裁判字號：高雄高等行政法院110年訴字第386號判決
裁判日期：民國111年07月20日
裁判案由：有關核發證明事務
高雄高等行政法院判決110年度訴字第386號民國111年6月29日辯論終結原告張淼麟訴訟代理人 張世明 律師被告嘉義市政府衛生局代表人 廖育瑋 訴訟代理人 張育彰
陳靜芳 何宛青 上列當事人間有關核發證明事務事件，原告不服嘉義市政府中華民國110年8月23日府行法字第1105015972號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：中華民國中藥商業同業公會全國聯合會以民國109年1月7日全中藥秘字第109003號函檢送嘉義市中藥商業同業公會受理原告在南山蔘藥行（負責人 張健生 中醫師）有關經營中藥事實證明書申請書、從業證明、佐證從業事實文件等相關資料，請被告依藥事法第103條第2項後段規定，核發中藥從業人員「經營中藥事實證明書」，經被告以109年6月18日嘉市衛食藥字第1091200869號函復不予審理。原告不服，提起訴願，經訴願決定將原處分撤銷，交由被告於2個月内另為適法之處分。嗣原告以被告未依訴願決定，而有怠為處分之情形，致損害其權益，提起訴願，於訴願決定作成前，被告則以110年5月17日嘉市衛食藥字第1101200607號函（下稱原處分）駁回原告之申請，原告就該函不服，復提起訴願，經訴願決定合併審理後，予以駁回，原告仍不服，遂起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、原告父親張健生具備中醫師資格以及販賣業藥商許可執照（嘉市藥販第6222010813號），為南山蔘藥行之負責人並開設南山中醫診所，原告自幼即協助父親張健生打理南山蔘藥行。嗣父親張健生年事漸高，難以同時兼顧南山中醫診所及南山蔘藥行，遂將南山蔘藥行逐步交由原告經營，故原告自88年8月30日起即負責南山蔘藥行之中藥材選購及販售業務等迄今，此有嘉義市中藥商業同業公會開立之「經營中藥業務證明書」可資佐證。又原告主要係透過嘉義市中藥商業同業公會理事長 曾文邦 （「正宗蔘藥行」之負責人）購買中藥材，由於雙方自父執輩即開始進行中藥材之交易，信任基礎深厚，為求便利始直接使用估價單作為購買憑證（即收據之性質），未另開立正式之收據，此乃雙方長久之交易習慣，則上開購買藥材之單據亦足證原告於108年8月30日以前已從事中藥材零售業務逾兩年，原訴願決定理由僅以原告提出之單據印有「估價單」之字樣即遽認難證有買賣之事實而不予審理原告之請求，尚嫌速斷。
2、揆諸110年2月4日修正之「藥事法第103條第2項後段中藥從業人員繼續經營中藥販賣業務登記作業處理原則」（下稱中藥販賣處理原則）第2條規定，關於「從業事實佐證文件」顯屬例示規定而非列舉，則原告僅需檢具足資證明從業事實之文件即可，應非侷限於上開處理原則所舉例之4款。而原告已提出長年購買中藥材之單據以及嘉義市中藥商業同業公會開立之經營中藥業務證明書，自符合「從業事實佐證文件」，被告卻以南山蔘藥行未辦理營業登記亦無繳交營業稅資料，以及未設立為勞健保投保單位供原告投保等與核發「經營中藥事實證明書」無關之額外條件附加於原告，有違不當連結禁止原則。
3、綜上所述，原告業已檢具中藥販賣處理原則所定之相關文件，包含經營買賣中藥材之相關憑證與嘉義市中藥商業同業公會開立之經營中藥業務證明書等從業事實證明文件，然被告卻逕為不予審理之行政處分，依前所述，不僅審查過程有不當聯結之虞，更有違平等原則，自構成裁量之濫用，訴願決定未予糾正，亦有未合。
(二)聲明︰
