裁判字號：臺北高等行政法院92年訴字第2680號判決
裁判日期：民國92年11月21日
裁判案由：土壤及地下水污染整治法
臺北高等行政法院判決九十二年度訴字第二六八○號
原告台灣美國無線電股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 史馨 律師
郭哲華 律師被告桃園縣政府代表人乙○○縣長）訴訟代理人 周仕傑 律師
丙○○右當事人間因土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十二年四月十六日環署訴字第○九一○○○八一七二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
壹、事實概要：緣本件原告台灣美國無線電股份有限公司因於民國（下同）五十九年至八十一年間在桃園縣桃園市○○里○○街○號（下稱系爭場址）設立電器產品製造工廠，因污染土壤及地下水情事，行政院環境保護署於八十三年間即要求原告進行污染清理調查及整治工作；惟有關地下水污染整治部分尚未整治完成在案。被告桃園縣政府於九十一年三月二十七日、二十八日派員前往該系爭場址進行地下水污染查證工作，經檢驗發現其地下水污染物濃度（氯乙烯、三氯乙烯、四氯乙烯）仍超過地下水污染管制標準（九十年十一月二十一日九○環署水字第○○七三六八○號公告發布）。被告乃於九十一年四月二十六日依土壤及地下水污染整治法第十一條第二項規定，公告該系爭場址為「地下水污染控制場址」。復於九十一年十一月四日依土壤及地下水污染整治法第十一條第四項規定，以府環水字第○九一○五三四三八七號函，通知原告於九十一年十二月二日前向其提出系爭場址之「地下水污染控制計畫」，否則將依同法第三十六條規定處分。原告不服，提起訴願，旋遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
㈠、訴願決定及原處分均撤銷。
㈡、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
㈠、駁回原告之訴。
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
甲、程序部分：
㈠、按土壤及地下水污染整治法第二條第十二款所稱之「污染行為人」，係指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：⒈非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物。⒉仲介或容許非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物。⒊未依法令規定清理污染物。查行政院環境保護署或被告從未證明原告有前揭條文所稱事由，甚至在八十一年原告關廠前，亦從未對原告做出任何處罰，因此，被告依前揭條項規定認定原告為「污染行為人」，顯屬無據。次按「控制場址未經公告為整治場址者，所在地主管機關得依實際需要，命污染行為人提出污染控制計畫，經所在地主管機關核定後實施。」土壤及地下水污染整治法第十一條第四項定有明文。又同法施行細則第十四條第三項規定：「第一項污染控制計畫之撰寫指引，由中央主管機關另定之。」茲查，行政院環境保護署目前尚未訂定「污染控制計畫撰寫指引」，被告於「污染控制計畫撰寫指引」尚未訂定前，即命原告於九十一年十二月二日前向其提出原告原桃園廠地下水污染控制計畫，其所為之處分顯然已違法，故被告九十一年十一月四日府環水字第○九一○五三四三八七號函所為之處分應予撤銷。
