臺北高等行政法院100年度訴字第912號判決

裁判字號：臺北高等行政法院100年訴字第912號判決

裁判日期：民國100年09月29日

裁判案由：廢棄物清理法

臺北高等行政法院判決
100年度訴字第912號100年9月15日辯論終結原告 梁元奕 訴訟代理人 楊俊彥 律師被告桃園縣政府代表人 吳志揚 （縣長）住同上訴訟代理人 黃子銘
江炯懿 上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國100年4月1日環署訴字第1000002072號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為興辦公告應回收廢棄物回收業，擬將位於桃園縣○○鄉○○段○○○段32之7地號之非都市土地（屬特定農業區農牧用地，下稱系爭土地），辦理土地變更編定作為公告應回收廢棄物回收業設施使用，於民國96年12月31日提出「非都市土地變更為公告應回收廢棄物回收業設施使用之興辦事業計畫書」送請被告審核，經被告所屬環境保護局9次退還該興辦事業計畫書請原告補正後，原告於99年7月27日補正系爭興辦事業計畫書（第9次修訂版），並經被告審核結果，認本案申請基地位於「桃園航空城區域計畫」範圍內之農產加值展銷地區，需辦理土地變更者，應與農產加值展銷地區相容之產業或必要之公共設施及公用設備為限，並未允許應回收廢棄物回收業使用，而以99年12月8日府環綜字0000000000號函（下稱原處分）駁回原告前開興辦事業計畫。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原告於96年12月31日向被告申請於系爭土地，辦理非都市土地變更為公告應回收廢棄物回收設施使用之興辦事業，當時尚無桃園航空城區域計畫，該計畫於99年4月30日始公告實施，亦為被告駁回原告申請案說明所明示。則原告申請時之法規並無禁止或廢除所申請之事項，事隔1年4個月後舊法規始有變更，且舊法有利於原告，新法規更未廢除或禁止原告所申請之事項，依中央法規標準法第18條但書之規定，被告仍應適用舊法規，核准原告之申請，被告遽予駁回，顯有違法。況原告早於96年12月31日即向被告提出興辦事業計畫，被告遲至99年12月8日始予駁回，法規於此期間內如有所變更，亦應歸責於被告之延誤，殊難令原告受有法規變更之損害。
（二）原告並聲明：
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、被告對於原告就桃園縣○○鄉○○段○○○段32-7地號非都市土地，申請「非都市土地變更為公告應回收廢棄物回收業設施使用之興辦事業計畫書」，應作成核准之處分。
3、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）有關人民申請許可案件，除法規另有規定外，應適用行為時之法規，惟在人民提出申請後，則有中央標準法第18條「從新從優」原則之適用，但若新法規有禁止所聲請之事項者，則不適用舊法規且應適用新法規。
（二）原告於96年12月31日於系爭土地申請非都市土地變更為公告應回收廢棄物回收業設施使用之興辦事業計畫，被告所屬環保局依據「非都市土地申請變更為應回收廢棄物回收業設施使用之興辦事業計畫暨申請免受山坡地開發建築面積不得少於十公頃限制審查作業要點」第6點規定之程序－「會同變更前目的事業主管機關及有關單位實地會勘、審查，並作成紀錄」、「徵得變更前目的事業主管機關及有關機關同意……」，於申請人函送修定版後會簽各相關單位。
（三）惟於98年9月7日被告所屬環保局會簽（第5次修定版）縣府相關單位後，查知本案申請基地位於「桃園航空城區域計畫」（草案）範圍內之「精緻農業發展地區」，該產業區發展機能主要以發展農產品集散、轉運、整合加值之產業，並未允許應回收廢棄物回收業於本功能分區使用。該區域計畫業於98年6月12日報請內政部核定，尚須經內政部區域計畫委員會審議通過後，始得公告實施。被告所屬環保局於98年10月27日桃環綜字第0980059308號函通知補正時，亦於說明（四）1、2告知，且於99年1月7日桃環綜字第0980081564號函、99年4月14日桃環綜字第0990013650號函、99年6月18日桃環綜字第0990034073號函發文時，皆將「桃園航空城區域計畫公告實施進度」與「該地區（申請地點）並未允許應回收廢棄物回收業使用」告知原告。