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、被告對於原告108年11月19日的申請，應作成准予核發「經營中藥事實證明書」之行政處分。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、由於中藥與西藥差異極大，中藥乃以味性、歸經為分類，且多為天然動、植、礦物，其成分天然而複雜，與西藥單一成分或多種明確成分，由藥廠依一定製程製造者不同，若再加上中藥產地、採收季節、泡製方法與方劑中共種藥物間之交互作用，中藥材管理及中藥調配所需之專業知識，應非一般人可以勝任，故衛生福利部108年8月30日衛部中字第1081861340E號函頒中藥販賣處理原則，辦理「經營中藥事實證明書」申請案之審核作業，包含書面審查，係就申請人檢送之申請書、從業證明及足資佐證從業事實文件等資料進行審查，合先敘明。
2、申請核發經營中藥事實證明書須以中藥從業人員108年8月30日前有從事中藥販賣業務(含輸入、輸出、批發或零售業務)2年以上為要件。原告於「中藥從業經歷」資料欄陳稱，於88年8月30日至108年8月30日在南山蔘藥行工作合計20年云云。惟南山蔘藥行(嘉義市○區○○路00號樓)係以原告父親張健生中醫師為負責人，雖具有販賣業藥商許可執照(嘉市藥販第6222010813號)，但依經濟部商業司全國商工登記公示查詢系統、財政部稅籍登記資料公示查詢系統，均查無該經營商號地址登記有案之資料。依勞工保險資料而言，原告88年8月3日至89年12月1日間及105年12月5日至同年月底間曾經投保勞工保險，分別以建安中醫診所、嘉藥學校財團法人嘉南藥理大學(兼任人員)為投保單位，與原告所 陳從業 經歷尚未盡相符，至於其餘時間經查均無投保勞保資料可參。又依全民健康保險資料而言，原告以第1類被保險人身分，於88年8月3日至89年12月1日間，以建安中醫診所為投保單位投保健保，嗣後89年12月1日起迄今，則以第6類被保險人身分投保於嘉義市○區區公所。參酌中藥販賣處理原則暨處理原則說明彙編，依經營商號地址登記及原告投保勞健保等資料形式上以觀，尚難以認定原告有其所稱之從業之事實。
3、原告於「從業證明」資料欄主張，於南山蔘藥行實際擔任工作內容為中藥材及非屬中醫師處方藥品之零售、中藥材及中藥製劑之輸入、輸出及批發等合計20年。被告曾分別於109年11月26日嘉市衛食藥字第1091201580號函及110年2月1日嘉市衛食藥字第1101200159號函請原告提供繳納營業稅資料、輸入或輸出中藥相關報關資料、批發或零售中藥進貨、販賣紀錄及相關憑據等佐證資料，俾據以憑辦。詎原告復稱因國內市場飽和及競爭，遂放棄輸出入中藥業務，且中醫師主要從事健保醫療業務，批發業務需要積壓資金，故以零售為主，僅提出有關中藥藥材之估價單7張(金額從新臺幣數百元至壹千餘元)以供審查，然其未具開立商號相關資料，不僅難以查證，且均為估價單，顯難論斷有買賣之事實。原告既稱從業達20年，有中藥販賣業務之事實，則南山蔘藥行與進貨廠商，或與消費者間，應有買賣相關憑證以資佐證，歷經函請補正，原告仍未能提出108年8月30日前有經營中藥販賣業務之相關發票、報稅資料、販賣中藥業務之進貨及銷貨憑證暨向何商號購買中藥等任何對其有利之證據，是申請本件之證據資料有欠缺，應難認原告有所稱經營中藥販賣業務之事實。
4、原告提出110年10月21日嘉義市中藥商業同業公會開立南山蔘藥行之「經營中藥業務證明書」，惟被告係依原告之原申請資料進行審理，故旨揭證明書不在本次審理之書面資料內，另旨揭證明書於「業務項目」資料欄載明：「依藥事法第103條中藥材及中藥製劑輸入、輸出及批發；中藥材即非屬中醫師處方藥品之零售；不含毒劇中藥材或依固有成方調配而成之傳統丸、散、膏、丹、及煎藥」，其所證明之資料顯與原告109年12月10日(收文日)及110年2月20日(收文日)檢送之補充佐證資料事實不符且相衝突。
