約責任，仍與「未經許可採取土石」要件有別。綜上，本件不符未經許可採取土石要件，上訴人卻對被上訴人裁罰480萬元，原處分認事用法已有違誤，訴願決定遞予維持，亦有未合，被上訴人訴請撤銷原處分及訴願決定，為有理由，應予准許。為其判斷之基礎。
五、上訴人上訴意旨及補充理由除復執與答辯主張相同之論證外，另略以：本案被上訴人未依許可規定之暫置地點，而外運至河川區域外之00000000地號（土石違規堆置處），即屬契約目的外之支配使用行為，並為違反水利法規範之應經許可始得於河川區域內採取土石者；又本案系爭土石之堆置地點，因依照兩造契約規範，堆置土石限於契約工區（河川區域）內上下游500公尺範圍內，且位置應由現場工程司指定，故如有其他考量需要變更，應經河川管理機關同意變更契約內容後始得為之，其始得證明被上訴人之外運，無其他使用支配之目的者。原判決未究明水利法所以採行土石採取許可制之立法意旨，遽以被上訴人外運土石未見已為實際的支配運用或有任何契約目的外之支配使用意圖，而認被上訴人所為與水利法第78條之1第3款「未經許可採取土石」要件有別，其判決適用法規顯有不當。又本案被上訴人係以承攬工程為業，並承包眉溪內埔橋堤段防災減災工程，相關之施工說明補充書亦明定「除契約另有規定或工程指示外，該指定於河川區域之取土場，其土料僅供本工程使用及不得外運」，其對於未經許可不得擅自在河川區域內採取土石之限制規定，自應較一般人熟知，並有更高之注意義務。本案被上訴人未依許可規定之暫置地點暫置，且外運至河川管理機關管理權責未及之河川區域外之00000000地號，實難謂其無契約目的以外之支配使用意圖，原判決之理由顯有矛盾。其次，依據系爭工程97年7月16日至97年8月31日期間之監工日報，並無被上訴人申請於違規堆置地點堆置土方之紀錄，且被上訴人刻意隱瞞而將採取土石外運至距離工區相當距離之隱蔽場所，寧非係為逃避所屬第三河川局管制，意圖不法支配該等土石？且本件被上訴人租地行為，堪認係為掩飾其明知挖取土石不得外運，以達假藉施工之名行盜取土石之實，如仍謂其無契約目的以外之支配使用意圖，實難誠服。至系爭土石事後雖因被查獲而運回，惟應無解於其違法行為已構成之責任。再者，被上訴人於97月6月4日起至97年6月11日止所為外運土石或如從寬認其確因97年6月3日會勘會議後之疑慮，惟97年7月上旬所為外運土石顯與97年6月3日之會勘決議無涉。原判決竟從時間的緊密性觀察，難認為被上訴人的外運土石，非因第三河川局97年6月3日會勘的「優先排除及短期內移開土方」指示，原判決顯有違背論理及經驗法則。又因主管機關監工人員無法長期駐守視察工地現場，致未能發現被上訴人外運土石情事，屬行政機關應檢討改進事項。另與本案情節類似之禾山營造有限公司違反水利法案件，有原審法院99年度訴字第2078號判決可參等語。
六、按「（第1項）行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。但別有規定者，不在此限。......（第3項）得心證之理由，應記明於判決。」行政訴訟法第189條定有明文。又「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；」則分別為行政訴訟法第125條第1項及第133條前段所明定。高等行政法院為事實審，故於撤銷訴訟，應本於職權調查證據，並依調查證據之結果，斟酌全辯論意旨，認定事實，不受當事人主張之拘束。且其認定事實不得違背經驗法則或論理法則，並應將其得心證之理由，應記明於判決，否則判決即屬違背法令。
七、本件原判決以外運土石，與對土石為契約目的外的支配使用，分屬二事，原處分據以認定的事證均僅能證明被上訴人違約外運的客觀事實，至於外運是否基於契約目的外之支配意圖，則應另有積極的事證以證明之。被上訴人將工程開挖土方堆○○○區○道旁，97年5月20日南投縣埔里鎮牛眠里里 長游進春 因恐堆置的土石阻絕排水，為免遇雨成災影響下游居民生命及財產安全，陳請清除土石，第三河川局為此於97年6月3日現場會勘時，指示被上訴人先將影響通洪狀況優先排除，並儘速於短期內將土方移開等情，有第三人游進春的陳情書、第三河川局97年6月3日會勘案件紀錄表附於訴願決定卷可參，並為兩造不爭執。而被上訴人外運土石的時間為工程期間之97年6月4日起至97年6月11日，及97年7月上旬，以時間的緊密性觀察，很難認為被上訴人的外運土石，不是因為第三河川局97年6月3日會勘的「優先排除及短期內移開土方」指示。此外，依本案卷證資料，未見被上訴人對於外運的土石已為實際的支配使用或有何契約目的外之支配使用意圖，是縱被上訴人外運土石因違反契約約定而涉有契約責任，仍與「未經許可採取土石」要件有別。本件不符未經許可採取土石要件，上訴人卻對被上訴人裁罰480萬元，原處分認事用法已有違誤，訴願決定遞予維持，亦有未合，而將原處分及訴願決定均予撤銷，固非無見，惟查：