㈡、查原告原桃園廠在關廠前，HarrisSolidStateCompany（前GESolidStateCompany）曾使用該場址做為半導體裝配與化學品貯存場使用，故實際造成污染之行為人應為Harris公司。被告於未證明原告確為真正污染行為人前，即遽依土壤及地下水污染整治法第十一條第四項規定，於九十一年十一月四日以府環水字第○九一○五三四三八七號函，限期命原告於九十一年十二月二日前向其提出原告原桃園廠地下水污染控制計畫，要非妥適。次查八十三年六月二日系爭土地污染之消息經披露後，行政院環境保護署即展開調查，並要求原告及GeneralElectricCompany（下稱奇異公司）進行整治工作。雖然當時法令尚未齊備，惟原告及奇異公司仍於八十五年三月六日自願共同提出一整治計畫，並於同年三月十四日再提出一補充文件供行政院環境保護署審核工作。上述文件均由行政院環境保護署以八十五年四月十六日（八五）環署水字第一九一○○號函核准。原告及奇異公司又於八十五年六月提出四項細部計畫，並於同年八月，彙整上述計畫成為一「綜合採樣計畫及整治設計報告」（下稱綜合報告），並經行政院環境保護署於八十五年八月二十三日核准，作為本案整治工作之基準。原告及奇異公司嗣後即依核准之綜合報告展開整治工作，期間歷時長約一年，費用則高達數百萬美元。行政院環境保護署於八十七年十一月九日以（八七）環署水字第○○七五九四二號函確認原告及奇異公司業依綜合報告中所載完成土壤整治工作，嗣後再以八十八年二月三日（八八）環署水字第○○○七七五八號函確認原告及奇異公司業已依綜合報告所載完成廠址內地下水取樣及整治工作之工作量，故就原告及奇異公司而言，業已履行綜合報告中之要求。因此，雖政府於八十九年二月二日公布土壤及地下水污染整治法，被告援引土壤及地下水污染整治法第十一條第四項規定命原告向其提出原告原桃園廠地下水污染控制計畫，逾期未提報，將依同法第三十六條規定處分，且同法第四十八條並將此義務溯及適用於土壤及地下水污染整治法生效前即發生之污染行為。然鑒於原告及奇異公司已依綜合報告要求踐行整治工作，縱使土壤及地下水污染整治法回溯適用，亦應認為原告及奇異公司已符合土壤及地下水污染整治法之規定完成整治，原告自無須再提任何計畫。職故，被告以本件原處分限期命原告向其提出原告原桃園廠地下水污染控制計畫，該處分顯然於法有違。
㈢、次查原告從未承認有提出「污染控制計畫」之義務，否則，原告何須循訴願及行政訴訟等行政救濟途徑救濟，是被告辯稱原告亦承認有提出之義務云云，與事實並不相符。又被告本件處分係限期原告於九十一年十二月二日前提出地下水污染控制計畫報被告核定，逾期未提報，被告將依土壤及地下水污染整治法第三十六條規定處分；被告同時於該函文上明示其法律依據及違反之法律效果。是原告於面對被告恫嚇處新台幣一百萬元以上五百萬元以下罰鍰之窘境下，迫不得已，始遵期提出「污染控制計畫」，並非承認有提出之義務。況若謂必須原告實際上已遭受鉅額裁罰，方認原告始得提起訴願或行政訴訟救濟，亦顯與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。另原告九十一年十二月二日提出「污染控制計畫」後，被告即通知原告九十一年十二月二日提送之「ＲＣＡ原桃園廠場址地下水污染控制計畫」經初步審核結果尚有不全，命原告於二個月內重新提送完整計劃書（， 嗣復命 原告將地下水補充調查結果納入原告原桃園廠場址地下水污染控制計畫中，並限期提送被告審查，屆期未於期限內提送將依土水法第三十六條規定辦理。是本案顯未因原告提出「污染控制計畫」而告終結，況原處分是否違法，亦為原告日後得否據以向被告請求賠償或回復原狀（行政訴訟法第七條及第一百九十一條規定參照）之重要依據，則原告提起本件訴訟自仍有權利保護之必要，被告辯稱原告之訴欠缺權利保護要件云云，核屬無據。
㈣、按被告係以七十六年間相關環境基線調查資料、原告員工向行政院勞工委員會及外交部等機關陳情內容，認定原告確有排放、棄置污染物之行為。然查所謂相關環境基線調查資料，並非被告或行政院環境保護署所製作，其資料內容公正性及正確性為何，非屬無疑；且相關環境基線調查資料是否為完整之期末報告，亦未見被告證明或說明。則被告未經自行實際調查，即任意援引未經確認內容公正性及正確性之相關環境基線調查資料，認定原告於八十一年關廠前有排放、棄置污染物之行為，並以之作為處分依據，顯然違法。又前揭所謂原告員工向行政院勞工委員會及外交部等機關陳情內容，未經行政院勞工委員會及外交部查證屬實，原告否認陳情內容為真正；且亦無相關證據足資證明員工之陳述內容為事實。是被告於未為查證屬實前，即遽行援引不實之陳情內容，認定原告有排放、棄置污染物之行為，並以之作為處分依據，亦顯違法。