5、綜上所述，足以證明「南山蔘藥行」不符繼續經營中藥販賣業務原則規定之事實明確，而原處分發文日為110年5月17日，原告如有不服，應依檢齊申請文件資料，重行向所在地中藥商業同業公會提出申請，故被告不予審理此案，應無不當。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰原告是否有經營中藥販賣業務之事實？原告請求核發中藥從業人員「經營中藥事實證明書」，是否有據？
五、本院的判斷︰
(一)前提事實︰如爭訟概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，並有中華民國中藥商業同業公會全國聯合會109年1月7日全中藥秘字第109003號函（處分卷第1頁）、經營中藥事實證明書申請書（處分卷第3至5頁）、從業證明（處分卷第6頁）、切結書（處分卷第7頁）、被告109年6月18日嘉市衛食藥字第1091200869號函（訴願卷2第34至35頁）、嘉義市政府109年11月12日府行法字第1095024183號訴願決定（訴願卷2第47至55頁）、原處分（本院卷第19至20頁）及訴願決定書（本院卷第23至32頁）等為憑，可信為真實。
(二)應適用的法令︰
1、藥事法第103條第2項、第3項：「……（第2項）82年2月5日前曾經中央衛生主管機關審核，予以列冊登記者，或領有經營中藥證明文件之中藥從業人員，並修習中藥課程達適當標準，得繼續經營中藥販賣業務。（第3項）前項中藥販賣業務範圍包括︰中藥材及中藥製劑之輸入、輸出及批發；中藥材及非屬中醫師處方藥品之零售；不含毒劇中藥材或依固有成方調配而成之傳統丸、散、膏、丹、及煎藥。」
2、110年2月4日修正之中藥販賣處理原則⑴第1點：「衛生福利部（以下稱本部）為執行藥事法第103條
第2項後段『領有經營中藥證明文件，並修習中藥課程達適當標準之中藥從業人員，得繼續經營中藥販賣業務』之規定，特訂定本處理原則。」⑵第2點：「中藥從業人員於本部108年8月30日衛部中字第1081
861340號解釋令生效前，於固定地址（不限於一處）有從事中藥之輸入、輸出、批發或零售業務（以下簡稱中藥販賣業務）2年以上者，得檢具下列文件、資料，送由從業處所所在地中藥商業同業公會（以下簡稱公會）協助審視所具文件、資料齊全後，轉由中華民國中藥商業同業公會全國聯合會（以下簡稱全聯會）向從業處所所在地直轄市、縣（市）政府衛生局（以下簡稱地方衛生局）申請核發『經營中藥事實證明書』：（一）經營中藥事實證明書申請書（格式如附件一）。（二）從業證明，含目前及曾經從業之具體事實（格式如附件二）。（三）從業事實佐證文件，如：1.經營商號地址登記有案之文件資料（如營利事業登記證或商業登記證明文件、處分書等）影本。2.稅務相關資料、經營買賣相關憑據等影本。3.從業處所之租賃契約書影本。4.公會出具之從事中藥業務證明書，其內容應包括申請人姓名、身分證字號、出生年月日、從業地點、從業期間及業務項目。（四）經營中藥事實證明書申請書所載中藥從業經歷之處所，與申請繼續經營中藥販賣處所之商號名稱相同而地址不同時，應檢具足資證明該經歷處所（商號）與申請現址之異動關聯證明文件影本。（五）出具之證明文件、資料，不得加註『本證明如有不實由申請人自行負責』等文字。（六）其他應地方衛生局審查必要，要求申請人檢具之文件、資料。」⑶第3點：「申請人經由公會提出申請，公會應檢視申請文件資
料之正確性，必要時得實地勘查其經營中藥業務之事實，並擬具初審意見，轉由全聯會彙整前揭初審意見並製作清冊，於每月10日前以書面方式分送各地方衛生局審查。」⑷第4點：「地方衛生局於受理申請案後，應進行書面審查及實
