裁判字號：高雄高等行政法院99年訴字第56號判決
裁判日期：民國99年05月26日
裁判案由：徵收補償
高雄高等行政法院判決
99年度訴字第56號民國99年5月11日辯論終結原告甲○○○訴訟代理人 蕭永宏 律師被告屏東縣政府代表人乙○○縣長訴訟代理人丙○○上列當事人間徵收補償事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告所有屏東縣○○鄉○○段331、331-1、332、332-1、
334、334-2地號等6筆土地及萬興段293-1、294、305、306、306-2地號等5筆土地，被告於民國75年辦理屏41線（即目前縣道189線）昌隆橋至廣安段拓寬工程用地徵收補償，系爭土地位上開拓寬工程用地範圍內，惟未辦理徵收補償，原告迭次向被告請求徵收補償，被告均以財政困難爭取中央經費補助、視財源狀況列入預算分年補償及系爭土地為私有既成道路，無法單獨編列追加預算辦理徵收補償等事由函復原告；嗣原告於98年2月20日復以系爭土地原為農業用地（牛車路），73年也被列入屏東縣崙頂農地重劃區之重劃範圍，並非一般的既成道路，確實是應徵收而未徵收的漏徵收事件，向被告請求徵收補償，經被告以98年3月10日屏府工土字第0980038708號函復原告：「．．．二、台端所陳土地供公眾通行已相當年限，符合大法官400號解釋，經查目前本縣縣內具有公用地役關係之私有既成道路土地未補償者甚多，本府並無此徵收計畫，無法就台端土地編列追加預算辦理徵收補償。三、為提供私有既成道路土地所有權人另一出售管道，行政院訂有『中央補助直轄市及縣市○○○○○○道路試辦計畫』屆時台端可依上開試辦計畫辦理。四、又查73年間本府辦理萬丹鄉崙頂重劃區資料，上述11筆土地，重劃前編訂為特○○○區00000000道，非屬崙○○○區○○○路。而75年間辦理屏41線昌隆橋至廣安段道路拓寬工程需要而辦理徵收，徵收係在崙頂區農地重劃辦竣之後，故本案已無涉農地重劃分配作業。」原告不服，提起訴願，經內政部訴願決定「原處分撤銷，於2個月內由原處分機關另為適法之處分。」嗣被告於98年12月25日以屏府工土字第0980292868號函予以拒絕；原告遂提起本件給付訴訟。
二、本件原告主張︰
㈠、被告為需用土地機關，依法應徵收原告所有如附表所列之土地，理由如下：
按「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」、「徵收土地，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖說及土地使用計畫圖，依前二條之規定分別聲請核辦。」土地徵收條例第13條、土地法第224條分別定有明文，原告所有如附表所列之土地，被告於75年間辦理屏41線（即目前189縣道）昌隆橋至廣安段道路拓寬工程，將原告所有土地逕行分割為16筆，均坐落於屏41線道上，但被告僅徵收一小部分土地，大部分土地未一同徵收，是應徵收而漏未徵收之地。原告請求被告辦理徵收，被告以98年3月10日屏府工土字第0980038708號函函復原告拒絕原告之請求。原告向內政部提出訴願，經內政部98年10月28日台內訴字第0980181865號訴願決定確定在案，撤銷被告98年3月10日屏府工土字第0980038708號函行政處分，並命被告應於2個月內另為適法之處分。訴願決定確定後，就其事件，有拘束各機關之效力，被告未另為適法之行政處分，爰依土地徵收條例第13條、土地法第224條之規定，請求被告應編列補償預算，擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊及土地使用計畫圖，送由內政部核准徵收原告所有如附表所列之土地。
㈡、原告所有系爭土地原為被繼承人即原告之夫 黃明達 所有，黃明達死亡後，由原告繼承取得。系爭土地原為7筆於73年間參加被告所辦理之崙頂農地重劃，重劃後分得7筆土地。嗣被告於75年間辦理屏41線（即目前189縣道）昌隆橋至廣安段道路拓寬工程，將原告所有土地逕行分割為16筆，原告所有系爭土地均坐落於屏41線道上，但被告僅徵收一小部分土地，大部分土地未一同徵收，顯不合理。
㈢、請求需用地機關編列補償預算，擬具詳細徵收計畫書，向內政部聲請核准徵收，係請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付：查各級行政法院93年度法律座談會就擬具徵收計畫書向內政部聲請核准徵收，係課予義務訴訟或一般給付訴訟？決議採「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外發生法律效果之單方行政行為。為行政程序法第92條所明定。又人民申請作成行政處分者，拒絕其申請之答復亦屬行政處分；反之，人民申請作成事實行為者，拒絕之答復則屬事實行為而非行政處分。經查鄉公所並非土地徵收之核准機關，亦非徵收補償費之決定及發放機關，甲請求鄉公所擬具徵收計畫書向內政部聲請核准徵收，係請求需地機關作成事實行為，該聲請未經內政部核准前尚未能對外直接發生法律效果，不能認係請求政府作成行政處分，依上開說明被告所為拒絕之答復為觀念通知，亦屬事實行為而非行政處分。甲訴請鄉公所擬具徵收計畫書向內政部聲請核准徵收，其性質為事實行為，係請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，故屬於公法上之一般給付訴訟。」是依上開法律座談會之結論，爰依行政訴訟法第8條第1項之規定，求為判決被告應擬具詳細徵收計畫書並附具徵收土地圖冊及土地使用計畫圖送由內政部核准徵收原告所有如附表所列屏東縣○○鄉○○段○○○○號等11筆土地。
三、被告則以︰
㈠、被告辦理「屏41線昌隆橋至廣安段道路拓寬工程」於75年4月14日奉准徵○○○鄉○○段○○○○號等166筆土地，其中訴外人黃明達（已去世，由原告繼承）所有屏東縣○○鄉○○段331、332、334地號、萬興段293、294、305、306等7筆土地因該工程需用而辦理逕為分割，並徵收分割後土地崙頂段331-2、332-2、334-1地號及萬興段293、306-1地號等5筆土地，並已由黃明達領取補償費，但崙頂段331、331-1、33
2、332-1、334、334-2地號，萬興段293-1、306、306-2、2