㈤、又廢棄物清理法與原處分所依據之土壤及地下水污染整治法並不相同，縱使原告有違反廢棄物清理法等情，被告亦不能依據土壤及地下水污染整治法之規定處分原告；況被告並未提出證據證明原告於八十一年關廠前有違反廢棄物清理法等情事，是被告指稱原告有非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物之行為云云，實屬無據。另查，三氯乙烯、四氯乙烯、三氯甲烷等化學物質非屬環境中自然存在之有機物，與原告是否「依法」妥善處理並無必然之關係，被告未調查證明因果關係（即未證明自然環境中存在之化學物質確為原告未「依法」妥善處理所致），即遽行推論原告有非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物之行為，顯然於法有違。而原告於八十一年關廠前，是否有排放、傾倒有毒廢棄物之行為而違反廢棄物清理法等相關環保法規，被告並無實據可資證明，且被告當時亦未爰引廢棄物清理法等相關環保法規對原告科罰，被告僅憑嗣後原告員工之不實陳情內容，即遽行認定原告當時有非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物之行為，自屬違誤。另原告原桃園廠在關廠前，Harris公司亦曾使用該場址做為半導體生產裝配與化學品貯存場使用，該化學物質顯為Harris公司所使用或貯存，故Harris公司應為真正實際造成污染之行為人，被告遽行認定原告使用該化學物質而為污染行為人，應屬違法。復按被告命原告提出地下水污染控制計畫之前提，必須是原告為土壤及地下水污染整治法第二條第十二款所稱之「污染行為人」，而原告在八十一年關廠前，從未被任何主管機關認定為「污染行為人」，亦從未曾被主管機關科予任何處罰，被告遽然於土水法公布施行後，逕行認定原告為「污染行為人」，顯然未給予原告「正當法律程序」之保障，要非妥適。
㈥、土壤及地下水污染整治法施行細則係屬行政程序法第一百五十條所稱之法規命令，為對多數不特定人民之對外發生法律效果之規定。被告未遵照行政院環境保護署依據法律授權訂定之土壤及地下水污染整治法施行細則，恣意為行政行為，顯然已違反「依法行政原則」及行政程序法第四條規定，故被告辯稱無論中央主管機關是否有制訂「污染控制計畫撰寫指引」，均無礙於原告提出污染控制計畫云云，顯不足採。又依改制前行政法院七十七年判字第二二七三號判決意旨略以：「改善廢水品質牽涉各上游工廠之設施層面，絕非二個月時間內所可能完成，被告機關未深入實際瞭解本案發生之原因狀況，逕行限期二個月令原告完成改善，顯非適當．．．，亦屬有違水污染防制法立法之精神。」本件被告認為一個月內已可提出相關計畫，顯已違反上揭判決意旨而屬裁量權之濫用，是依行政訴訟法第二百零一條規定，行政法院就被告依裁量權所為之行政處分逾越權限或濫用權力者，自得依法予撤銷。又原告是否提出異議或延展，與被告濫用裁量權係屬二事，蓋依行政程序法第四條及第十條規定，被告本有依法裁量及依法行政之義務，不應以原告未為提出異議或延展為由，即可將被告濫用裁量權限之行政行為轉化為合法，是被告辯稱原告於此期間並未提出異議，亦未提出延展，原告之主張，應不足採云云，應屬無據，並無理由。
二、被告主張之理由：
甲、程序事項：