地勘查。審查及勘查結果，符合者，核發申請人經營中藥事實證明書（格式如附件三）；不符合者，應予駁回處分（範本如附件四）。」⑸第5點：「地方衛生局辦理申請經營中藥事實證明書案件之原
則及注意事項如下：（一）申請案檢附文件、資料不全者，得要求申請人限期補正。逾期未補正或補正仍不全者，逕予核駁。（二）應審視申請人從事中藥販賣業務時，年齡及從業地點、時間與能力之合理性，必要時得要求申請人提出說明。（三）辦理實地勘查，除有特殊情形外，應於勘查1日前通知申請人及申請繼續經營之處所（商號）負責人或管理人；倘該等人員有無法配合之情事，請求改期勘查者，各地方衛生局得與申請人、申請繼續經營之處所（商號）負責人或管理人，另洽定日期勘查。（四）辦理實地勘查2次以上，未查得申請人有從業事實或申請人不配合辦理者，得逕予駁回。（五）核發經營中藥事實證明書或為駁回處分時，應副知公會及全聯會。（六）每半年彙整已核發經營中藥事實證明書之清冊（格式如附件五），函送本部備查。」
3、108年8月30日訂定之中藥販賣處理原則⑴第2點：「藥事法第103條第2項後段所稱之『經營中藥證明文
件』，指中藥從業人員於本部108年8月30日衛部中字第1081861340號解釋令生效前，在固定地址有從事中藥之輸入、輸出、批發或零售業務2年以上者，檢具其從業證明及相關佐證文件資料，依『經營中藥事實證明書之申請及審查流程』（如附件一）提出申請，經各直轄市、縣（市）政府衛生局複核、審查及實地勘查後，由該衛生局依據審核結果所核發之『經營中藥事實證明書』。」⑵第3點：「經營中藥事實證明書之申請，由符合前點資格之中
藥從業人員，依『經營中藥事實證明書之申請及審查流程』，檢具下列相關文件資料，提出申請：（一）經營中藥事實證明書申請書（格式如附件二）。（二）從業證明（格式如附件三）。（三）足資佐證從業事實文件：1.經營商號地址登記有案之文件資料（如營利事業登記證或商業登記證明文件、處分書等）影本。2.從業事實證明文件（如稅務資料、經營買賣相關憑據等）影本。（四）從事中藥販賣業務2年經歷之處所，與提出申請時之從業地址不同時，請另行檢具下列文件：1.該經歷發生處所（商號）出具之從業證明。2.足資證明該經歷發生處所（商號）與申請現址之異動關聯證明文件影本，或申請人於該經歷發生處所（商號）之從業事實證明文件影本。（五）各直轄市、縣（市）政府衛生局依審查之必要，要求申請人檢具之其他足資證明有實際從事中藥販賣業務證明文件。」
(三)是由前揭規定觀之，中藥販賣處理原則乃衛生福利部為協助下級機關於適用藥事法第103條第2項後段規定時，如何認定申請人是否已該當「於固定地址（不限於一處）有從事中藥之輸入、輸出、批發或零售業務2年以上」反覆實施業務之事實，而於108年8月30日起頒訂、續於110年2月4日修訂之解釋性規範。蓋以如申請人得依藥事法第103條第2項規定取得「經營中藥事實證明書」時，其即與同法第28條第2項規定所示之中醫師、藥師或藥劑生相當，縱使其不具備該等身份，仍得從事中藥販賣業務。而中藥又與西藥具有本質上之差異，西藥為單一成分或多種明確成分，並僅得由合法設立之藥廠依一定製程製造、輸入，且經檢驗合格方得交付與西藥販賣業者銷售；反之，中藥販賣業者很有可能本身就是中藥製造或調劑之人（參藥事法第15條規定），故為保障一般民眾購藥之安全及信賴，主管機關理應於發照前對申請人過去經營中藥販賣業務之事實予以實質審認，遂有前揭原則之頒訂。