㈠、依照兩造工程契約約定，餘方處理（運距約0.5km以內），且位置應由現場工程司指定（工程契約文件詳細價目表參見），且系爭工程契約之補充說明書第11點明定，廠商於河道整理計畫書核備後方得進入河道整理區作業且不得外運供其他用途使用。另第三河川局曾以96年12月31日水三工字第09601022490號函覆被上訴人所採土石不得外運供其他用途使用。被上訴人於97年1月10日亦曾以切結書切結河道整理區採取之土石，絕不外運。則97年5月20日南投縣埔里鎮牛眠里里長游進春因恐堆置的土石阻絕排水，為免遇雨成災影響下游居民生命及財產安全，陳請清除土石，第三河川局於97年6月3日現場會勘時，雖指示被上訴人先將影響通洪狀況優先排除，並儘速於短期內將土方移開，但並未指示移置於契約工區（河川區域）以外，則被上訴人何以違反上開約定及切結將所採取之土石外運至河川管理機關管理權責未及之河川區域外之00000000地號，即有可疑。再依卷附系爭砂石堆置實測圖、堤防工程平面圖顯示，被上訴人捨距離較近、成本較低之契約工區（河川區域）內上下游範圍內不予堆置，而外運至距離較遠之河川區域外之00000000地號，不惟運送時間、勞費均提高，且堆置他人土地，亦有使用他人土地對價成本負擔。況被上訴人何以得使用他人土地堆置達2,655立方公尺之砂石？若果如上訴人所指係被上訴人所租用之土地，則上開土石是否已在被上訴人之占有中，而仍謂無支配使用意圖，亦有疑義。被上訴人將系爭所採土石以成本較高方式外運送至契約工區（河川區域）以外之他人土地，且於系爭工程97年7月16日至97年8月31日期間之監工日報，並無被上訴人申請於違規堆置地點堆置土方之紀錄，均與常情有違。又依原判決記載被上訴人外運土石的時間為工程期間之97年6月4日起至97年6月11日，及97年7月上旬，但依第三河川局於97年6月3日現場會勘時，已指示被上訴人先將影響通洪狀況優先排除，並儘速於短期內將土方移開，上訴人既已於97年6月4日起至97年6月11日期間外運土石，何以又間隔約20日另再外運土石。被上訴人間隔約20日後再度外運土石，顯與上訴人所指示被上訴人先將影響通洪狀況優先排除，並儘速於短期內將土方移開之事實不符。且本件施工期限依契約所定為96年12月14日至97年7月10日，被上訴人於97年7月上旬即施工期限即將屆滿之97年7月上旬又將土石外運，似已難於施工期限內再依契約將土石移置於契約工區（河川區域）以內，其目的意圖為何，亦待究明。從而原審認上開外運土石之時間的緊密性觀察，很難認為被上訴人的外運土石，不是因為第三河川局97年6月3日會勘的「優先排除及短期內移開土方」指示一節，即難謂無再行斟酌之餘地。
㈡、從而本件原審以未見被上訴人對於外運的土石已為實際的支配使用或有何契約目的外之支配使用意圖，即遽認縱被上訴人外運土石因違反契約約定而涉有契約責任，仍與「未經許可採取土石」要件有別，而將原處分及訴願決定撤銷，其認定事實有上揭未洽之處，難謂無違經驗法則，且於判決結論有影響，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。惟因本件之事證仍有前述疑義尚待調查釐清，本院尚無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審法院調查後，另為適法之裁判。
八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中華民國100年10月27日
最高行政法院第三庭
審判長法官吳明鴻
法官侯東昇法官江幸垠法官林金本法官陳國成以上正本證明與原本無異中華民國100年10月28日
書記官王史民