㈠、按「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：一、．．．八、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事提起訴願者。」、「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措拖而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」訴願法第七十七條第八款、第三條第一項定有明文。又「提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件。」、「訴願法第一條所稱官署之處分，損害人民之權利或利益者，限於現已存在之處分，有直接損害人民之權利或利益之情形者，始足當之，如恐將來有損害其權利或利益之行政處分發生，遽即提起訴願，預行請求行政救濟，即非法所許可。」改制前行政法院四十四年度判字第十八號及四十八年度判字第九十六號著有判例。被告九十一年十一月四日府環水字第○九一○五三四三八七號函僅具有通知之性質，尚未正式發生裁罰之效果，並不具有行政處分之性質。且本件原告是否受罰尚有待被告為行政處分後，方才發生法律上之效果，前述系爭通知函尚未直接發生法律效果無疑，衡諸前述判例及通知函性質，該通知函當非屬行政處分或其他依法屬於訴願救濟範圍內之事項，原告對之提起訴願，要屬程序不合。
㈡、次查原告業已依據被告九十一年十一月四日府環水字第○九一○五三四三八七號函文所通知內容，於九十一年十二月二日提出「污染控制計畫」在案，顯見原告亦承認有提出之義務，另一方面，本案業因原告提出「污染控制計畫」而告終結，兩造間並無訟爭之必要，原告之訴，顯然欠缺權利保護要件，併此敘明。
乙、實體事項：
㈠、查原告於五十九年起在桃園設廠生產電子產品，依七十六年間相關環境基線調查資料顯示，該場址土壤、地下水中確實含有三氯乙烯、四氯乙烯、三氯甲烷等揮發性有機污染物，顯見原告於八十一年關廠前，該廠土壤及地下水已存在污染事實，又依原告自己所雇用員工向行政院勞工委員會及外交部等機關陳情內容，亦有「ＲＣＡ在台設廠期間傾倒有毒廢料，已造成員工及附近居民罹患多起癌症及病變．．．」之陳述，經行政院勞工委員會調查結果，雖現階段尚無法證明該廠員工罹病與污染之相關性，惟就員工指證傾倒廢棄物地點與場址污染範圍調查結果比對，該廠員工陳述內容，確屬可信。顯見該場址土壤、地下水中所含有三氯乙烯、四氯乙烯、三氯甲烷等揮發性有機污染物，確實為原告傾倒有毒廢棄物所產生，此係原告指揮其員工所為，顯見原告確實有排放、棄置污染物之行為無疑。原告所稱，其並無排放污染之行為，顯與事實不符。
㈡、次查依據六十三年七月二十六日公布之廢棄物清理法第十三條規定：「事業廢棄物應妥為貯存、其運輸工具及清除處理方法及設施，應符合主管機關之規定」，七十四年修正公布之廢棄物清理法第十五條亦規定：「事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定」，行政院環境保護署於七十八年五月八日即訂定發布「事業廢棄物之貯存清除處理方法及設施標準」，亦即廢有機溶劑之處理，於六十三年起即有明確法令規範應妥善清除、處理。另三氯乙烯、四氯乙烯、三氯甲烷等化學物質非屬環境中自然存在之有機物，如原告「依法」妥善處理，不應於場址土壤或地下水中發現該等物質，現該場址遭該些化學物質污染，必曾發生非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物之行為，而該場址前為ＲＣＡ公司所有，且其電器製造過程亦需使用該化學物質，據此，原告為污染行為人，應無疑義。原告雖主張其於八十一年關廠之前並未經主管機關對原告做出任何處罰，其原先之行為不得依現行環保法令之規定而認為違法。然原告於關廠前是否經行政主管機關做出處罰或是其他行政處分，與其是否有污染之行為並無必然之關係，土壤及地下水污染整治法第二條第一項第十二款所稱之「污染行為人」，亦無以其前曾受行政處分或是處罰為要件，換言之，無論原告於關廠前是否曾受有行政罰之處分，均與其屬於「污染行為人」之地位無關，原告此項主張顯無法令之依據。又查土壤及地下水污染整治法第四十八條規定：「第七條、第十二條、第十三條、第十六條至第十八條、第三十二條、第三十六條、第三十八條及第四十一條之規定，『於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之』。」，其精神即在使發生污染之案件中，命污染行為人負起清理、調查、整治等工作之義務，無論污染行為係發生於本法施行前或施行後，污染行為人均負有此一義務，且於原告使用系爭廠址時，即有廢棄物清理法等相關環保法規可資適用遵循，所以原告排放、傾倒有毒廢棄物之行為，無論從法規本身或是立法精神，均應屬於非法之行為無疑。