其中該原則第2點第3款規定關於從業事實佐證文件固臚列4項文書，因其性質屬例示規定，故從業事實佐證文件並不以需具備逐項列示之文書為必要，但也不是申請人只要能提出該列示之任何一項文書，主管機關就必須核發其經營中藥事實證明書，主管機關仍須就申請人所提出之從業事實佐證文件，依該原則第4、5點規定綜合且實質審認後，方能決定應否發給其經營中藥事實證明書。亦即申請人所檢附之從業事實佐證文件，係用以說明申請人自己有於固定地址從事中藥之輸入、輸出、批發或零售業務2年以上之事實，但申請人提出前揭文書後，主管機關尚需就該文書之真實性或待證事項進行實體審認，並命申請人為必要之補充，如申請人之補正不完足，縱經主管機關書面審查乃至實地勘查仍不足以獲得申請人有於固定地址從事中藥之輸入、輸出、批發或零售業務2年以上事實之確信時，依該原則第4、5點之規定，即應駁回申請人核發證明書之申請。準此，中藥販賣處理原則性質上屬於行政程序法第159條第2項第2款規定所示之行政規則，且係對下級機關如何執行藥事法第103條第2項後段之技術性及細節性規範，尚無牴觸上位階法規範之疑義，本院自得併予援用，合先敘明。
(四)次按中藥販賣處理原則第2點第3款規定固就申請人從業事實佐證文件臚列4項證明文件，但總結其待證事項有二，一是須有固定營業處所（如經營商號登記有案之文件、租賃契約、公會出具證明書等是），二是須有過去2年以上經營中藥販賣之相關事證（如稅務資料、買賣憑據、公會出具證明書等是），此於108年8月30日訂定之中藥販賣處理原則第3點第3款即有清楚之規範，嗣後於110年2月4日修訂之中藥販賣處理原則再於第2點第3款加以擴充，但並未超出前揭所述待證事項之外，且申請人有固定營業處所，並不等同於申請人必於過去2年以上有經營中藥販賣之事實，此二項待證事項本質上仍分屬不同之事實。然從110年2月4日修訂內容觀察，申請人之固定營業地址既得以租賃契約、公會出具證明書之方式取代商號登記有案文件資料，足證該固定營業處所並不以需經商號登記有案為必要，只是商號登記文件對於申請人確有固定營業處所乙節，自是取得公文書之證明力，且其固定營業處所既有商號登記，就容易取得該商號登記以來歷年申報營業之稅務資料，也就同時容易滿足第2項待證事項；反之，申請人固得以租賃契約、公會出具證明書之方式證明其有固定營業處所，但該等事證並不必然足以佐證申請人於過去2年以上有經營中藥販賣之事實，或其證據證明力與營業稅申報文件有明顯落差，如主管機關對待證事項之存否仍有疑義時，自是得依中藥販賣處理原則第5點第1款規定令申請人補正，並於申請人補正不完足時，逕予核駁。
(五)經查，原告初於108年11月19日檢附南山蔘藥行負責人張健生出具之從業證明、南山蔘藥行販賣業藥商許可執照、原告嘉南藥理大學學士學位證書、應考資格證明、嘉南藥理科技大學推廣教育證明書等文件，申請核發經營中藥事實證明書，經中華民國中藥商業同業公會全國聯合會初核審查通過後，於109年1月7日另以全中藥秘字第109003號函檢送原告前揭申請文件、實地查核紀錄表、初核總表轉送被告審查，然經被告查核原告勞健保投保資料，發覺原告申請書所列「中藥從業經歷」之時間與勞健保投保資料不符，且南山蔘藥行並無商號或稅籍登記，遂分別以109年11月26日嘉市衛食藥字第1091201580號函及110年2月1日嘉市衛食藥字第1101200159號函請原告提供其確為南山蔘藥行從業人員及其確有從事藥事法第103條第3項規定中藥販售業務之事證，而原告則分別以109年12月10日、110年2月20日說明函表示：伊係在 伊父 張健生開設之南山蔘藥行幫忙，無固定薪資，故伊遂以國民年金保險加保；又伊父張健生同時有藥商執照及中醫師執照，經擇一執業，以中醫師為職業登記，參以南山蔘藥行與南山中醫診所皆為中醫師執行之業務，故應無營業登記之問題。