94、305地號未列入補償範圍，未予補償。
㈡、有關上述11筆土地係位屬被告73年度辦竣崙頂重劃區內，經查重劃前地籍圖登記簿謄本及○○○區○○路工程規劃圖，土地重劃前編定為特○○○區0000000道，且75年辦理「屏41線昌隆橋至廣安段道路拓寬工程」徵收已逕為分割，故非農路，係為認定既成道路。又該工程徵收公告期間75年5月1日至5月31日原告所有權人並未提出異議，且該道路供公眾通行之初所有權人並無阻止情事，道路供通行久遠，至今並未中斷，係具有公用地役關係之既成道路。如需辦理補償，本案被告雖於97年度起編列預算710萬3,320元（97年度240萬元，98年度240萬元，99年度230萬3,320元）提97年度被告預算審核會議審核結果未通過。
㈢、有關被告轄內既成道路而未徵收之私有土地數量頗多，如補辦徵收，所需經費鉅大約需500億元，實非被告財政所能負擔，若以本案為例，亦應全線補償，若比照原告之模式補償，應補償之土地有166筆，經費需達1億多元，以目前被告財政困難，實無法納入預算辦理等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載事實，有台灣省政府75年4月14日75府地四字第32334號函、被告75年4月25日75屏府地權字第39164號公告（含附圖）、土地登記簿謄本等附於訴願卷可稽，且經兩造各自陳明在卷，堪以信實。兩造所爭執者厥為原告提起本件給付訴訟，請求被告應擬具詳細徵收計畫書並附具徵收土地圖冊及土地使用計畫圖送由內政部核准徵收原告所有如附表所示土地，是否有理由，經查：
㈠、按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」「本條例所稱主管機關；在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：一、國防事業。二、交通事業。三、公用事業。四、水利事業。五、公共衛生及環境保護事業。六、政府機關、地方自治機關及其他公共建築。七、教育、學術及文化事業。八、社會福利事業。九、國營事業。一○、其他依法得徵收土地之事業。」「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議土地徵收案件；其組織規程，由中央主管機關定之。」為土地徵收條例第1條第2項、第3項、第2條、第3條、第13條、第14條及第15條所明定。
㈡、次按「憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。至於因地理環境或人文狀況改變，既成道路喪失其原有功能者，則應隨時檢討並予廢止。．．．。」司法院釋字第400號解釋有案。
㈢、經查，系爭土地位於被告73年度辦竣崙頂重劃區內，依重劃前地籍圖謄本、○○○區○○路工程規劃圖及土地登記簿所載觀之，土地重劃前為特定農業區交通用地，地目為「道」，實際為供公共道路使用，再參以被告75年辦理「屏41線昌隆橋至廣安段道路拓寬工程」實測圖，系爭土地確為公共通行之道路，亦即該道路為高雄往屏東方向，經高屏大橋接近末端前下橋往社皮、萬丹之縣道，此為連接高屏大橋至社皮、萬丹之唯一道路，並已舖設柏油路面供公眾通行多年，致系爭土地受到法令限制而無法自由使用收益，此固與憲法保障人民私有財產權之宗旨不符，惟系爭土地應否徵收及應如何徵收，於土地徵收條例89年2月2日經總統公布實施後，自應優先適用該條例規定之內容為之。茲觀諸該條例第3條「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地」之規定，足見對於私有土地是否辦理徵收，係屬國家之權利，人民對之並無請求權。至於同條第13條規定之申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，係需地機關於符合前開第3條規定需辦理土地徵收之程序，亦非賦予人民之請求權；又司法院釋字第400號解釋雖指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違，惟該號解釋文內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，申言之，各級政府因興辦公共事業或實施國家經濟政策需要，對於徵收取得之土地固應給予補償，惟亦需在「依法律之規定辦理徵收」前提下，斟酌其財源狀況而給予土地所有權人相當之補償，並非意指其提供土地作為既成道路而供公眾使用之所有權人，均得本於該號解釋而請求各級政府機關辦理徵收而要求給予補償，此觀該號解釋之理由書中敘明「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源、逐年辦理或以他法補償。．．．」亦可明瞭，足徵該號解釋僅係針對國內實際存在之土地徵收問題提出國家立法及施政之指針，尚非直接賦予人民得據此解釋作為請求政府機關徵收之依據。至被告應依該解釋之意旨訂定期限籌措財源、逐年辦理或以他法補償，核屬另一問題，併此敘明。
㈣、綜上所述，原告既無請求辦理土地徵收之請求權，業如前述，則原告提起本件訴訟，請求被告應擬具詳細徵收計畫書並附具徵收土地圖冊及土地使用計畫圖送由內政部核准徵收原告所有如附表所示土地，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決結果不生影響，爰無逐一論述之必要。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年5月26日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官蘇秋津
法官詹日賢法官戴見草以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國99年5月26日
書記官江如青附表：
編號地段地號面積（㎡）○○○鄉○○段33161
2同上地段331─1391
3同上地段33210
4同上地段332─1622
5同上地段000000
0同上地段334─0000○○○鄉○○段293─1155
8同上地段29468
9同上地段00000
00同上地段00000
00同上地段306─2177