（四）依據被告所屬城鄉發展處99年8月20日會簽意見，認本案申請基地位於桃園航空城區域計畫範圍內之農產加值展銷地區，故本案需辦理土地變更者，應與「農產加值展銷地區」相容之產業或必要之公共設施及公用設備為限，因桃園航空城區域計畫範圍內之農產加值展銷地區，並未允許應回收廢棄物回收業於該功能分區使用，故屬中央法規標準法第18條所稱「新法規禁止所聲請之事項者，故不適用舊法規」，被告所屬環保局為求慎重再次簽會被告所屬各相關單位確認後，被告遂於99年11月11日以府環綜字第099050043號函，依行政程序法第102條通知原告陳述意見，原告雖主張舊法規雖對其有利，但新法規既已明文禁止原告所申請之事項，則系爭申請案依中央法規標準法第18條規定，應適用處理程序終結時之新法規，從而被告援引前揭「桃園航空城區域計畫」之規定，駁回原告申請，於法並無不合。
（五）被告並聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、本件如事實概要欄所述之事實，除後列爭點外，為兩造所不爭執，且有原告96年12月31日申請書、被告99年12月8日府環綜字0000000000號函、行政院環境保護署100年4月1日環署訴字第1000002072號訴願決定書附於原處分卷可憑，應認屬實。原告不服原處分，循序提起行政訴訟，並以原告於96年12月31日即向被告提出興辦事業計畫，依當時法規並無禁止原告申請事項，係被告多次命原告補正，致後續法規變更，然舊法規既有利於原告，依中央法規標準法第18條但書之規定，本件仍應適用舊法規而為准許云云，據為主張，故本件應審酌者即為：依「桃園航空城區域計畫」，系爭興辦事業計畫是否可予准許？原告主張本件興辦事業計畫應有中央法規標準法第18條但書之適用，是否有據？原處分否准原告申請，是否適法？
五、本院之判斷：
（一）按「（第1項）辦理非都市土地變更編定時，申請人應擬具興辦事業計畫。……（第4項）第一項興辦事業計畫除有前2項規定情形外，應報經直轄市或縣（市）目的事業主管機關之核准。直轄市或縣（市）目的事業主管機關於核准前，應先徵得變更前直轄市或縣（市）目的事業主管機關及有關機關同意。但依規定需向中央目的事業主管機關申請或徵得其同意者，應從其規定辦理。變更後目的事業主管機關為審查興辦事業計畫，得視實際需要，訂定審查作業要點」非都市土地使用管制規則第30條第1項、第
4項定有明文。次按，依行政院環境保護署（下稱環保署）97年1月11日環署廢字第0970002249號令訂定發布「非都市土地申請變更為應回收廢棄物回收業設施使用之興辦事業計畫暨申請免受山坡地開發建築面積不得少於十公頃限制審查作業要點」第3點規定：「申請非都市土地變更編定為應回收廢棄物回收業設施使用，其興辦事業計畫審查核定之主管機關為直轄市、縣（市）政府。」，第4點第1項、第3項規定：「申請人應檢具下列書件一式15份，向土地所在地直轄市、縣（市）政府申請：（一）申請書。（二）興辦事業計畫書。（三）……。……第一項第二款興辦事業計畫書內容應包括下列事項：（一）現況分析：包括計畫人口、應回收廢棄物回收清除處理情形等分析。（二）計畫內容：包括場址評選、擇定場址位置、當地背景環境概況、工程項目、內容及配置（以圖表示）、計畫應回收廢棄物回收量、使用機具及經費概估等。（三）營運管理：包括作業方法、污染防制（治）措施說明文件、安全衛生、消防及緊急應變措施及未來環境維護計畫等。（四）計畫期程。（五）預期效益。」
（二）經查：
1、本件原告為興辦公告應回收廢棄物回收業，擬將桃園縣○○鄉○○段○○○段32之7地號之非都市土地，作為公告應回收廢棄物回收業設施使用，因系爭土地使用編定為「農牧用地」，依法不得作為公告應回收廢棄物回收業設施使用，且依非都市土地使用管制規則第30條第1項規定，辦理非都市土地變更編定時，申請人應擬具興辦事業計畫，故原告乃於96年12月31日，提出非都市土地申請變更為公告應回收廢棄物回收業設施使用之興辦事業計畫書，送請被告審核，此有原告申請書附於原處分卷可稽，且為被告所不爭執，堪信為真。