且伊父早年多次出入中國並購買中藥，後因國內市場飽和及競爭，遂放棄輸出入藥物業務，批發業務需積壓資金，故伊父主要以健保醫療業務、中藥零售業務為主等語，並檢附被告89年10月5日八九衛藥字第10448號函、南山蔘藥行繳交嘉義市中藥商業同業公會會費收據、張健生94年度綜合所得稅核定通知書（含繳款書）、估價單7紙等文件回復予被告，後經被告審認後仍作成本件原處分否准原告之申請，其理由略謂：依原告所檢附之相關事證，顯見嘉義市○區○○路00號之主要經營事實應為南山中醫診所且僅有零售中藥，並無名稱為「南山蔘藥行」之商號經營中藥輸入、輸出及批發，且南山蔘藥行並無商業登記，原告又未提供中藥業務之進貨及銷售憑證暨向何商號購買中藥等任何對其南山蔘藥行經營事實有利之證據，僅檢附未載明完整買方商號名稱及無賣方核章之估價單，已與中藥販賣處理原則不符而不予審理，請原告仍應依中藥販賣處理原則之規定，檢齊申請文件資料，重行向所在地中藥商業同業公會提出申請等語。嗣後原告對被告原處分循序提起行政訴訟後，再向本院補充嘉義市中藥商業同業公會於110年10月21日出具之經營中藥業務證明書、估價單219紙、嘉義市警察局第二分局南門派出所89年8月9日證明書、嘉義市中藥販賣業清冊等事實，為兩造所是認，並有中華民國中藥商業同業公會全國聯合會109年1月7日全中藥秘字第109003號函（含附件）、經濟部商業司商工登記公示資料查詢服務系統查詢結果、財政部稅籍登記資料公示查詢系統查詢結果、衛生福利部中央健康保險署南區業務組109年8月3日健保南承二字第1090010667號書函、勞工保險被保險人投保資料表、被告109年11月26日嘉市衛食藥字第1091201580號函、110年2月1日嘉市衛食藥字第1101200159號函、原告說明函2份（含附件）、原處分、嘉義市中藥商業同業公會110年10月21日出具之經營中藥業務證明書、估價單219紙、嘉義市警察局第二分局南門派出所89年8月9日證明書及嘉義市中藥販賣業清冊節本等文件在卷可證（處分卷第1至29、67至68、85至97頁；本院卷第35至91、217、223至225頁），則此等事實自堪信實。準此，原告已取得修習中藥課程達適當標準之證明文件乙節，並無疑問，茲有疑義者厥為：依前揭原告申請時及嗣後補充之資料，是否足認其已該當中藥販賣處理原則第2點第3款規定所稱之從業事實佐證文件，並使原告具備請領核發中藥從業人員「經營中藥事實證明書」之適格？
(六)次查，原告主張中藥販賣處理原則第2點第3款規定係例示規定，並不以申請人需提出該款所明示之文件為必要， 況伊 已先後提出伊父出具之從業證明、南山蔘藥行販賣業藥商許可執照、嘉義市中藥商業同業公會會費收據、嘉義市中藥販賣業清冊、嘉義市警察局第二分局南門派出所證明書、估價單、嘉義市中藥商業同業公會110年10月21日出具之經營中藥業務證明書等文件為證，亦已至少符合中藥販賣處理原則第2點第3款第4目之要件，被告自應核發「經營中藥事實證明書」予原告等語。惟查：
1、原告提出之被告89年10月5日八九衛藥字第10448號函、南山蔘藥行販賣業藥商許可執照、嘉義市中藥商業同業公會會費收據、嘉義市中藥販賣業清冊（處分卷第8、22至24頁；本院卷第223至225頁）等文件，至多說明原告父親張健生最早於89年間即於嘉義市○○路00號之址設立南山蔘藥行，除向被告申請藥商設立許可外，並於103年至108年間加入嘉義市中藥商業同業公會且按期繳交會費。