裁判字號：臺北高等行政法院93年訴字第423號裁定
裁判日期：民國93年03月19日
裁判案由：公民投票法
臺北高等行政法院裁定九十三年度訴字第四二三號
原告甲○○被告 陳水扁 總統被告行政院代表人乙○○院長）右當事人間因公民投票法事件，原告不服行政院中華民國九十三年二月三日決議，提起行政訴訟，本院裁定如左：
主文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理由
一、按「起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之。」行政訴訟法第一百零七條第一項第十款定有明文。
二、本件原告起訴主張：
（一）公民投票涉及法律或其他行政之爭議，依公民投票法第五十四條之規定應依行政爭訟程序解決之。此項公民投票之決定而對外直接發生法律之效果之單方行政行為，依行政程序法第九十二條規定，適用有關行政處分之規定，依行政訴訟法第九條之規定，為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。
（二）公民投票法第十七條第一項規定：當國家遭受外力威脅，致國家主權有改變之虞時，總統得經行政院院會之決議，就攸關國家安全事項，交付公民投票。行政院於九十三年二月四日決議同意總統的兩項公投案１三二○公投的第一案是所謂的「強化國防公投」，主文為「臺灣人民堅持台海問題應該和平解決。如果中共不撤除瞄準臺灣的飛彈、不放棄對臺灣使用武力，你是不是同意政府增加購置反飛彈裝備，強化臺灣自我防衛能力？」；２第二案是所謂的「對等談判公投」，主文為：「你是不是同意政府與中共展開協商談判，推動建立兩案和平穩定的互動架構，謀求兩案的共識與人民的福祉？」查「公民投票法」為公民程序法及實體空白法。全部法條規範者，為「公投案」成立至投票、效力程序，為程序法甚明。但第二條及第十七條規定的「公投案」內容，僅抽象的空白規定，名曰空白法。空白法的空白，由公投項目歸屬的公民、立法院、總統所提出的公投案，經合法成立填實，此公投案填入法律中而成為法律內容，名曰「填實法」。如公投案不符合法律抽象空白的規定，公投案無從填實，即不得交付公民投票。行政院決議同意總統所提的兩項公投案，顯不符合公民投票法第十七條之規定，且侵越屬於立法院的重大政策的創制、複決公投分權原則，顯屬違法行為。事關憲政、法制之重大公益，為此提起本件訴訟。
（三）行政院決議同意總統所提之兩項公投案之違法事實，分述如下：１總統公投案，均未主張，亦未舉證，屬於總統公投職權的法定要件：當國家遭
受外力威脅，致國家主權有改變之虞的「外力」證明有此事實存在的法定要件，視此兩項議案全部內容，無一字有此主張，亦無舉證有此外力事實存在，行政院之決議行為，百分之百違法，已毋容爭辯。
２公民投票案第十七條規定的總統公投，係指當國家遭受外力威脅，致國家主權
有改變之虞，主張舉證情況如下，經行政院之決議，就攸關國家安全事項（即抽象的「空白規定之空白法」，由總統所提符合此「安全」的公投法填入為填實法）交付公民投票。
行政院決議同意總統的這兩項公投案，均針對國家遭受外力威脅，致國家主權有改變之虞的事實（未主張、舉證，表示無此事實存在），提出攸關國家安全事項之公投案。依其所說，第一案是所謂的「強化國防公投」，第二案是所謂的「對等談判公投」。無法填入空白的「國家安全事項」中。行政院不得為此同意之決議，竟違法為此同意決議之行為，此顯然違法。
３三二○公投的第一案是所謂的「強化國防公投」，屬於國防行政的重大政策；
第二案是所謂的「對等談判公投」，屬於陸委會的兩岸行政重大政策。依公民投票法第十六條、第二條第二項第三款，屬於立法院的「重大政策之創制或複決」的公投事項。行政院之決議，顯然違法而侵越立法院的職權，破壞憲政分權原則，踐踏國法專制獨裁。
為此起訴請求撤銷行政院九十三年二月三日所為總統所提於三月二十日兩項公民投票案同意之決議（如未於九十三年三月二十日前判決，縮減為確認該決議無效之訴）並准予假執行等情。
三、經查，本件原告係起訴請求撤銷行政院九十三年二月三日所為總統所提於三月二十日兩項公民投票案同意之決議，按行政訴訟法第四條規定，人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，本件行政院會議所為決議為其內部行政行為意思之決定，並未直接對外發生任何效力，要非行政處分，且原告個人之權利亦不因而受有任何損害，原告自不得對其提起撤銷訴訟；更何況向本院提起撤銷訴訟前，需踐行訴願之前置程序，本件原告亦未經訴願程序逕行起訴，其訴為不合法。
四、次查行政院依憲法第五十八條第一項規定組成之行政院會議，就總統依公民投票法第十七條規定所提出之上開公民投票法案所為之決議，公民投票法並未規定得由行政法院審查其是否違法。原告雖主張依公民投票法第五十五條規定得依行政爭訟程序提起救濟云云，惟查，該條第一、二項規定為「全國性或地方性公民投票案經審議委員會否決者，領銜提案人於收到通知後三十日內，得依行政爭訟程序提起救濟。」、「前項案件經審議委員會核定，屬全國性者，立法委員現有總額三分之一以上，屬地方性者，各該直轄市、縣（市）議會議員現有總額二分之一以上，認有違憲或違法之情事，於決定作成後六十日內，得依行政爭訟程序提起救濟。」，本件係屬全國性公民投票案，且係由總統依第十七條第一項規定提出者，並未經全國性公民投票審議委員會核定，且原告所提本件訴訟，既不具備「立法委員現有總額三分之一以上」之要件，依「法律明示其一，排除其他」之原則，就公民投票法第十六規定由立法院交由中央選舉委員會辦理之公民投票及本件由總統經行政院決議交付公民投票之事件，要無依該條規定提起撤銷訴訟之餘地。又原告另主張其係「依行政訴訟法第九條之規定，為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。」提起本件公益訴訟云云，惟按人民為維護公益，固得就無關自已權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，提起行政訴訟，「但以法律有特別規定者為限。」，同條但書規定甚明，是以提起公益訴訟，需以法律有特別規定者為限，而公民投票法並無得由一般人民就無關其個人權利或法律上利益之事項提起公益訴訟之規定，原告主張得依行政訴訟法第九條之規定，提起本件訴訟，自屬不備起訴要件，亦應予駁回。原告之請求既不合法，其實體上之主張，即無予以審究之必要；又行政訴訟法並無假執行之規定，原告此部分之請求，亦為不合法，應一併予以駁回。
據上論結，原告之訴為不合法，依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款、第一百零四條，民事訴訟法第九十五條、第七十八條裁定如主文。
中華民國九十三年三月十九日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官張瓊文
法官劉介中法官黃清光右為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後十日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十三年三月十九日
書記官楊子鋒