2、被告受理系爭興辦事業計畫書後，依規定會同各主管機關（單位）就相關查詢項目進行查核，並將審查意見函送原告補正等情，亦有被告所屬環保局97年8月1日桃環綜字第0970503109號函、97年9月22日桃環綜字第0970061285號函、98年1月5日桃環綜字第0970072695號函、98年4月27日桃環綜字第0980013575號函、98年3月23日桃環綜字第0980500490號函、98年7月20日桃環綜字第0980037400號函、98年10月27日桃環綜字第0980059308號函、99年
1月7日桃環綜字第0980081564號函、99年4月14日桃環綜字第0990013650號函、99年6月18日桃環綜字第0990034073號函附於原處分卷可參，且為兩造所不爭執，應認屬實。
3、嗣被告以99年4月30日府城規字第09901599521號公告「桃園航空城區域計畫」，而原告系爭土地坐落桃園航空城區域計畫範圍內之農產加值展銷地區，依該計畫土地分區使用計畫與土地分區管制，該分區需辦理土地變更者，應與農產加值展銷地區相容之產業或必要之公共設施及公用設備為限，而相容產業內並未允許應回收廢棄物回收業使用，故被告依此未予核准原告系爭興辦事業計畫，於法並無不合。
（三）原告雖主張本件興辦事業計畫早於96年12月31日即提出申請，被告遲至99年12月8日始駁回原告申請，應可歸責被告延誤云云，惟查：
1、按「（第1項）本規則第三十條第四項所稱「變更前直轄市或縣（市）目的事業主管機關」如附錄一（一）；「有關機關」如附錄一（二）；「變更後目的事業主管機關」（以下簡稱目的事業主管機關）如附錄二。（第2項）目的事業主管機關核准申請人所擬具之興辦事業計畫，應依本規則第三十條第四項規定徵得變更前目的事業主管機關及有關機關同意，並就事業計畫之可行性、必要性（或總量管制）、土地區位或面積規模等予以審查。（第3項）前項目的事業主管機關徵得有關機關同意之程序，得要求申請人於提送興辦事業計畫前，先就第一項附錄一（二）所列查詢項目逐一向各該主管機關（單位）查詢，並將查詢結果附於興辦事業計畫書內，向目的事業主管機關申請辦理；如申請人未檢附者，則由目的事業主管機關會同各主管機關（單位）查明，作為准駁興辦事業計畫之參據。（第4項）目的事業主管機關核准興辦事業計畫時，並應於核准文件內敘明已完成第一項附錄一（二）所列查詢項目之查核，尚無各該項目法令規定之禁、限建及不得設置或興辦情事。」非都市土地變更編定執行要點第4點定有明文。
2、依前開執行要點第4點第3項之規定，目的事業主管機關本得要求申請人於提送興辦事業計畫前，先就該要點附錄所列查詢項目逐一向各該主管機關單位查詢，並將查詢結果附於興辦計畫書內，如申請人未檢附，則由目的事業主管機關會同各主管機關查明，本件原告雖於96年12月31日即提出申請，惟經被告所屬環保局送請相關單位查明，各該機關單位依其權責提出相關審查意見，此有前述通知函及函內審查意見在卷可稽，足見原告於提送興辦事業計畫前，就前開要點附錄所列應先向各該主管機關單位查詢之項目，未能詳予查詢完備，故被告將相關審查意見通知原告補充說明或釐清，並請其據以補正申請書件，核與前開執行要點所定審查程序並無不合，原告雖指摘被告延誤，然其就被告所為審查內容，未能提出有何敷衍稽延之具體事證，是原告主張本件申請係為被告不當延誤云云，尚非可採。
（四）原告復主張其申請時，尚無桃園航空城區域計畫，而認本件依中央法規標準法第18條但書之規定，應適用舊法規，被告應核准原告興辦事業計畫一節，經查：
1、按「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」區域計畫法第15條第1項定有明文。次按，「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。」非都市土地使用管制規則第6條第1項前段亦有明定。