雖張健生以南山蔘藥行負責人之資格於108年11月19日出具原告從業證明，說明原告自88年8月30日起至108年8月30日止，合計共20年時間均在南山蔘藥行實際擔任中藥材及非屬中醫師處方藥品之零售、中藥材及中藥製劑之輸入、輸出及批發（處分卷第6頁），但該證明書與原告另行提出嘉義市警察局第二分局南門派出所於89年8月9日出具證明書（證明原告於82年2月5日前即已於嘉義市○○路00號之址南山蔘藥行從事中藥販賣業務迄今，本院卷第217頁）之內容相左；且原告88年8月1日至89年12月1日間係服務於建安中醫診所、105年12月間並受聘為嘉南藥理大學之兼任人員、89年12月1日迄今均投保於嘉義市○區區公所，為第六類健保被保險人乙節，亦有原告勞健保投保資料在卷可佐（處分卷第89至91頁），此復與前揭二份證明書所示原告從業時間重疊。雖原告稱伊88至89年間雖曾服務於其兄開設之建安中醫診所，但下班後仍有幫忙父親為病患包藥或推拿等事務，至於105年12月間僅係短暫擔任老師之助理工作而已，並無中斷其向來業務云云，但查，張健生所開設之南山中醫診所及南山蔘藥行均設立於同一地址乙節，為兩造所不爭，雖南山蔘藥行並未辦理商號登記，但南山中醫診所既有商號及稅籍登記（處分卷第26頁），如原告確有協助其父販售中藥材之事，為何未曾以南山中醫診所為投保單位為其參與勞健保，反而係以第六類被保險人身份由區公所加保？更無論原告109年12月10日及110年2月20日說明函已表明「因國內市場飽和及競爭，故放棄輸出入藥物業務，故無報關資料」、「批發業務需積壓資金，故以零售為主」（處分卷第9、25頁），此亦與張健生出具從業證明所指原告擔任之業務內容不符，則前揭二份證明書之內容互有齟齬，已難信其證明事項與真實相符。
2、其次，原告父親有開設中藥販賣店鋪，此與原告是否有從事中藥販賣業務，究屬二事。況且，縱使該中藥販賣店鋪僅有從事中藥材及非屬中醫師處分藥品之零售，但只要確有中藥材購進及銷售之流通，為確保各式中藥材在店鋪內之基本存量、有效保存期間，中藥販賣業者理應對店鋪內所存放各式中藥材之每筆進貨或銷貨進行管理或記帳，縱使其無報稅需求而無須對每筆進銷開立或收取統一發票，但仍有開立或收取購貨憑據之可能，然而原告卻未能提出其任職南山蔘藥行20年來購入及銷售中藥材之任何相關事證，此已與通常中藥材零售業務之經驗相背。雖原告指稱南山蔘藥行向其他藥商購買中藥材都有開立估價單乙節，並先後向被告及本院提出估價單7紙及219紙為證（處分卷第28至29頁；本院卷第37至91頁），然查，原告所提出之估價單僅扼要表示開立日期、所購買中藥材之數量、金額及購買人「南山」等字樣，除極少數2張有蓋印出賣人之店戳外，均無表明出賣人字樣，則其是否向合法通路藥商進貨，已有存疑；且該估價單究係表彰南山中醫診所抑或南山蔘藥行之進貨，亦無從判定；更何況原告提出之估價單經本院整理後，其95年至107年購買中藥材之金額僅在每年3萬餘元至數千元之間（本院卷第171至173頁），則該估價單所購入之藥品究係為家戶使用，抑或為銷售予他人使用，亦難認定；再者原告如向其他藥商進貨尚且會向上手請求開立估價單等收據，何以其自己將中藥材銷售予他人，卻從不開立估價單等收據，亦有違一般經驗法則，從而，原告究有無從事中藥販賣業務，仍有事實不明之情事。
3、雖原告於被告作成原處分後，另行提出嘉義市中藥商業同業公會110年10月21日出具之經營中藥業務證明書（本院卷第35頁），然該證明書記載原告從事中藥販賣業務之項目包含藥事法第103條第3項規定之全部業務，已與原告說明函自承之業務內容不符。且查，證人即出具該證明書之前任嘉義市中藥商業同業公會理事長曾文邦於本院準備程序證稱：「他們是中醫診所，也有蔘藥行，健保中醫診所給付是科學中藥，南山蔘藥行主要是科學中藥以外的其他中藥販賣業務，我與他們之間的業務是販售科學中藥及中藥材給南山蔘藥行及中醫診所。……（問：請提示甲證5估價單（法官提示本院卷第37-91頁），螢幕所示估價單，是南山蔘藥行批發的估價單，這些估價單是從95年至107年，你是否可以分辨？哪些是你們正宗蔘藥行所開立的？）