㈢、又原告以土壤及地下水污染整治法施行細則第十四條第三項規定：「第一項污染控制計畫之撰寫指引，由中央主管機關另定之。」，而目前行政院環境保護署尚未訂出相關撰寫指引，所以被告命原告提出污染控制計畫之行政處分顯有違法或不當之處。然查土壤及地下水污染整治法施行細則第十四條第一項規定，針對污染控制計畫內容應包括之事項已具體規範，包括「一、計畫提出者、撰寫者及執行者資料；二、場址基本資料；三、場址現況及污染情形；四、污染物、污染範圍及污染程度；五、污染控制及防治方法；六、污染監測方式；七、工地安全衛生管理；八、控制結果之驗證方式；九、計畫執行期程。十、其他經主管機關指定之事項。」，原告依據前述之規定即可提出污染控制計畫，至於中央主管機關依同條第四項訂定之撰寫指引，僅為協助污染行為人於撰寫時之行政及技術指導參考資料。在該撰寫指引未訂定前，污染行為人仍可以前開應包括之事項為架構，提出該場址之污染控制計畫，並無不能提出之處。無論中央主管機關是否有制定「污染控制計畫撰寫指引」，均無礙於原告提出污染控制計畫。故被告依土壤及地下水污染整治法第十一條規定，限期要求污染行為人提出污染控制計畫之行政處分，並無不當。
㈣、另查行政院環境保護署雖於八十七年九月就系爭土地土壤污染認可整治完成，惟就地下水部分則認尚需整治。基於地下水仍需再進一步進行污染控制及整治，故行政院環境保護署於八十八年五月五日以（八八）環署水字第○○二八一二○號函，請原告提出具體之來源控制、監測、及應變等相關可行計畫，原告並未提出相關計畫，亦未進行整治，顯見原告主張已依據「土壤與地下水污染整治法」完成整治等，並非事實。按土壤之整治與地下水之整治分屬不同之事項與層面，兩者自不可混為一談。就有關地下水整治部分，被告於九十一年三月二十七日及二十八日分別派員前往原告原桃園廠場址採樣檢驗結果，地下水中氯乙烯、二氯乙烯、三氯乙烯、四氯乙烯等污染物濃度超出地下水污染管制標準，被告乃於九十一年四月二十六日依土壤地下水污染整治法第十一條第二項規定公告為地下水污染控制場址，被告基於本案整治工作已延宕許久，於九十一年六月十八日再度函請原告於一個月內提出具體計畫，期間原告仍未提出，故被告乃於九十一年十一月四日依同法第十一條第四項規定命原告於一個月內提出污染控制計畫，綜上所述，自八十八年五月迄今，行政院環境保護署及被告等主管機關已給予原告足夠時間以研究及提出污染控制計畫，另依土壤及地下水污染整治法施行細則第十四條第一項規定，針對污染控制計畫內容已有具體規範，被告認為於一個月內已可提出相關計畫，且於此期間內原告並未提出異議，亦未提出展延，故原告主張其已完成整治，毋庸再行提出任何計劃，應不足採。
㈤、按「廢棄物清理法」於六十三年七月二十六日台統（一）義字第三三○○號令制定公布施行有年，原告應依「廢棄物清理法」規定，妥善清除、處理原告因製程中所生事業廢棄物，此為原告應盡之義務，對於該法規定自當熟知理應恪遵環保法令事項辦理。原告雖以其於八十一年關廠前，HarrisSolidStateCompany（前GESolidStateCompany）亦使用該場址一部分做半導體相關產品之製造，如原告依法應負提出「污染控制計畫」義務，則HarrisSolidStateCompany亦應負同等義務為主張，然有關HarrisSolidStateCompany是否使用系爭廠址之一部分作為半導體相關產品之製造，然從原告所提出之證物中雖明確可知Harris公司曾使用系爭場址作為半導體裝配與化學品貯存場使用，但原告並未說明化學品之種類與曾有傾倒有毒廢棄物之事實，從原告所提出證物上來看，有關印刷電路板之清洗劑、助燃劑、悉世紀與溶劑等均為原告公司業務上所使用，而個化學品貯存區地表均無防滲漏裝置，相關洩漏與清洗廢水均直接排放在廠區後方排水溝之中，更可見污染之事證明確。故如原告依法應負提出「污染控制計畫」義務，則無論Harris公司是否亦應負同等義務，均對原告提出污染控制計畫之義務不生影響，被告依土壤地下水污染整治法第十一條第四項規定所為處分，並無不當或違法之處。