2、依99年4月30日公告之「桃園航空城區域計畫」第6章、土地分區使用計畫與土地分區管制（六）農產加值展銷地區指導原則：1、規劃範圍及面積……。2、發展現況……。3、發展指導(1)土地使用A.發展農產品加值產業設施及農產品行銷展示中心等。B.非都市土地應以發展符合農產加值展銷產業及政府機關或公、民營事業機構興辦必要之公共設施及公用設備為主。……4、非都市土地使用管制：考量本功能分區之發展機能及重點，非都市土地之容許使用項目應予以限縮；需辦理土地變更者，應與本功能分區相容之產業為限，以落實計畫引導開發之目的。(1
)禁止容許使用項目……(2)需辦理土地變更之相容產業：需辦理土地變更者，應與本功能分區相容之產業或必要之公共設施及公用設備為限（詳表6-12）等計畫內容，且參酌該計畫「表6-12農產加值展銷地區相容之產業」所表列產業為「農產交易及展售服務：農、畜、水產品批發業；農、畜、水產品零售業；展覽服務業。農產品加值：生物技術服務業、農產品製造業。必要之公共設施及公用設備」，足認前開區域計畫，就計畫範圍內農產加值展銷地區之非都市土地辦理土地變更，除設有禁止容許使用之項目外，亦有相容產業之限制規定。本件系爭土地係坐落桃園航空城區域計畫之農產加值展銷地區，為兩造所不爭，原告申請之公告應回收廢棄物回收業，非屬前述區域計畫農產加值展銷地區相容之產業，則原告申請辦理非都市土地變更，即難謂合於該區域計畫之土地分區使用計畫與土地分區管制，從而被告據此認定原告擬以系爭非都市土地，作為應回收廢棄物回收業設施使用之興辦事業計畫，因與桃園航空城區域計畫內「農產加值展銷地區」之相容產業限制規定不符，而不予核准原告所提興辦事業計畫，於法並無不合，是以原告主張原處分違法，尚難憑採。
3、又原告雖主張本件申請時間，早於桃園航空城區域計畫公告實施之日，原告申請時非都市土地變更並無前開區域計畫相容產業之限制規定，並主張依中央法規標準法第18條但書規定，應適用較優之申請時舊法規云云。惟按，「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」中央法規標準法第18條定有明文。據此可知，行政程序進行中，相關法規有變更時，原則上應適用處理程序終結時有效之新法規（從新原則）；但若舊法規有利於當事人，而新法規未廢除或禁止當事人所聲請之事項時，依該條但書之規定，應適用舊法規（從優原則）。本件原告申請時，桃園航空城區域計畫尚未公告，就桃園縣轄內之非都市土地農牧用地申請變更為公告應回收廢棄物回收業設施使用，相關法令雖無限制或禁止之規定，然於本案處理程序終結前，被告於99年4月30日公告「桃園航空城區域計畫」，系爭土地因坐落該區域計畫範圍內之農產加值展銷地區，依該區域計畫規定，辦理土地變更須受相容產業之限制，可認就原告申請之事項，已有限制規定之新法規存在，原告申請興辦之事業，既非屬限制範圍內之相容產業，是依前開區域計畫即應予禁止，是原告主張本件申請新法並無禁止規定，故依中央法規標準法第18條但書規定，應適用前開區域計畫公告實施前之舊法，要屬無據，應難憑採。
六、綜上所述，本件原告所欲辦理變更編定作為公告應回收廢棄物回收業設施使用之系爭非都市土地，既因原告興辦之應回收廢棄物回收業，非屬桃園航空城區域計畫農產加值展銷地區之相容產業，被告未予核准原告所提興辦事業計畫，於法即無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，從而原告訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由。依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年9月29日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官胡方新
法官蔡紹良法官劉穎怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國100年9月29日
書記官林苑珍