看不出來。……（問：請庭上提示甲證4（法官提示本院卷第35頁），螢幕所示，原告經營中藥業務證明書，請問當時你是否擔任嘉義市中藥商業同業公會理事長？）是……每一件申請案都有相關人員到現場實地勘查，如果理事長不在會有常務理事長去勘查，本件是我實際去勘查的。（問：你們勘查的程序為何？）就是到現場看有無招牌、營業場所、負責人，依照中藥從業人員繼續經營中藥販賣業務登記處理原則進行勘查。（問：你到現場時，實際上是原告進行中藥販賣業務？）勘查時候，那邊沒有客人，原告跟南山蔘藥商號的負責人張健生先生在場。……（問：南山蔘藥行跟你購買何物？）大部分跟我買人蔘片。（問：南山蔘藥行每個月都有購買人蔘片？）沒有，有時候很久才一次。……（問：南山蔘藥行的負責人是張健生，現場又沒有看到客人，你如何認定原告有在執行販售中藥材的零售業務？）南山蔘藥行裡面有陳列一些中藥材，因原告有來我店裡買一些中藥材給他的同事或朋友。所以，就據此認定原告有從事中藥材的零售業務。」等語（本院卷第340至345頁），由是觀之，證人曾文邦於擔任嘉義市中藥商業同業公會理事長期間所以開立上開證明書予原告，主要係證明其108年11月20日辦理實地勘查時，嘉義市○○路00號確有南山蔘藥行之招牌懸掛及藥商執照登記資料（處分卷第2、4頁），至於其併證明原告有於88年8月30日至108年8月30日從事中藥經營業務，則係因原告曾至其經營之正宗蔘藥行購買中藥材數次之故。然證人曾文邦既證稱原告係為他人而向證人代購中藥材，而未曾表明係為南山蔘藥行進貨而購入，則其出具前揭證明書，純係轉述原告之父張健生於從業證明所傳達之事項，並非其親自見證之事項，是以參諸前揭規定之說明，上開證明書仍不足以證明原告確有從事中藥販賣業務。
4、綜前觀之，被告以原告申請檢附文件不全，關於原告究否為南山蔘藥行之從業人員，以及有無從事中藥材進銷事項仍有事實不明情事，雖經被告先後二次命原告補正，但原告回覆之說明函仍未補正完全，因而作成不予審理並退回其申請之原處分，參諸中藥販賣處理原則第5點第1款規定，尚屬適法之處置。雖被告作成原處分之際，未曾依同原則第4點規定執行實地勘查程序，但綜觀同原則第4點及第5點規定，實地勘查乃被告進行書面審查完足後始需踐行之程序事項，故被告未就原告申請事項進行實地勘查，亦無違失可指，併此敘明。
(七)綜上所述，原告前揭主張，尚不足取；被告原處分否准原告108年11月19日之申請，於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不當，乃原告對之訴請撤銷，並請求判命被告對於原告108年11月19日的申請，應作成准予核發「經營中藥事實證明書」之行政處分等情，為無理由，應予駁回。又本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
六、結論：原告之訴無理由。中華民國111年7月20日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官李協明
法官邱政強法官林彥君以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形所需要件（一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。（二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。2.稅務行政事件，具備會計師資格者。3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中華民國111年7月22日
書記官謝廉縈