㈥、次按原告主張廢棄物清理法與土壤及地下水污染整治法不同，且其於八十一年關廠之前，並無任何「非法」、「仲介」、「容許」排放、洩漏、灌注或棄置污染物之行為，在八十一年關廠時並未受到任何行政處分或是處罰，且與當時的環保法規亦無違背。然依據六十三年七月二十六日公布之廢棄物清理法第十三條規定，「事業廢棄物應妥為貯存、其運輸工具及清除處理方法及設施，應符合主管機關之規定」，七十四年修正公布之廢棄物清理法第十五條亦規定「事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定」，行政院環境保護署於七十八年五月八日即訂定發布「事業廢棄物之貯存清除處理方法及設施標準」，足見廢棄有機溶劑之處理，於六十三年起即有明確法令規範應妥善清除、處理，非如原告所稱，其行為並無違反當時之法令。至於廢棄物清理法雖與土水法所規定之內容不盡相同，但此無礙於原告有依據廢棄物清理法妥善處理廢棄物之行政義務存在。況且原告於八十一年關廠之前雖未經主管機關對原告做出任何處罰，但不表示其行為並不具有違法性或是並無該行為之存在，而是在當時政府機關對於原告傾倒有毒溶劑之行為尚未知悉，亦未見原告之員工提出具體之檢舉，加上當時流行病學觀念尚不發達，無從依據原告公司員工之健康狀況來查知，所以未對原告公司做出裁罰，並非原告無污染之行為存在，原告此項主張顯屬無據。
㈦、原告主張雖曾提出污染控制計畫，但此係面對被告恫嚇處分一百萬元以上五百萬元以下罰鍰之窘境下，不得不提出，並非承認有提出之義務。按原告若是自認並無依據土壤及地下水污染整治法之規定提出污染控制計畫之義務，除可依循行政救濟程序提起訴願外，並可依據行政訴訟法第一百一十六條之規定向法院聲請裁定停止執行，並無事實上不得不提出污染控制計畫之狀況，顯見原告確實承認有提出相關計畫之義務無疑。且被告雖於前述九十一年十一月四日府環水字第○九一○五三四三八七號函註明原告不提出污染控制計畫可能會遭受一百萬元以上五百萬元以下罰鍰，但此係本於行政行為誠信之原則，將原告不作為可能衍生之相關後續效應於通知中加以註明，以便原告能一併考量，並非如原告所稱有「恫嚇」之用意，原告顯係誤解被告之用意。另一方面，原告主張被告另行發函要求被告重新提送完整計畫書，故主張本案尚未終結，仍有訟爭之必要或是權利保護要件之存在。然查本案係被告命請原告依法提出污染控制計畫，在原告於九十一年十二月二日提出污染控制計畫後，本通知之目的即已達到，縱認本通知具有行政處分之性質，亦因原告於限期內提出污染控制計畫而告終結，至於被告於九十二年一月十五日以桃環水字第○九二○○○三二四二號函請原告重新提送完整計畫書，係屬新的通知，並非否認原告曾提出污染控制計畫之事實，縱原告認為無需重新提送或是認為該通知內容有所不當，亦應就該函之內容另行依循行政救濟程序提出訴願，該函與原告是否應提出污染控制計畫無關，亦不影響原告已經提出污染控制計畫之事實，原告之主張顯無理由。
㈧、原告另稱被告要求於一個月內提出污染控制計畫，顯屬濫用行政裁量權等語為主張。然本件被告係於九十一年四月二十六日依土壤及地下水污染整治法第十一條第二項規定公告為地下水污染控制場址，並於九十一年六月十八日再度函請原告於一個月內提出具體計畫，期間原告仍未提出，故被告方於九十一年十一月四日命原告於一個月內提出污染控制計畫；換言之，從行政院環境保護署於八十八年命原告提出相關地下水污染改善計畫至九十一年十一月被告命原告提出污染控制計畫，期間已長達三年之久，原告已有足夠時間以研究及提出污染控制計畫，且土壤及地下水污染整治法施行細則第十四條第一項規定，針對污染控制計畫內容已有具體規範，原告有充分之時間與資源足供利用，自不可因原告怠於遵守相關政府機關之要求而主張無法於期限內提出。且若原告認為一個月內無法提出相關計畫，大可向被告要求展延，然原告從未做此表示，足見原告之主張並非事實。理由
一、原告起訴意旨略謂：查原告原桃園廠在關廠前，HarrisSolidStateCompany（前GESolidStateCompany）曾使用該場址做為半導體裝配與化學品貯存場使用，故實際造成污染之行為人應為Harris公司。被告於未證明原告確為真正污染行為人前，即遽依土壤及地下水污染整治法第十一條第四項規定，於九十一年十一月四日以府環水字第○九一○五三四三八七號函，限期命原告於九十一年十二月二日前向其提出原告原桃園廠地下水污染控制計畫，要非妥適云云。
二、按司法院釋字第四二三號解釋意旨：「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」另按所謂下命處分，係指行政機關命相對人為特定之作為、不作為或忍受之處分。若先前之行政行為已明確發生效力時，雖有後續處分出現之可能，先前之行政行為仍為行政處分。
三、本件原告台灣美國無線電股份有限公司於五十九年至八十一年間在桃園縣桃園市○○里○○街○號系爭場址設立電器產品製造工廠，因污染土壤及地下水情事，行政院環境保護署於八十三年間即要求原告進行污染清理調查及整治工作；惟有關地下水污染整治部分尚未整治完成在案。被告桃園縣政府於九十一年三月二十七日、二十八日派員前往該系爭場址進行地下水污染查證工作，經檢驗發現其地下水污染物濃度（氯乙烯、三氯乙烯、四氯乙烯）仍超過地下水污染管制標準（九十年十一月二十一日九○環署水字第○○七三六八○號公告發布）。被告乃於九十一年四月二十六日依土壤及地下水污染整治法第十一條第二項規定，公告該系爭場址為「地下水污染控制場址」。復被告於九十一年十一月四日依土壤及地下水污染整治法第十一條第四項規定，以府環水字第○九一○五三四三八七號函，通知原告於九十一年十二月二日前向其提出系爭場址之「地下水污染控制計畫」，否則將依同法第三十六條規定處分，以上有各該函及公告可稽。顯見被告九十一年十一月四日府環水字第○九一○五三四三八七號函除明確認定系爭場址為「地下水污染控制場址」，並發生課予原告提出地下水污染控制計畫作為義務之效力，已直按影響原告權利義務，且實際已對外發生法律效果，至於該函後段之「否則將依同法第三十六條規定處分」僅係告知後續之依法行政行為之內容而已，並不影響該函命原告於九十一年十二月二日前向其提出系爭場址之「地下水污染控制計畫」（為一定行為）為行政處分之性質，本件被告以「系爭通知函尚未直接發生法律效果，非屬行政處分或其他依法屬於訴願救濟範圍內之事項」，顯與前揭解釋意旨有違，要非妥適。
四、本件訴願決定未究明原告因該通知函負有提出地下水污染控制計畫之作為義務，被告九十一年十一月四日府環水字第○九一○五三四三八七號函係屬課予原告特定之作為義務，依上開說明，自屬行政處分，原告所提訴願，應係合法訴願，受理訴願機關認系爭通知函尚未直接發生法律效果，非屬行政處分或其他依法屬於訴願救濟範圍內之事項，逕為駁回原告訴願之決定，於法尚有未合，應將訴願決定予以撤銷，由應受理訴願機關另為適法之處理，惟本件係依程序理由而為判決，故兩造實體上爭執尚無審酌之必要。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中華民國九十二年十一月二十一日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官張瓊文
法官帥嘉寶法官劉介中右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十二年十一月二十一日
書記官黃明和